農業自然災害治理中的問題及對策研究①

劉曉諾

（上海工程技術大學 上海 201620）

農業自然災害是以極端的自然條件與人為因素復雜混合共同產生變異為主要原因而給人類的生產生活和社會發展帶來極其不利后果的災難性事件。因其伴有強烈的不確定性、周期性和復雜性等特征，所以當自然災害發生時，災害因子在傳播過程中很可能會由“量變轉為質變”，發生變異式擴散，產生嚴重的衍生事件，從而增加農業生產和政府應急管理的難度。據統計，自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全等突發事件就造成了中國每年非正常死亡超過20萬人，傷殘超過200萬人，經濟損失超過6 000億人民幣［1］，造成了極大的人員傷亡和經濟損失。農業自然災害作為一個十分復雜且特殊的系統，早期的自然災害研究主要將其視為一個地理和生物過程，但隨著脆弱性概念的提出，自然災害的“社會”視角的推進，其再也不是一個“自然”概念，而是與人類社會對自然災害的適應，以及人類社會的恢復力有關［2］。因此，構建一套能夠有效降低脆弱性風險，恢復正常農業生產管理秩序的“全方位、綜合的農業自然災害治理體系”十分關鍵。

1 農業自然災害治理中的瓶頸

1.1 政府職責邊界模糊，既有治理結構不合理

政府作為農業自然災害風險治理的主體，在實際的治理過程中會發生各種政府行為、效力失靈的情況。當前，風險成因交織，傳統的條塊分割和治理體制使得地方政府仍然是多頭管理，分工不明，合作程度低，風險責任邊界也越來越模糊，各部門遇事相互推諉，有利則互相爭取的狀況導致災害治理的“碎片化”狀況嚴重，在應對和處置災害事件的關鍵時期，政府中“有組織的不負責任”問題越來越凸顯，致使治理效率低且效果差。此外，地方政府對農業自然災害實施的既有應急管理仍是以“災后應對”為主，對實現農業防災工作從“災后應對”向“事前準備”轉變，推動農業從“應急管理”走向全方位的“風險治理”的認識不足，準備不充分，致使旱災災情發生后得不到及時有效的緩解，反而加劇災害事件的嚴重性和危害性。

1.2 多元主體參與意識不一，協同治理能力不足

在復雜多變的農業自然災害面前，一些地方政府仍然處于單一主導地位，而其他主體由于共同應對災害的意識欠缺，參與積極性不足，則時常處于被動參與的局面，未能形成政府主導下的多方主動參與的協同聯動治理體系。此外，雖然有的地方政府也創造和搭建多方互相協作和交流的平臺，為培養和提升其他社會力量參與農業自然災害治理的積極性作出努力，但由于地方政府自身能力有限，激勵條件和手段較為單一，致使地方政府動員社會力量參與的效果差。地方政府在治理過程中唱“獨角戲”的局面造成僅憑政府的一己之力，難以達到令人滿意的治災減災成效。

1.3 技術賦能自然災害治理水平低下

一方面，一些地方的干部和農民知識、能力有限；另一方面，部分引進的新型農業現代化信息管理技術復雜程度較高，使用難度較大，加之能夠指導和培訓干部和農民對技術實現運用的專家數量不足，致使干部和農民對技術的學習和運用均不到位，以至于他們對技術的適應性明顯滯后。核心技術的使用功能受限，在災害治理過程中的利用率偏低，無法真正實現技術賦能農業自然災害的精準化治理，同時也阻礙了高質量的現代化農業發展。

2 農業自然災害風險治理優化及防范對策分析

2.1 明確權責，優化既有治理結構

首先，政府應當更新災害治理理念，積極樹立服務角色和確保責任制度保障，主動明確權責邊界，承擔風險治理的責任和義務，提升公共價值。政府作為社會公共物品的提供者，理應在重大自然災害中提升其應急管理水平，發揮更為積極的職責與作用［3］，為打造“服務型政府”奠定基礎。地方政府還應當主動糾正和優化既有治理結構缺陷，將理應由其他社會力量需要承擔的職責和義務分配下去，做到權利下沉。此外，地方政府還應視情況為基層減負，適當調節傳統層級制結構帶來的弊端，減輕層層加壓和一味追逐治理效益帶來的不利影響，為農業自然災害的有效治理提供保障。

2.2 政府主導，多元利益主體協同治理

農業自然災害系統自身有其復雜性和特殊性，但災害頻發早已摧毀了人與人之間的邊界，以至于應對與處置農業自然災害事件早已不再是單一主體的責任。因此，對農業自然災害的治理也絕不是地方政府憑一己之力就可以完成。風險治理的構建并非是單向性、技術性和客觀性的風險管理，而應當是構建具備多元利益主體協同參與、全社會廣泛合作、政府與社會開放透明、明確分配和追究風險責任等特征的風險治理［4］。因此，面對自然災害風險，地方政府應當牢牢把握公共風險治理中多元主體協同參與的思路，努力整合多元社會力量持續、積極應對災害事件，從而有效減輕地方政府壓力，緩和社會焦慮。

2.3 技術賦能，提升農業自然災害治理水平

當前，視頻監控網絡、大傳感器網絡、地理信息系統（GIS）以及與之配套的視頻濃縮檢索技術、視頻圖像信息庫等技術，均為提升風險智慧治理水平提供了強大支撐。不僅如此，將不同的信息運用多種大數據技術工具和云計算進行整合分析，可以實現對風險事件的識別、度量［5］，做到對風險由“災后應對”向“事前準備”轉變、由粗放式治理向集約式治理轉變、由模糊治理向精準治理轉變、由治理不可見向治理可視化以及由“傳統治理”向“智慧治理”的轉變。政府要為地方培養更多能運用技術的干部和農民，對他們進行培訓和經驗傳授，提升農業治理技術的利用率和普及率，努力實現技術賦能，推動對農業自然災害的精準化治理和農業的現代化發展。

3 展望

當前我國農業自然災害發生較為頻繁，波及范圍廣，損失嚴重，嚴重阻礙了我國農業的持續健康發展和農村社會的穩定。然而，既有農業自然災害治理體系面對曰益復雜的農業災害防治形勢，對承擔防災、救災、減災的領導工作需要改善。因此，研究在揭示農業自然災害治理中存在問題的基礎上，提出要推行更加全方位、綜合的防災減災治理體系的建設，對我國農業自然災害防治工作中帶有根本性、全局性的問題進行規劃和部署，能夠提高我國農業自然災害防治的水平，不斷增強農業防范災害風險和抵御自然災害的能力。

未來，為了有效應對農業自然災害，政府還應當側重構建全流程、動態的風險治理體系。政府應根據農業自然災害災種衍生的時序性和周期性，做到對包括農業自然災害進行識別與防范、評估和判斷、處理、監控、風險溝通等五個步驟在內的動態化、全過程的災害治理，特別是對災害的防范。通過對引起農業災害的重點風險源進行監測、統計、整理、明確被監測對象所存在的危害，把握農業整體發展情況，為下一階段促進農業現代化發展指明方向，最終實現農業自然災害治理體系和治理能力現代化。