優(yōu)化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的思考

林云燕

（閩侯縣財政國庫收付中心，福建 福州 350100）

在經(jīng)濟快速發(fā)展、信息技術(shù)日新月異的今天，在轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型政府政策引領(lǐng)下，不斷優(yōu)化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理手段，加強資產(chǎn)管理監(jiān)督，提高資產(chǎn)管理效率，才能更好地適應(yīng)新時代，更好地服務(wù)人民，更好地推進建設(shè)財政現(xiàn)代化。

一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的含義和特殊性

（一）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的含義

行政事業(yè)單位的國資管理，普遍可認為是各級政府及所屬部門和行政、事業(yè)單位對行政事業(yè)單位所占有、使用的各類國家資產(chǎn)進行協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)管的一系列管理活動，包含對財政資金和國有資源、物資的管理，具體包括資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記、調(diào)配、使用、處置和資產(chǎn)報告、效益分析和監(jiān)督等工作內(nèi)容。國資管理以保障資產(chǎn)的安全、完整、保值和增值為主要目標，以健全和完善管理制度、制訂有效可行的措施、強而有力的監(jiān)督為重要方法。

（二）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的特殊性

第一，管理對象的特殊性。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的對象是使用財政資金購建、或接受捐贈、劃撥等方式形成的具有國家屬性的各類經(jīng)濟資源。這類資產(chǎn)雖屬國家所有，但由行政、事業(yè)單位使用、占用，所有權(quán)與使用權(quán)分離，從而形成財政總管、部門首管，單位負責(zé)的管理模式。

第二，管理的難度大。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的種類按形態(tài)劃分，可分為流動性資產(chǎn)和非流動性資產(chǎn)，包含有貨幣資金、物品資產(chǎn)、債權(quán)資產(chǎn)、投資資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、工程資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資、文物文化資產(chǎn)、保障性住房等。按資產(chǎn)收益劃分，可分為營利性資產(chǎn)和非營利性資產(chǎn)。各類國有資產(chǎn)形態(tài)不同，作用不同，有效使用期限不同，會計核算方法不同，處置辦法不同，資產(chǎn)管理流程長，涉及主體多，各類資產(chǎn)都要有相應(yīng)的管理細則，管理工作涉及面廣、工作量大，管理難度大。

第三，對管理的質(zhì)量要求高。行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理是財政管理的重要內(nèi)容，國家在行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理的制度建設(shè)上與時俱進，要求各級政府不斷提升行政、事業(yè)單位的國資管理質(zhì)量，要求管理更加法治化，更加規(guī)范化，更加精細化，更加公開，更加高效。隨著現(xiàn)代管理意識的深入，對資產(chǎn)管理也從過去簡單的“倉管員”角色，到現(xiàn)在的“管家”角色轉(zhuǎn)換，從簡單登記工作到現(xiàn)在注重分析管理，越來越要求用好國有資產(chǎn)這資源，算好國有資產(chǎn)這本賬，通過提升管理質(zhì)量來促進效益提高。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理優(yōu)化的重要性

（一）提升政府執(zhí)政能力的重要保障

國有資產(chǎn)是我們?nèi)珖嗣竦墓餐敻唬歉骷壵_展政務(wù)、提供服務(wù)的必要基礎(chǔ)，通過合理配置、高效使用、規(guī)范處置，不僅可以防范國有資產(chǎn)流失風(fēng)險，確保資產(chǎn)持保值增值，還可以用有限的資金、資產(chǎn)、資源充分發(fā)揮杠桿作用，增加財政收入，推動提升執(zhí)政能力，確保社會事業(yè)發(fā)展，保障全社會人民利益。

（二）貫徹節(jié)約作風(fēng)的重要舉措

為集中財力貫徹落實“六保”“六穩(wěn)”政策方針，兼顧社會經(jīng)濟發(fā)展，黨和政府帶頭過緊日子。優(yōu)化國有資產(chǎn)管理，調(diào)劑共享資產(chǎn)，嚴控報廢更新，盤活資產(chǎn)存量，提高資產(chǎn)利用效率，從而壓減行政事業(yè)單位運行成本、縮減財政資金支出，已成為各級政府貫徹節(jié)約作風(fēng)的重要舉措。

（三）現(xiàn)代財政管理的必然要求

財政部門是各級政府開展政務(wù)的重要支柱，國有資產(chǎn)管理是財政管理的重要內(nèi)容。現(xiàn)代財政管理下，進一步優(yōu)化資產(chǎn)管理有著重要意義。盤活存量做好資產(chǎn)運營文章，可增加財政創(chuàng)收，促進經(jīng)濟發(fā)展；科學(xué)配置資產(chǎn)，做好調(diào)劑和共享，加強資產(chǎn)的績效分析，可節(jié)約財政支出，優(yōu)化資源配置，保障發(fā)展大局。

三、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題

（一）監(jiān)管部門的職責(zé)需明確

行政、事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理基本上是“行政事業(yè)單位具體執(zhí)行，主管部門審核監(jiān)督，財政綜合審批”的模式，對資產(chǎn)管理進行控制與監(jiān)督職責(zé)的通常有各行政、事業(yè)單位和行政主管部門、財政部門。在實踐中，負有監(jiān)管職責(zé)的部門還常常有機關(guān)事務(wù)管理部門、行業(yè)主管部門。多個部門監(jiān)管，但未明確界定監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致職責(zé)重復(fù)、交叉或缺失的現(xiàn)象常常出現(xiàn)。例如公共基礎(chǔ)設(shè)施類資產(chǎn)，行政主管部門與行業(yè)主管部門都有著監(jiān)管責(zé)任，職責(zé)界定不明晰，給公共基礎(chǔ)設(shè)施類資產(chǎn)的維護、管理、保養(yǎng)帶來一定的困難。

（二）人員素質(zhì)有待提高

首先，思想上重視不夠。國有資產(chǎn)存在可調(diào)配性、公益性和非經(jīng)營性，在實際工作中資產(chǎn)管理人員對國有資產(chǎn)管理的重要性、對管理主體責(zé)任認識不深，常常有著“重資金、輕資產(chǎn)”的現(xiàn)象，普遍存在“管物不管錢，得不到重視”的懈怠想法，認為做好資產(chǎn)卡片和資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)登記，做好資產(chǎn)采購、收錄、領(lǐng)發(fā)即可，未把資產(chǎn)保值增值作為資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容，未認真落實清產(chǎn)核資，疏忽資產(chǎn)的維護、管養(yǎng)，未能及時規(guī)范辦理資產(chǎn)處置。

其次，專業(yè)能力有待提高。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)種類多，存在流動性與非流動性、可經(jīng)營性與非經(jīng)營性、實物形態(tài)與非實物形態(tài)等差別。在實際資產(chǎn)管理工作中多數(shù)人員非專職人員，通常由行政辦公人員、后勤人員、財務(wù)人員來兼任，對政府會計制度、對預(yù)算績效管理、債務(wù)管理等業(yè)務(wù)知識理解不透徹，習(xí)慣沿用傳統(tǒng)手段以及舊的思維方式，在科學(xué)分類、精細管理、精準核算方面業(yè)務(wù)能力尚待提高；與預(yù)算管理、財務(wù)管理、債務(wù)管理、績效管理工作的融合度較低。專業(yè)能力不強，導(dǎo)致在實際工作中資產(chǎn)盤盈盤虧、賬實不符、處置不規(guī)范、超預(yù)算購置、使用低效的現(xiàn)象。

（三）“家底”數(shù)據(jù)有待進一步摸清

國有資產(chǎn)是作為行政事業(yè)單位開展政務(wù)、提供公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是各行政事業(yè)單位的“家底”，然而因為國有資產(chǎn)種類的多樣性，分類困難，家底數(shù)據(jù)尚存在漏記、重復(fù)統(tǒng)計的現(xiàn)；因為未對資產(chǎn)從形成到處置核減的全程跟蹤，家底數(shù)據(jù)不實，擁有的經(jīng)濟基礎(chǔ)不清，易造成賬實、賬賬不符的現(xiàn)象，影響政務(wù)、公開服務(wù)的開展。

第一，資產(chǎn)分類不準確，造成家底不清。在實踐作中，對“無形資產(chǎn)”類資產(chǎn)中常常將委托開發(fā)的、且與相關(guān)硬件無關(guān)的系統(tǒng)軟件作為購買服務(wù)支出，未確認為資產(chǎn)，在資產(chǎn)登記時漏登記，影響此類資產(chǎn)的折舊攤銷及未來服務(wù)潛力或經(jīng)濟利益的計量。對“公共基礎(chǔ)設(shè)施”類資產(chǎn)，未按政府會計準則要求在已交付使用但尚未辦理竣工決算手續(xù)的公共基礎(chǔ)設(shè)施按估計價值入賬，造成此類資產(chǎn)漏記。對“投資”類資產(chǎn)，部分事業(yè)單位對外股權(quán)投資，未正確分類為長期股權(quán)投資而僅僅作為往來款項支出，從而造成資產(chǎn)漏記、未能正確核算投資收益。

第二，對資產(chǎn)使用的管理不充分。在現(xiàn)有的資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、會計核算系統(tǒng)中資產(chǎn)的后續(xù)管理都需由人工完成、智能化不足，大部分行政事業(yè)單位雖然都能在資產(chǎn)形成及處置時及時登記管理，但對資產(chǎn)使用缺乏后續(xù)管理、持續(xù)跟蹤，對資產(chǎn)使用中的配置、維護、管養(yǎng)、存量情況未能定期進行核查，造成部分資產(chǎn)毀損、閑置，從而造成資產(chǎn)使用低效、財政資金的浪費。

（四）監(jiān)督力度有待加大

行政、事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理是財政監(jiān)督的重點，已納入審計監(jiān)督和人大監(jiān)督范疇，以監(jiān)督促整改，促進行政、事業(yè)單位優(yōu)化國有資產(chǎn)管理。但在實踐中，仍然存在監(jiān)督未覆蓋全部國有資產(chǎn)、監(jiān)督效果不佳等問題。

第一，監(jiān)督范圍未覆蓋全部資產(chǎn)。財政、審計、人大監(jiān)督重點往往是金額大、影響廣的固定資產(chǎn)和公共基礎(chǔ)設(shè)施，而應(yīng)收性質(zhì)的往來款項類債權(quán)資產(chǎn)、單位價值低的物品等流動資產(chǎn)等未進行有效監(jiān)督，導(dǎo)致部分債權(quán)資產(chǎn)無法收回、低值易耗的物品資產(chǎn)浪費嚴重。

第二，監(jiān)督方向往往重財務(wù)、輕管理，財政、審計、人大的監(jiān)督往往基于國有資產(chǎn)的會計報表與憑證，側(cè)重于資產(chǎn)的賬務(wù)管理，而疏忽資產(chǎn)管理的制度建設(shè)與執(zhí)行的監(jiān)督，致使行政事業(yè)單位無法通過監(jiān)督完善自身的資產(chǎn)管理制度。

第三，監(jiān)督的獨立性稍弱。目前，監(jiān)督方式主要是同級政府的財政、審計部門和人大的監(jiān)督，來自上級政府、部門的監(jiān)督較少（專項督查除外），群眾監(jiān)督比較乏力。同級財政、審計、人大與行政、事業(yè)單位之間屬同級政府管轄，雖是外部監(jiān)督的形式，但為同級，在人事、資金、事務(wù)中存在關(guān)聯(lián)，致使監(jiān)督的獨立性不高，監(jiān)督結(jié)果未能大力促進行政、事業(yè)單位優(yōu)化國有資產(chǎn)管理。

第四，監(jiān)督主要依賴外部，內(nèi)部監(jiān)督不足。行政、事業(yè)單位對其所擁有、使用的國有資產(chǎn)負有具體的管理責(zé)任，但因人員缺乏、信息公開度不足等原因，在實踐中一些單位國有資產(chǎn)管理內(nèi)部監(jiān)督流于形式，未能做好執(zhí)行，資產(chǎn)管理的風(fēng)險防控缺失，造成采購、處置不規(guī)范，辦公物品浪費，資產(chǎn)閑置，甚至資產(chǎn)遺失。

（五）信息化程度有待提高

當前，財政治理能力現(xiàn)代化水平已有很大提高，信息技術(shù)已運用于各項財政工作中。但是，現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)仍需要資產(chǎn)管理人員手工錄入，存在失誤；系統(tǒng)軟件之間尚未實現(xiàn)信息共享，需要人工比對，信息融合度不高。例如編制公務(wù)車輛運行費預(yù)算時，需人工調(diào)用資產(chǎn)管理系統(tǒng)核對車輛數(shù)量、使用年限，從而進行車輛日常運行的安排，以及對新購車輛的采購合理性進行分析；如果未認真進行人工核對，則有可能出現(xiàn)預(yù)算安排不合理。

四、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理問題的改善策略

（一）合理劃分部門之間的職責(zé)

財政部門和機關(guān)事務(wù)管理、行政主管以及行業(yè)主管等部門，對行政、事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理應(yīng)建立又分工、又協(xié)作的關(guān)系，合理界定職責(zé)分工，避免造成管理缺失。為引導(dǎo)行政事業(yè)單位進一步規(guī)范資產(chǎn)管理，財政部門應(yīng)制定切實可行的、合法合規(guī)的管理制度。機務(wù)事務(wù)管理部門作為政府日常運行的保障部門，在現(xiàn)有辦公用房、用車管理的基礎(chǔ)上擴大辦公設(shè)備管理，制訂辦公有關(guān)資產(chǎn)的統(tǒng)籌調(diào)配制度，減少辦公類資產(chǎn)閑置、浪費。行業(yè)主管部門按資產(chǎn)的所屬行業(yè)，各自負責(zé)公共基礎(chǔ)設(shè)施、文物文化資產(chǎn)、保障性住房等具有公共性質(zhì)的專項資產(chǎn)相應(yīng)管理，制訂統(tǒng)一的維護、管養(yǎng)、新建、改建、擴建的制度和標準，從而減少重復(fù)建設(shè)、隨意建設(shè)。行政主管部門負責(zé)對所屬單位的資產(chǎn)使用、收益預(yù)算的監(jiān)督。

（二）加強資產(chǎn)管理人員隊伍建設(shè)

首先，資產(chǎn)管理應(yīng)配置專職人員，崗位設(shè)置上保證獨立性，在權(quán)責(zé)上相互牽制，確保資產(chǎn)管理與賬務(wù)管理、資金管理、業(yè)務(wù)管理不相容崗位相分離，確保資產(chǎn)安全。其次，應(yīng)提高管理人員專業(yè)素質(zhì)，培養(yǎng)管理意識，加強專業(yè)培訓(xùn)，提高國有資產(chǎn)管理理論知識裝備，掌握財政管理相關(guān)理論知識，熟練運用信息系統(tǒng)，促進依法依規(guī)管理資產(chǎn)。

（三）加強資產(chǎn)生命周期管理

加強資產(chǎn)形成、到使用、再到處置的全流程生命周期管理，做好持續(xù)跟蹤管理，使“家底”數(shù)據(jù)清晰準確，實現(xiàn)從“起點”到“終點”的閉合管理。嚴格按預(yù)算控制采購，嚴禁超預(yù)算、無預(yù)算采購；做好資產(chǎn)調(diào)劑共享，嚴禁超標準配置、嚴禁浪費、嚴控提前更新；做好清產(chǎn)核資，科學(xué)分類；做好定期盤點工作，確保資產(chǎn)數(shù)據(jù)真實有效；做好資產(chǎn)維護管理，確保資產(chǎn)保值、安全；建立集中統(tǒng)籌調(diào)配，使資產(chǎn)高效使用；依法依規(guī)處置資產(chǎn)，避免資產(chǎn)流失。

（四）加強對資產(chǎn)管理的監(jiān)管

第一，減少國有資產(chǎn)管理監(jiān)督盲區(qū)。加強對管理制度設(shè)計、執(zhí)行及內(nèi)部控制的監(jiān)督；兼顧重點和日常，將各類資產(chǎn)監(jiān)督全面納入監(jiān)督范圍；加大資產(chǎn)使用的成本效益分析，對資產(chǎn)使用效用進行監(jiān)管。

第二，加強省、市對縣（市）國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督，確保資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)威性。來自上級政府的監(jiān)督，能更有效地保證監(jiān)督的獨立性，有助于監(jiān)督結(jié)果的執(zhí)行，促進縣（市）政府進一步加強行政、事業(yè)單位國資管理，促效益提升。

第三，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督作用。做好資產(chǎn)信息公開工作，對于重大工程實施全過程信息公開，將項目實施計劃、資金使用情況、審批手續(xù)等重要信息按規(guī)范公開，讓群眾充分發(fā)揮監(jiān)督權(quán)，促進行政事業(yè)單位依法依規(guī)做好在建工程、公共基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房等資產(chǎn)管理，切實服務(wù)人民。

第四，加強內(nèi)部控制，確保資產(chǎn)管理制度科學(xué)有效執(zhí)行。明確資產(chǎn)管理相容崗位相分離；明確資產(chǎn)審批權(quán)限，重大資產(chǎn)配置、采購、處置實行集體研究；加強內(nèi)部監(jiān)督檢查，確保資產(chǎn)管理制度的執(zhí)行到崗到人、責(zé)任落實，促進制度建設(shè)。

（五）提升資產(chǎn)管理信息化水平

首先，應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)提高信息融合度，使資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)與其他財政管理系統(tǒng)有效融合，與政府相關(guān)部門實現(xiàn)信息共享，避免信息孤島，為政府科學(xué)決策提供數(shù)據(jù)信息基礎(chǔ)。其次，應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)提高信息處理智能化，減少人工操作的失誤，使資產(chǎn)管理信息更加準確，避免信息造假，減少資產(chǎn)信息登記工作量，使管理工作在完善制度、加強監(jiān)督和提升效益上加強。

五、結(jié)束語

我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作雖然已取得很大成效，但在實踐中仍然存在部門職責(zé)不清、人員素質(zhì)不高、家底不清、監(jiān)督力度不夠強、信息化水平有待提升等問題，國有資產(chǎn)管理在資產(chǎn)安全完整、保值增值方面仍有待進一步完善。為適應(yīng)治理能力現(xiàn)代化，改善部門之間分工和協(xié)作關(guān)系，加強專業(yè)人員隊伍建設(shè)，加強資產(chǎn)生命周期管理，加強監(jiān)管，提升信息化水平，保障社會經(jīng)濟發(fā)展。