大數據時代政府信息公開制度的變革與走向

孟鴻志 張運昊

(東南大學 法學院，江蘇南京 211189)

2019年5月15日，新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》開始實施(以下簡稱2019年《條例》)，與2007年《政府信息公開條例》(以下簡稱2007年《條例》)制定與實施的社會背景不同，大數據時代不僅重塑人們的思維模式和助推經濟的轉型增長，同時也成為提升國家治理能力的新工具。信息公開是政府進行有效治理的工具，發揮著監督政府以及保障知情權的重要作用，大數據時代的到來對傳統政府信息公開制度帶來了巨大挑戰，亟待變革。然而，關于政府信息公開制度面臨的挑戰及其應對之策，理論界鮮有涉及，已有的研究成果更成為關注大數據時代的個人信息保護問題。筆者認為，面對緊迫的變革需求，理論界需要認真回答以下問題：這種變革是否具備法理根基和規范依據？應當堅持哪種變革走向，進而就哪些內容作出變革才能在法的穩定性與開放性之間保持平衡？

一、大數據時代政府信息公開制度面臨的挑戰

法律既非建立在絕對抽象的價值基礎上，也非個人權威的產物，社會才是法律立足的根基。“只要國家與國民之間的關系發生變遷，行政法體系也就必須做出相應變革。”(1)陳愛娥:《行政行為形式——行政任務——行政調控：德國行政法總論改革的軌跡》，載《月旦法學雜志》2005年第4期。根源于我國特有的社會分工條件和分散式的政府組織格局，政府信息公開制度自其產生起就帶有明顯的管理色彩，體現為公開主體的分散性、公開向度的單方性、公開方式的被動性。大數據時代的到來給政府信息公開制度帶來了巨大的挑戰，既有的政府信息公開法律規范已不足以應對這些問題。

第一，政府信息公開主體之間的“互惠性”加強。政府信息公開是給付行政時代的產物，盡管如此，傳統政府信息公開制度仍然帶有很強的高權色彩，這體現為作為信息的實際掌控者，政府具有決定信息是否公開的最終主導權，即便賦予公眾以申請權，也并未改變這種高權關系，大數據時代將徹底扭轉這種“單方性”與“被動性”關系，實現公私之間向更為“平權型法律關系”的轉變。(2)參見喻少如:《合作行政背景下行政程序的變革與走向》，載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2017年第2期。具體來說，大數據時代極大增加了公眾參政議政的熱情并催生民主意志的增長，這種思維革命是推動平權型關系發展的內生動力，而大數據技術的賦能效應以及政府信息巨大的經濟效益驅動力則是助推此種轉變的外在動力，“互聯網的信息傳播方式能夠賦能社會弱勢群體，消除信息落差，推動大眾參與、大眾監督。”(3)周漢華:《打造升級版政務公開制度——論〈政府信息公開條例〉修改的基本定位》，載《行政法學研究》2016年第3期。因此在大數據時代，政府信息公開關系中的公權力與私主體之間得以建構一種雙方受益的互惠關系。一方面，政府通過行政管理獲取市場監管、社會管理等信息并通過大數據技術的引入推動政府治理能力提升；另一方面，私主體也可以通過獲取的政府信息實現參政議政并創造經濟價值，助推社會創新。

第二，政府信息公開內容的“整體性”要求強化。專業分工、層級分明的政府組織體制是工業化時代追求政府管理效率的體現，“碎片化”的政府體制本身有其重要價值，不應絕對否定。然而，“信息技術革命推動組織變革和公共管理方式轉型的趨勢愈加明顯”，(4)唐興盛:《政府碎片化：問題、根源與治理路徑》，載《北京行政學院學報》2014第5期。“整體性政府”成為新的技術條件下政府組織建設的目標。(5)參見張運昊:《行政一體原則的功能主義重塑及其限度》，載《財經法學》2020年第1期。傳統政府信息公開體制也呈現出“碎片化”的特征，集中體現為公開義務主體的碎片化，具體是指作為公開義務主體的行政機關、被授權組織或者其他義務主體各自公開自己制作或者獲取的政府信息，義務主體之間信息高度閉塞，形成一個個信息孤島。不過這并未對政府信息公開制度功能的發揮產生多大阻礙，甚至一定程度上有利于政府信息公開工作效率的提升。但大數據時代尤為重視政府信息的經濟價值和服務價值，可用性成為評判政府信息的重要特征，為了實現對大數據時代政府信息的充分利用，政府信息必須以更為整體的形態出現，大數據時代的重要特征之一是要整體、不要抽樣，(6)參見王萬華:《大數據時代與行政權力運行機制轉型》，載《國家行政學院學報》2016年第2期。“整體性”是對政府信息提出的新要求。

第三，政府信息公開程序的封閉結構被打破。傳統政府信息公開程序以行政機關為中心，圍繞政府信息的公開程序進行建構。這種設計使得信息公開的程序結構極為狹窄，大數據技術為打破此種封閉結構提供了契機。具體來說，由于大數據時代更為強調通過政府信息為用戶創造價值，因此，政府信息公開程序就不能僅停留于“一公開了之”，更要通過公開前信息采集、存儲以及公開后利用程序的全流程設計確保信息公開的質量與可用性，實現政府信息公開程序向以公眾為中心的程序轉變，這無疑拓寬了信息公開的程序結構。同時，限于技術能力，政府無法僅靠自己的力量實現政府信息的采集、存儲、分析、公開，因此在政府信息的收集端就需要通過市場主體的有效介入提供技術支持，這進一步突破了傳統政府信息公開封閉的主體結構。

二、政府信息公開制度變革的基礎與可能

大數據時代帶來的沖擊為政府信息公開制度的變革提供了社會基礎，但政府信息公開制度的變革需要建立在更為堅實的法理基礎之上。

(一)政府信息公開制度變革的基礎

根據哈貝馬斯關于現代法理性的三維分析框架，可以通過內部理性、規范理性和系統理性三個方面的分析，透視大數據時代政府信息公開制度變革的法理基礎。(7)參見[德]貢塔·托依布納:《魔陣·剝削·異化——托依布納法律社會學文集》，泮偉江、高鴻鈞等譯，清華大學出版社2012年版，第277-278頁。

1.內部理性：回應性理論作為理論邏輯。對法律的認知不能局限于既定的規則，否則有可能陷入僵化的境地，特別是面對技術的快速進步，在處理法律與技術這對法理學難題時，法律制度有必要保持適度的開放性。法律與技術是一對充滿張力的范疇，我們不能指望通過事先設計的一套抽象規則體系一勞永逸地解決所有問題，當然也不能通過人為抑制技術發展這種反智的方式維持兩者之間的穩定關系。“技術發展使權利呈現擴張并此消彼長的趨勢，而過于穩定化的立法必然會限制科技的發展。”(8)易繼明:《知識社會中法律的回應性特征》，載《法商研究》2001年第4期。在不放棄成文法的前提下，在法的穩定性與開放性之間保持某種緊張關系將成為推動法律發展的內生動力。為了應對形式主義法治理論的封閉性缺陷，在維護法制體系封閉運作的同時，保持對其他社會子系統適度的回應性和包容性。在20世紀70年代，諾內特和賽爾茲尼克以“回應性”為標準將回應性法與壓制型法和自治型法相區分，“以表明一種負責任的，因而是有區別、有選擇的適應的能力”。真正的回應性法不僅仍然要維持法的“完整性”，也要“考慮在其所處的環境中的各種新的力量”。(9)[美]P·諾內特，P·賽爾茲尼克:《轉變中的法律與社會：邁向回應型法》，張志銘譯，中國政法大學出版社2004年版，第84-85頁。大數據時代，技術的進步為政府信息公開提供了新的技術條件，一方面，政府可以借助各種技術平臺將海量的政府信息對外公開，另一方面，借助大數據分析技術，無論是政府，還是企業和個人都具有獲取、分析和利用政府信息的能力。當前，大數據技術已經進入全面應用階段，地方政府已經開始通過自主運營、與企業合作運營或者委托企業運營政府數據平臺等方式充分利用政府信息資源，企業也通過先進的大數據分析技術進一步助推科技創新。這些變動的社會條件構成了一種新的促進政府信息公開制度發展的深層力量。

2.規范理性：“隱藏條款”作為正當依據。政府信息公開包括促進民主建設和助推經濟社會發展的雙重目的，前者是世界各國政府信息公開立法孜孜以求的核心價值，我國亦不例外，盡管2007年《條例》第1條并未將“促進社會主義民主政治”明確規定為我國政府信息公開的目標價值，但這并不能否認民主價值潛藏在我國政府信息公開立法與制度實踐中的事實。(10)學術界也有學者主張政府信息公開條例存在著價值缺陷，即《條例》存在著對強化民主政治這一核心價值觀的遺忘。參見涂四溢:《政府信息公開條例的價值缺陷》，載《行政法學研究》2010年第1期。知情權從來不止步于公開，而是為了公開后的表達、參與、監督與再利用，作為傳統的政治自由權，公民的表達自由權、參與權和監督權本身就服務于民主價值的實現。因此，2007年《條例》對政府信息獲取權的保障本質上體現的仍是對民主政治的追求。另外，2007年《條例》中也已經蘊含服務經濟社會發展的立法目的。與前一立法目的配備有相應的具體制度相比，后者因其缺少相應的制度供給一度成為我國《政府信息公開條例》中的“隱藏條款”。但是，這并不能否認該“隱藏條款”所具有的重大理論意義及實踐價值，畢竟，《政府信息公開條例》的立法目的之一就是充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，這是《條例》支持數據開放的有力依據。

3.系統理性：政府信息公開制度變革的社會功能。與傳統政府信息公開相比，適應大數據時代的政府信息公開制度擁有獨特的系統理性，能夠承載更為多樣的社會功能。主要體現在：(1)發揮政府信息的經濟價值，助推社會創新。在大數據時代，海量的、結構化的政府信息成為一種新的生產資料，通過大數據技術的挖掘和分析，可以充分發揮政府信息服務于經濟生產活動的社會功能，從而喚醒《政府信息公開條例》中的“隱藏條款”。(2)促進合作治理。傳統政府信息公開是一種分散化的政府信息公開機制，變革后的政府信息公開制度則體現了一種合作關系，這不僅體現為政府內部行政機關之間信息壁壘的打破和政府信息溝通機制的內部暢通，也包括政府與市場主體之間的公私合作，后者可以有效彌補政府的技術劣勢。

(二)政府信息公開制度變革的可能

大數據時代的政府信息公開立法存在三種路徑，即修改政府信息公開立法的修法路徑、制定專門政府數據開放法的專門立法路徑以及先修法后制定專門法的折中模式。有學者主張應通過制定一部專門的《政府數據開放法》予以應對。(11)參見宋華琳:《中國政府數據開放法制的發展與建構》，載《行政法學研究》2018年第2期。但客觀地看，我國在短時間內制定并出臺一部專門的《政府數據開放法》的可能性并不高。因為政府數據開放的專門立法勢必就政府數據開放的主體、范圍、程序、責任、數據質量、監督保障等作出系統性地規定。但目前政府數據開放的實踐尚處于初始階段，很多實踐中暴露出的疑難問題尚未在理論上得到有效解決，因此，如果貿然立法，很可能會造成法律滯后于現實，不利于維護法律的權威性，一旦立法過于激進，反而會遲滯政府數據開放的進程。

通過修訂《政府信息公開條例》，為大數據時代的政府信息公開提供初步的制度框架無疑是最符合當前國情和社會需要的路徑，國務院《關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》(國發〔2015〕50號)指出要“修訂政府信息公開條例，積極研究數據開放、保護等方面制度，實現對數據資源采集、傳輸、存儲、利用、開放的規范管理，促進政府數據在風險可控原則下最大程度開放，明確政府統籌利用市場主體大數據的權限及范圍。”重要的是，通過修法模式為大數據時代的政府信息公開提供初步的制度架構也存在可能性。因為政府數據開放與政府信息公開之間具有制度建構上的同構性，關于政府數據開放與政府信息公開之間的關系，盡管有學者指出政府數據開放能夠從開放的層面、開放的目的和實施的過程三方面與政府信息公開相區別，但也承認“政府信息公開為政府數據開放在法律層面奠定了基礎，是政府數據開放的前提，而開放政府數據則是政府信息公開在大數據時代的延伸和躍進。”(12)鄭磊:《開放政府數據研究：概念辨析、關鍵因素及其互動關系》，載《中國行政管理》2015年第11期。也有學者認為“政府數據開放可以沿襲政府信息公開或信息自由的法規。數據開放與信息公開相互銜接，相互促進，相互支撐，共同推進開放政府建設。”(13)中國行政管理學會課題組:《我國政府數據開放頂層設計研究》，載《中國行政管理》2016年第11期。因此可以說，政府數據開放是政府信息公開的進階版本。不僅如此，兩者在整體制度構建上也具有同構性，并不存在本質性的差異。例如，從開放的義務主體來看，不論是從各個地方政府的開放實踐還是從中央政策層面的要求來看，政府仍然是主要的義務主體，這與我國《政府信息公開條例》規定的義務主體不謀而合。從獲取數據的基本方式來看，盡管主動公開的方式將占據更為重要的位置，但是“公民獲知政府數據的方式仍是政府主動公開和依申請公開，這與政府信息公開制度的程序要求一致。”(14)沈亞平、許博雅:《大數據時代政府數據開放制度建設路徑研究》，載《四川大學學報(哲學社會科學版》2014年第5期。

接踵而來的問題是應當在多大程度上進行變革，由于《政府信息公開條例》承擔著提供“基本制度框架”的任務，因此應以戰略上的全面謀劃為基準，“不能僅局限于就事論事解決《條例》適用中的具體問題，還需要為公開政府向開放政府邁進提供制度保障。”(15)王萬華:《開放政府與修改〈政府信息公開條例〉的內容定位》，載《北方法學》2016年第6期。甚至有學者認為針對政府信息公開具體問題的修改與調整，即使變化再大，也只是“戰術層面的微調”，只有“戰術層面的有進有退與戰略布局上的全面推進，才能形成兩輪驅動格局，既解決現實問題，又全面謀劃未來”。(16)周漢華:《打造升級版政務公開制度——論〈政府信息公開條例〉修改的基本定位》，載《行政法學研究》2016第3期。

三、《政府信息公開條例》之檢視

以上初步勾勒了大數據時代政府信息公開制度變革的基本路徑與可能，經由此次修法，2019年《政府信息公開條例》也已經初步回應了大數據時代的要求，為此，筆者將以上文的討論為準據重新檢視新《條例》的修改內容。

(一)2007年《條例》實施中存在的問題

2007年《條例》已實施十余年，政府信息公開制度一定程度上打破了我國傳統政府管理的封閉模式，消解了幾千年來一直籠罩在統治主體之上的神秘光環，但與此同時，其制度實踐也暴露出我國現有政府信息公開制度存在的諸多弊端。

一方面，限于特定時代的局限，2007年《條例》關于政府信息公開的規定存在諸多缺漏。舉例而言，從我國政府信息公開的基本原則來看，2007年《條例》并未將“以公開為原則，以不公開為例外”這一世界通行的公開原則確定為政府信息公開的基本原則，相反，“有限公開原則”卻處處隱匿在規范條文的背后，這主要體現為2007年《條例》關于政府信息公開“三需要”的資格限定以及“三安全一穩定”對政府信息公開范圍的限縮等規定。同時，2007年《條例》不僅存在原則漏洞，也同時存在著一些制度空白，例如，針對實踐中產生的大量惡意申請政府信息等濫用申請權或者訴權的現象，現有制度也無法回應，因此，目前的權宜之計是將規制路徑后置于政府信息公開申請的末端，即政府信息公開訴訟加以解決，(17)參見江蘇省高級人民法院(2015)蘇行終字第00412號行政裁定書。這種無奈之舉給法院帶來了巨大的負擔，由于法院的被動性、個案裁判性等特征，這種做法之于問題的解決只能是杯水車薪。

另一方面，2007年《條例》關于我國政府信息公開的目的設置與具體制度設計之間存在著斷裂。2007年《條例》第1條開宗明義地指出，其立法目的為“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政”和“充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用”。這表明我國政府信息公開制度從一開始就兼容著雙重價值，一方面通過信息公開監督行政、維護公民知情權，這是政府信息公開的民主價值的體現；另一方面，公開后的政府信息可以用來促進經濟社會發展，體現的是政府信息的經濟價值和社會服務價值。這種多元價值的兼容并包以及對政府信息經濟、服務價值的強調符合大數據時代政府信息開放和共享的特征，體現了2007年《條例》的先進性。遺憾的是，在具體的制度設計上，2007年《條例》卻并未與立法目的的先進性保持一致，正如有學者指出的那樣，“《條例》在公開制度建構中，沒有能夠對如何實現充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用這一立法目的提供有效的制度供給。”(18)王萬華:《開放政府與修改〈政府信息公開條例〉的內容定位》，載《北方法學》2016年第6期。不過，2007年《條例》本身存在的這種內部割裂并未給政府信息公開制度的實施帶來多大的難題。究其原因，主要有以下兩點理由：第一，我國政府信息公開的制度化努力始于SARS疫情之后，原初目的是重建因早期隱瞞疫情而重挫的政府威信與國際形象，滿足公民對政府信息的知情權，(19)參見章劍生:《知情權及其保障——以〈政府信息公開條例〉為例》，載《中國法學》2008年第4期。換言之，2007年《條例》制定時的中國社會尚處于互聯網時代，大數據時代尚未來臨，(20)信息社會已歷經多個階段，大概已經走過了計算機時代和互聯網信息化時代，目前我們剛剛邁入大數據時代的開端。參見陳訊:《運用大數據提升地方政府治理能力》，載《光明日報》2016年5月16日第011版。因此對于通過《政府信息公開條例》為大數據時代的政府信息公開工作提供初始的制度架構既無需求，也不必要；第二，由于2007年《條例》中關于促進政府信息經濟效用發揮的規定缺乏具體的制度支撐，更多地體現為一種宣導性的政策性規范，無法為實踐中的政府信息公開機構提供具有可操作性的指導，伴隨著《政府信息公開條例》的實施，“有關信息公開作為有效利用政府信息資源的渠道的政策考慮反而被逐漸淡化了”。(21)程潔:《資格限制還是經濟約束：政府信息公開申請主體的制度考量》，載《清華法學》2017年第2期。

(二)2019年《條例》的制度突破

2019年《條例》在多方面作出了制度突破。總體來看，相比于2007年《條例》原有的5章38條，2019年《條例》擴充到了6章56條，內容更加具體，操作性更強，特別是將“依申請公開”和“主動公開”作了區分規定，并進一步完善了“依申請公開”的程序、方式、期限、費用等規定，這些細化規定有利于保障公民知情權的充分實現。“以公開為常態，不公開為例外”是信息自由的基本要求，也是行政民主的根本保障。基于此，2019年《條例》第五條首次將“以公開為常態、不公開為例外”的原則納入其中，實現了對我國事實上存在的“有限公開原則”的矯正。

2019年《條例》也為大數據時代的政府信息公開作出了一定的制度安排。首先，新《條例》首次規定了依申請公開向主動公開的轉化制度，行政機關可以將多個申請人申請公開的政府信息納入主動公開范圍，申請人也可以建議行政機關將依申請公開的政府信息納入主動公開的范圍。(22)參見2019年《政府信息公開條例》第44條。這一修改改變了2007年《條例》著重保護依申請公開方式而輕視主動公開方式的做法，提振了主動公開方式在我國政府信息公開工作中的作用，符合大數據時代政府信息公開從依申請公開向主動公開轉變的趨勢；其次，大數據時代的數據載體更多的是以電子數據的形式存在，因此，政府信息公開的形式也會發生相應變化，2019年《條例》特別強調各級政府應當努力加強政府信息的電子化管理，提高政府信息的共享水平，同時也特別突出政府以電子數據的形式公開政府信息的重要性。(23)參見2019年《政府信息公開條例》第40條。再次，2019年《條例》第32條就第三方信息保護作出了重大修改，刪除了2007年《條例》第23條“第三方不同意公開的，不得公開”的規定，(24)參見2019年《政府信息公開條例》第32條。之所以如此修改，根本原因在于原有的規定過于絕對，導致在實踐中只要第三方主體對政府信息公開存有異議，同時又不存在重大公共利益的場合，行政機關一律只能選擇不予公開政府信息，這一方面給行政機關招來了大量訴訟案件，也阻礙了信息向市場和社會的自由流動和再利用，不符合大數據時代關于信息開放與共享的根本理念。最后，2019年《條例》第27條刪除了2007年《條例》第13條關于“三需要”的規定，(25)參見2019年《政府信息公開條例》第27條。徹底消除了行使政府信息獲取權必須附加的特殊利益，為申請人獲取更為廣泛的政府信息敞開了大門，有利于大數據時代政府信息的充分利用。

(三)2019年《條例》的整體評價

通過仔細審視2019年《條例》，可以發現其雖然填補了2007年《條例》中存在的制度性漏洞，但此次修改并未實現《促進大數據發展行動綱要》(國發〔2015〕50號)對《政府信息公開條例》修改提出的目標要求，(26)《促進大數據發展行動綱要》(國發〔2015〕50號)：“修訂政府信息公開條例。積極研究數據開放、保護等方面制度，實現對數據資源采集、傳輸、存儲、利用、開放的規范管理，促進政府數據在風險可控原則下最大程度開放，明確政府統籌利用市場主體大數據的權限及范圍。”具體來看，其不足之處有以下幾點：

1.未改變2007年《條例》的基本風格。2007年《條例》制定時的中國社會尚處于前大數據時代，零散的、碎片化的政府信息內含的巨大經濟效益還未被充分認知。因此，盡管其為大數據時代的到來預設了基礎性規范，但誕生于這一時期的《政府信息公開條例》呈現的基本風格仍舊是聚焦于如何通過政府信息的單方面公開促進公民對公共事務的有效參與和監督，因此，2007年《條例》在初始的制度設計上就沒有為政府信息公開后的再利用提供具體的制度支撐。技術的進步總是會驅動法律制度的同步跟進，借此次修改，2019年《條例》本來應該大膽響應，扭轉2007年《條例》單向管理的風格以及政府信息公開具有的分散性、被動性等特點，但是此次修改針對大數據時代的具體應對仍然略顯保守，其為大數據時代作出的制度設置僅是一種技術性修繕，并未轉換2007年《條例》的整體風格。

2.未提供充足的制度供給。誠如上文所言，《政府信息公開條例》的變革走向應當是為“以復雜、多元和碎片化為特征的政府數據開放領域”提供一套以開放與共享為特征的“整體法律框架”(27)何淵:《政府數據開放的整體法律框架》，載《行政法學研究》2017年第6期。，以之為標準，2019年《條例》提供的制度供給并不充分，既不符合關于大數據發展的國家政策對此次修法的基本要求，也不能為地方政府數據開放的實踐提供充足的合法性支持。

具體而言，2019年《條例》存在以下缺漏：一方面，2019年《條例》未對政府數據的概念、政府信息與政府數據的關系作出清晰界定。眾所周知，法律是由概念搭建的帝國，在將某一個對象納入其調整范圍之前，任何一部法律都必須首先對其作出準確的概念界定。通過修改《政府信息公開條例》對大數據時代的政府信息，尤其是政府數據的概念作出準確界定的條件已經成熟。首先，政府數據這一概念的產生是技術驅動的產物，而技術本身的中立性與科學性將賦予其清晰的概念內涵和外延；其次，國外諸多國家立法以及國內學術界已就其概念內涵及其與政府信息的關系作出界定，如加拿大《開放政府指令》明確提出“開放數據”和“開放信息”兩個概念，并指出前者是結構化的數據，后者是指非結構化的文檔和多媒體素材，國內有學者也將“數據”定義為第一手的原始記錄，未經加工與解讀，而“信息”則被定義為經過連接、加工或解讀之后被賦予意義的數據，進而指出政府數據的八項特征，即完整、一手、及時開放、可獲取、可機讀、非歧視性、非私有和免于授權。(28)參見鄭磊:《開放政府數據研究：概念辨析、關鍵因素及其互動關系》，載《中國行政管理》2015年第11期。2019年《條例》仍舊沿用政府信息公開的傳統思路，未就政府信息的采集與儲存和政府信息的再利用環節提供制度供給。其實，大數據時代的政府信息公開與傳統政府信息公開的重要區別就在于，后者的關注焦點僅聚焦于公眾對政府信息的“知”，因此政府信息一旦對外公開，政府就已經依法履行其公開職責，而大數據時代的政府信息公開更加關注政府信息的“用”，因此政府信息公開后的再利用尤為重要，同時，政府信息經濟效益的發揮也取決于政府信息在采集、存儲階段的質量，故而也必須關注信息的采集與儲存程序，確保政府信息的完整性和高質量。

3.初步的制度安排仍顯粗糙。舉例而言，2019年《條例》特別強調電子數據在公開形式中的重要性，盡管對電子數據這一公開載體的規定確實有助于提升公眾獲取政府信息的便利度，也有助于政府信息的開放與共享，但是2019年《條例》卻未就確保政府信息的質量特別是經公開的政府信息的可識別性加以規定，這可能導致的結果是，即使政府信息實現了充分公開，但是卻仍舊很難真正實現有效利用，發揮其促進創新的社會經濟價值。

另外，2019年《條例》修改的另一大亮點，是建立了依申請公開向主動公開的轉換機制，從而凸顯了主動公開的地位，符合大數據時代對主動型政府信息公開的呼喚。不過，基于“誰制作誰公開、誰保存誰公開”的原則，我國政府信息公開主體一直以碎片化的狀態存在，因此，如果未能將我國條塊分割的政府部門公布的信息作出綜合統籌，實現大數據時代下政府信息公開從過去的單一行政機關的碎片化公開向以整體行政系統的完整性公開轉變，即使這些信息被主動公開，也可能因為完整性的缺乏很難實現再利用，而2019年《條例》并未對建立各部門之間的綜合協調機制和搭建統一的政府信息公開平臺作出規定。

四、政府信息公開制度變革的實施路徑

限于社會條件、立法能力和政治平衡等現實因素，經由一次修法能夠取得的進步總是有限的，2019年《條例》雖然對大數據時代的回應有限，但不能以此否定此次修法的價值，因為“如果說法律與我們的期待還有落差，那是因為我們身處的時代與我們想望的未來存在落差”，(29)何海波:《一次修法能有多少進步——2014年〈中華人民共和國行政訴訟法〉修改回顧》，載《清華大學學報(哲學社會科學版)》2018年第3期。正視現實與理想間的落差，我們仍可以從純粹應然的角度就大數據時代背景下的政府信息公開制度的變革內容作些初步探討。

(一)政府信息公開制度的理念變革

1.從公開政府到開放政府。傳統政府信息公開以“知情權保護”和“權力監督”為使命，政府運作的公開、透明是其追求的核心價值，總的來看，盡管2007年《條例》關于立法目的的規范表述中存在著促進政府信息經濟、社會價值發揮的規定，但現實的政府信息公開制度仍主要服務于“人民主權理論下”公眾對政府公權力進行監督的政治需要。大數據時代政府信息公開制度則應轉向開放政府的建設，開放政府與公開政府并非截然分立，而是公開政府的升級版。具體來看，開放政府不僅服務于促進行政民主化的政治價值，進一步發揮政府信息的經濟效益和創新促進作用也是其核心價值。另外，相比于公開政府，開放政府對公開的范圍也提出了更高要求，2016年，中辦、國辦印發的《關于全面推進政務公開工作的意見》關于“全面推進政務公開……推進行政決策公開、執行公開、管理公開、服務公開和結果公開”的要求就集中體現了開放政府的理念。不過，我們不能簡單地將開放政府等同于僅重視政府信息經濟價值的政府，這種認識也是片面的，正確的理解是開放政府建設的外在驅動力是大數據技術的進步，而助推其發展的內在驅動力不僅限于對政府信息經濟價值的強調，同時也必須一并注重政府的透明度建設與政府的公共責任問題，這兩者應當是并行不悖的。

2.從控權到合作。經典的行政法理論一直將“控權論”作為行政法的基礎理論，現代意義的行政法都是建立在控權假設的基礎之上的，(30)參見沈巋等:《傳統行政法控權理念及其現代意義》，載《中外法學》1999年第1期。概言之，該理論主張處于行政法律關系兩端的公私主體處于對抗關系之中，政府以代理人的身份承擔國家任務，為了確保政府遵循公意，必須通過一系列的控權機制對公權力進行控制以矯正其違法或不當的行為，政府信息公開制度本質上就是一個外部控權機制。在我國，政府信息公開制度的功能在一開始就被定位為“促進依法行政”，其作為一種能夠與政府進行抗衡的工具被交到公眾手中，公眾也得以利用這一法治工具了解政府的運作過程與結果，并維護自身合法權益，不過，由于過度強調控權功能，也導致政府信息公開制度在實踐中成為公眾向政府施壓的工具，呈現出越來越明顯的“信訪化趨勢”。(31)后向東:《論我國政府信息公開制度變革中的若干重大問題》，載《行政法學研究》2017年第5期。政府信息公開所具有控權功能不容否定，大數據時代的到來不僅不會削弱這一功能，反而通過大數據技術手段的運用可以有效助推這一功能的實現，全面提升政府信息公開的效能。但是，大數據時代的政府信息公開制度應具有更為多元的功能承載，最主要的變化是政府信息公開法律關系中的主體之間逐步從對抗走向合作。具體來看，作為信息公開義務主體的政府必須通過與企業的合作方能擁有處理和利用政府信息的技術實力。同時，作為政府信息獲取者的企業、組織與個人也必須仰賴于政府提供完整、準確的政府信息才能實現信息的再利用。另外，由于大數據時代對政府信息完整性的要求，政府部門與政府部門之間也要加強內部合作，整合政府部門之間分散化的政府公開體制，構建統一的開放平臺。

3.從管理到服務。在傳統政府信息公開過程中，政府部門一直扮演著“信息把關人”的管理型角色，政府從市場和社會中獲取信息的目的是基于政府市場監管和社會管理的需要，在政府信息公開階段，行政機關對掌握的政府信息作出是否公開、如何公開的決定也主要體現為一種管理性職責，公眾作為政府信息接受者在公開程序中主要是被動地接受政府信息，在主動公開程序中，公眾只能消極享受政府信息公開的反射利益，主觀權利被極大地壓縮，即便在依法申請公開程序中，申請人在程序運行中也并未獲得多少主動性。大數據時代的到來促使政府從“管理型角色”向“服務型角色”轉變。具體來說，政府信息公開不再僅聚焦于政府一端，而是需要同時關注政府與用戶，強調兩者在政府信息公開流程中的互動以及通過信息公開為公眾創造價值。公眾不再是被動地接受政府信息，而是主動參與到政府信息公開中去并創造性地利用政府信息。(32)參見夏義堃:《開放政府數據的發展及其對政府信息活動的影響》，載《情報理論與實踐》2015第12期。

(二)政府信息公開制度的變革內容

1.“政府信息”的概念重構。2007年《條例》更多地是從管理而非服務的角度對“政府信息”進行定義，只有行政機關“制作”或者“獲取”的信息才能被納入公開范圍，這一限定使得政府信息公開的范圍很窄，大量的原始信息被排除在公開范圍之外，2019年《條例》也并未對此作出修改。大數據時代更加重視政府信息的再利用，因此，公開范圍不應該再局限于在履行職責中制作或獲取的信息，只要具有挖掘價值，即使是與管理職責無關的原始信息也應被納入公開范圍中。正是因為這個原因，有學者主張修改《條例》時應重構“政府信息”的定義，擴大政府信息公開的范圍，實現“政府信息公開向政府數據開放的過渡”。(33)王敬波:《我國政府信息公開的問題、對策與前瞻》，載《行政法學研究》2017年第2期。當然，國家秘密、商業秘密和個人隱私同樣構成政府數據開放的邊界，應在開放產生的社會效益和商業秘密、個人隱私之間進行具體的利益衡量，只要公開的利益大于不公開的利益，就應最大程度保持開放。

2.私主體的信息公開義務與行政機關信息公開的一體化。目前，新舊《條例》都將政府信息公開義務主體限定為行政機關、法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織以及與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位。在傳統社會條件中，這一義務主體范圍的限定基本可以滿足公眾對政府信息公開的要求，但是在大數據時代，現有政府信息公開義務主體的范圍顯得比較狹窄：第一，在大數據時代，政府在作出任何一項行政決策時，都需要通過大數據的運用提升決策的科學性，這些信息很可能需要依賴私人企業提供，但是，盡管這些數據與行政職責的履行密切相關，由于其并不由政府直接掌握，很難被納入政府信息公開的范圍中；第二，在大數據時代，像過去一樣零散化的政府信息不再占據主流，相反，市場或者社會需要的是以“數據集”形式開放的整體信息，面對海量的信息公開需求，政府也必須委托有技術能力的公司參與。(34)例如，作為處于我國大數據應用與開發前沿陣地的貴州，其創建的云上貴州系統平臺就采用了政府與企業合作運營的方式，更有甚者，國家食藥總局曾一度將其藥品電子監管網委托給阿里健康全權運營。參見何淵:《政府數據開放的整體法律框架》，載《行政法學研究》2017年第6期。換言之，大數據時代政府職責的履行與政府信息公開都呈現出合作的趨勢。

合作的引入能有效提升政府信息公開的效率和質量，但同時也會對既有制度造成沖擊，其中最大的問題就是，私主體是否應該一并納入政府信息公開義務主體的范圍。對此，我們認為，私主體提供信息資源用于政府行政管理職責的運行原則上屬于強制信息披露的范疇，屬于一種傳統的政府信息規制工具，不應納入政府信息公開的范疇，但是一旦政府將政府信息交由相對獨立的私主體運營的情況下，應該將私主體適度納入政府信息公開義務主體中，防止政府利用合作的方式逃避公法責任。當然，與此同時，在具體制度設計時也應注意政府信息公開與商業秘密保護之間的平衡，不能以建設透明政府為名侵犯私權利的自由領地。

另外，作為傳統政府信息公開義務主體之一的行政機關也應在組織上作出相應變革。現有政府信息公開主要是單一行政機關的碎片化公開，形成了一種各自為政的格局，“部門碎片化體現在政府信息領域就是部門各自為政，部門之間信息采集標準不統一，信息不流動、不共享，形成一個個信息孤島。”(35)王萬華:《開放政府與修改〈政府信息公開條例〉的內容定位》，載《北方法學》2016年第6期。然而，大數據時代尤為強調政府信息的整體性，因此應通過加強各部門之間的協調與合作，建立統一的標準規范和公開平臺，消除孤島現象，實現政府信息義務主體的一體化和公開客體的集成化，目前在社會信用體系建設的過程中，已經開始探索建立統一的信用信息公開平臺，集中歸集、儲存、分析、評價并公開相對人的信用信息，并通過引入大數據技術自動刻畫相對人的“信用肖像”，(36)參見張運昊:《論信用行政評價的屬性及其司法控制——一種后果取向的分析視角》，載《政治與法律》2020年第2期。進行差異化和精細化的管理，真正實現了政府內部信息之間的融通。

3.政府信息公開載體的數據化和可識別性。2007年《條例》關于政府信息公開的載體作了概括規定，規范表述上采取了“一定形式”、“申請人要求的形式”和“適當形式”的規定，并未明確將數據化的載體納入其中。在大數據時代，政府信息公開的載體不可避免地要從傳統以平面紙質為主的公開載體向以電子數據為主的載體轉變，因此，必須實現政府信息公開載體的數據化，2019年《條例》雖然對此有所規定，但是卻忽略了政府信息應當符合完整、可識別、可解讀等要求，大數據時代的政府信息不僅應以信息化的方式公開，同時也應當以可識別、可辨認的方式公開，否則，即便以數據化的方式公開了海量信息，也會因其缺乏可識別性而很難得到實質利用。因此，僅僅停留于對政府信息公開載體數據化的形式要求是不夠的，應當同時將可用性的要素注入其中，日本政府在2013年7月4日公布了《電子行政公開數據戰略》，就提出了以下四項基本原則：第一，政府應積極公開數據；第二，政府應該以可識別和可辨認的形式公開數據；第三，政府應鼓勵對公共數據的利用；第四，政府應將可能要公開的數據盡快納入公開體系。(37)參見羅勇:《大數據背景下政府信息公開制度的中日比較——以知情權為視角》，載《重慶大學學報(社會科學版)》2017年第1期。

4.主動公開方式的主導性和政府信息公開訴訟的客觀化。我國政府信息公開的方式分為依申請公開和主動公開兩種，但由于主動公開的范圍不明確、標準不清晰，主動公開的內容難以滿足公眾的需求等問題，主動公開的方式并未充分發揮應有的作用。大數據時代強調政府信息的利用價值，任何個人和組織都可以通過大數據技術的應用分析和挖掘政府信息的價值，“大數據時代的來臨降低了依申請公開的重要性，得以呼喚主動公開型信息公開法”。(38)肖衛兵:《政府數據開放機制的建立和完善：結合政府信息公開條例談起》，載《理論探討》2015年第4期。

2007年《條例》對政府信息公開訴訟原告資格采取了概括性的規定，只要“認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的”即具有原告資格。由于政府主動公開信息的行為針對的對象不特定，對外也只是被視為政府提供的公共服務，是一種信息公共產品，不具有強制效力，不符合“具體行政行為”必須具備的強制性和特定性要求，因此，政府主動公開政府信息的行為被界定為行政事實行為，無法被納入2007年《條例》第33條第2款的保護范圍中，(39)參見李廣宇:《政府信息公開行政訴訟的受理問題》，載《人民法院報》2008年7月25日第6版。公眾不享有要求政府主動公開信息的主觀公權利，只能被動享受政府公開信息的反射性利益，原則上也不能尋求司法救濟。2019年《條例》第51條雖然將“具體行政行為”的表述刪除，嘗試將政府信息公開訴訟調整軌道，從傳統行政行為的合法性審查之訴調整為一般給付之訴，似乎可以解釋為將主動信息公開的行為納入了救濟范圍，但并非如此簡單，由于仍然存在“合法權益”的限制，法院仍然有可能以社會公眾的知情權不是“合法權益”為由將其排除在訴訟的大門之外。

在政府主動公開信息的情況下，知情權應成為獨立的權利保護客體，“此時保護的公眾知情權是一個集體性、總括性的權利”，旨在“維護行政法律秩序和公眾的整體利益”，(40)江必新、梁鳳云:《政府信息公開與行政訴訟》，載《法學研究》2007年第5期。據此應當允許以客觀訴訟的方式對政府主動公開政府信息的行為提起訴訟。這種轉變之于大數據時代的政府信息公開訴訟具有重要意義，因為大數據時代的政府信息公開更加強調主動公開的主導作用，海量政府信息的公開給社會帶來創新活力的同時，也可能會給商業秘密和個人信息的保護帶來極大挑戰，但對于身處其中的個體而言，這種侵犯可能又具有隱蔽性和微小性，受到“搭便車效應”的影響，多數作為理性經濟人的個體在仔細盤算后果得失后都可能喪失發起訴訟的動力，因此，在《政府信息公開條例》已將主動公開作為主要公開方式的前提下，作為“支架性結構存在”的政府信息公開訴訟端應作出聯動響應，(41)參見余凌云:《行政法講義》，清華大學出版社2010年版，第28-30頁。只要行政機關未履行主動公開義務，就應容許任何個人和組織直接提起主動政府信息公開之訴，法院經審查后如果認為行政機關確有主動公開義務且符合主動公開的條件，可以判決行政機關限期主動公開相關政府信息。(42)參見耿寶建、周覓:《新條例制度環境下政府信息公開訴訟的變化探析》，載《中國行政管理》2020年第2期。

結語

大數據時代不僅意味著技術層面的迭代更新，更將引發一場深刻的社會革命和公共行政變革，從公共行政的一個切口——政府信息公開制度——著眼可以一窺大數據時代的到來給傳統法律制度帶來的沖擊和挑戰。回應性理論強調法律系統與技術系統的開放與溝通，為政府信息公開制度回應技術挑戰提供了理論基礎，而《政府信息公開條例》第1條中的“隱藏條款”則是此種回應的規范依據。具體到制度層面，需要努力的方向包括重構政府信息的概念，推進政府內部信息公開體制的一體化，提升政府信息公開載體的數據化和可識別化水平，推動政府信息公開訴訟的客觀化建構。