“三權分置”背景下農村土地自動延包制度的構建①

王勝

（舟山市鄉村振興發展中心 浙江 舟山 316000）

2016年10月30日，中共中央、國務院印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，要求完善“三權分置”辦法［1］，第二輪土地承包到期后再延長30年，保持土地承包關系穩定并長久不變［2］，第二輪土地承包到期后應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分［3］。這些制度為探索農村土地集體所有制的有效實現形式提供了重要依據，也確保了農村土地承包關系長期穩定，為土地延包指明了具體方向。不同學者對“承包到期后再延長30年”（以下簡稱“土地延包”）有不同的理解，主要分為兩種：第一種認為土地延包就是村集體與農戶之間重新確立新的承包關系，二輪土地承包到期后，原有的土地承包經營權因期滿而滅失［4］；第二種種認為延包就是延長二輪土地承包期限，續簽合同，原有農戶的土地承包經營權繼續存在［5］。但是無論哪種觀點，并不完全符合關于土地延包30年的內涵，因此，有必要對延包做出一個合適的法律表述。同時土地延包制度設計原則性較強，針對各地錯綜復雜的土地承包關系，尤其是土地延包30年政策執行過程中關于特殊群體問題解決等方面還缺乏一些實操性較強的指導意見，亟需細化和完善。因此，有必要貫徹落實土地延包30年制度，使二輪土地承包經營權自動延長30年，不因二輪存續期間屆滿而滅失［6］。

1 二輪承包期屆滿后土地自動延包內涵

1.1 二輪承包期屆滿后采取土地自動延包的理由

二輪承包期屆滿后的土地延包，既不是村集體與農戶之間重新確立期限為30年的新承包關系，也不是延長二輪土地承包期限30年，通過續簽合同確認原有農戶土地承包經營權的繼續存在，而是二輪土地承包期限屆滿后自動延長30年，這不是村集體經濟組織與農戶的雙方約定，而是由法律予以明確，意味著村集體與農戶之間無須重新簽訂土地承包合同，是法律上的自動延長。

1.1.1 理論基礎

《中華人民共和國農村土地承包法》第二十一條明確規定，農村土地承包期長短不一，其中耕地為30年，草地為30～50年，林地為30～70年。耕地承包期屆滿后再延長30年，草地、林地承包期屆滿后作相應延長［5］。《中華人民共和國民法典》第三百三十二條也做出了同樣的規定，承包期限屆滿，由土地承包經營權人依照農村土地承包的法律規定繼續承包［7］。根據農村土地的用途，這兩部法律都對農村土地承包期限進行了差異性規定，明確了承包期限屆滿之后采取延包方式，承包人繼續承包原承包地，享有承包經營權，為自動延包制度的建立奠定了基礎。因此，二輪土地承包期滿后的延包是對農村土地用益物權期限的一種自動延長。

1.1.2 實踐操作

從實際操作來看，以浙江省舟山為例，截至2020年底，全市共簽訂二輪土地承包合同7萬余份，如承包期屆滿，需要重新或者續簽合同，更換相應的土地承包經營權證，這不僅在短時間里難以操作，而且也加重了農民的負擔，增加了基層政府的管理成本，不利于社會穩定。因此，通過重新或者續簽合同實現土地延包是不現實的。

1.2 土地自動延包制度的適用范圍、期限和條件

1.2.1 適用范圍

由于耕地承包具有社會保障功能，是按照國家相關法律法規規定取得，而草地、林地土地承包經營權則按照市場化方式取得，不同類型土地定位不同，導致土地自動延包制度僅適用耕地承包，且承包期限是法定期限，不能縮短或延長，而草地、林地則可以根據承包人生產經營需要，與村集體約定承包期，可縮短或延長。

1.2.2 延包期限

雖然法律規定耕地可以自動延包，但是并不意味著承包期無期限、土地承包經營權“永久”。黨的十九大報告非常直接明了規定了家庭承包土地自動延包不是永久續期，續期時限為30年。對于草地和林地的期限，則根據當事人在承包合同中具體約定來定。家庭承包土地自動延包的期限，應當自承包期屆滿時起算，無需承包人提出申請。對于草地和林地的延包，應由承包人期間屆滿之前提出。家庭承包土地自動延包是無償的，是由我國農村土地集體所有制性質和農業發展實際需要決定的。

1.2.3 延包條件

承包期屆滿時土地延包，并不是無條件自動續期，需要滿足3個條件。一是需承包主體適格，即承包主體須為集體經濟組織成員。《中國人民共和國農村土地承包法》第十六條規定，本集體經濟組織的農戶是家庭承包的承包方。《中華人民共和國民法典》第五十五條也規定：依法取得農村土地承包經營權，從事家庭承包經營的農村集體經濟組織的成員，為農村承包經營戶。所以，家庭承包土地自動延包農戶主體適格，至少是農戶中的一名成員，具有農村集體經濟組織成員資格。二是需承包主體所承包經營的土地沒有消滅。土地承包經營權是集體土地所有權派生出的用益物權，因自然災害、土地征收等原因導致土地所有權消失，則土地承包經營權也自動消滅，不存在屆滿后自動延包的可能。三是需由承包主體持續生產經營。如果承包主體在二輪土地承包期限內自愿放棄或退出、棄耕或拋荒，此時土地承包經營權已消滅，自然在二輪土地承包期滿后不可能自動延包。

為了穩定承包關系，增加農戶對土地的投入，提高農業生產能力，推動土地長期流轉，原則上二輪土地承包期限屆滿后農戶延包原承包土地，不作大面積調整地塊。依法經本集體經濟組織成員會議三分之二或者三分之二以上代表同意，可以對土地承包進行小部分調整。

2 “三權分置”下的土地自動延包制度構建

在所有權、承包權、經營權“三權”分置并行背景下土地自動延包制度構建，重點在于確認承包權和經營權的期限和是否可以自動延包。

2.1 土地承包權與經營權的延包期限

“三權分置”下的土地自動延包取決于土地承包權和土地經營權的權利性質、取得方式等。土地承包權是基于農戶是農村集體經濟組織成員身份或轉讓方式取得。土地經營權，是農戶在獲得土地承包權的前提下，與村集體經濟組織簽訂土地承包合同，農村集體經濟組織將土地劃撥給承包人，從而獲得土地經營權［8］。可見，土地承包權和經營權“兩權”主體都為村集體經濟組織中的農戶，是適用土地自動延包。所以，土地承包權和土地經營權的期限應是一致的，在第二輪土地承包權期限結束時，可以自動續期30年。

2.2 土地經營權流轉下的自動延包

在土地經營權流轉的背景下，新型農業經營主體通過債權性流轉取得土地經營權［9］。債權性流轉主要是指通過出租（轉包）、入股或其他方式暫時性將土地經營權讓渡給受讓方，受讓方暫時取得土地經營權，而農戶仍舊享有土地承包權和土地經營權，如土地承包權和土地經營權期限屆滿，農戶只要符合前述條件則自動延包，而土地流轉期限不能隨著自動延長。

2.3 二輪自動延包中特殊群體利益保障

二輪承包期屆滿后，繼續在二輪承包基礎上進行延包，但二輪承包期內的一些特殊群體，如新出生、嫁入的人口，由于各種原因自愿放棄或交回承包地的農戶，在夫家未獲得承包土地的農嫁女等，利益將如何保障？喪失村集體經濟組織成員身份的人員土地將如何處理？二輪土地承包期限屆滿后，不解決這部分特殊群體的利益訴求，將為落實土地延包制度帶來巨大阻力。對此應分類予以解決。

由于二輪土地承包期滿后的土地延包，是適用于在二輪土地承包期間已取得承包地的集體經濟組織成員，新出生的人口在二輪土地承包期間未取得承包地，所以，不適用土地延包政策。在二輪土地承包期限結束后，可通過發包村集體經濟組織預留的機動地，使其獲得土地承包經營權。如村集體經濟組織沒有機動地，可在村集體經濟收益分配中適當對該部分人群給與傾斜。

二輪土地承包期間，外嫁（入贅）人員，在新居住地未取得承包地的，原居住地發包方不得收回其原承包地；外嫁（入贅）人員離婚或喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，原居住地發包方不得收回其原承包地。二輪土地承包期滿后，適用延包政策，繼續在原居住地承包土地。

在二輪土地承包期間，因外出上學、務工、參軍等原因自愿放棄或交回承包地的農戶，并沒有喪失村集體經濟組織成員身份，因此，應保障這部分人的土地權益。在二輪土地承包期限結束后，可通過發包村集體經濟組織預留的機動地，使其獲得土地承包經營權，或者賦與其預期土地收益分配權。

根據《浙江省村經濟合作社組織條例》規定，已經進城、喪失村集體經濟組織成員身份的人員顯然不再是上述家庭承包土地自動延包的適格承包主體，不能延包原承包土地。在二輪土地承包期限結束后，村集體經濟組織應依法無償對其土地進行收回，作為村集體機動地，依法發包給適格新增人員。

3 土地延包的具體實現形式

3.1 依法個別調整土地

《土地承包法》第二十八條規定，承包期內，發包方不得調整承包地。但針對因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形失去耕地的農戶，可以依據本地實際，經本集體經濟組織成員中三分之二以上村民會議成員或者村民代表的三分之二以上同意，并報鄉鎮（街道）和縣級農業等行政主管部門批準后，依法對土地進行個別調整。由于適宜調整的土地數量較少，而適格新增主體較多，土地調整應遵照規定程序，由村民（代表）會議討論決定調整的土地順序和數量。適用于調整的土地包括：通過依法復墾、開墾等方式增加的，村集體經濟組織依法預留的機動地，發包方依法收回和承包方依法、自愿交回的土地。

3.2 鼓勵長期集中連片流轉

加快土地流轉是做好土地延包、發展農村經濟的重要保障。加大長期集中連片流轉政策扶持，充分發揮政策激勵作用，設立土地流轉專項扶持資金，加大財政扶持力度，加大對集中連片長期流轉地塊的農業基礎設施建設，抓好農田改造和管護。建立社會資本長期集中成片流轉準入制度，審查社會資本的經營資格、經營項目和經營風險等，建立土地流轉風險保障金制度，探索土地經營權流轉履約保證保險，保護流出農戶及時獲得土地收益。強化土地經營權流轉管理和服務，進一步加強土地經營權規范流轉，深入推進漁農村產權交易平臺建設。

3.3 妥善解決農村土地侵權

保護經營主體依法流轉取得土地經營權，對流轉土地進行合法經營，取得相應收益，合同期滿同等條件下優先續租，流轉土地被征收后獲得土地上附著物和青苗補償費等各項合法權利。健全農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系，強化鄉鎮（街道）和村社糾紛調解機制建設，明確糾紛調解組織、職責和人員。引導糾紛當事人先向村社，再向鄉鎮（街道）調解機構申請調解，調解不成的，最后向司法機構起訴，盡量將矛盾妥善化解在基層，減輕農民土地糾紛解決成本。

二輪土地承包期滿后，土地延包30年，既不是重新確認承包關系，也不是延續承包關系，而是對農村承包土地用益物權期限的一種自動延長。“三權分置”背景下自動延長僅適用于家庭承包取得的土地承包經營權，只有持續開展農業生產經營，并且所承包的土地所有權未消滅的村集體經濟組織成員，是適格的土地自動延包主體，才能延長承包原承包地30年。通過出租或者轉包等流轉方式取得的土地經營權，是不適用自動延長。而對于實際中流轉合同期限超過承包期剩余期限的，是否適用于《土地承包法》流轉期限不能超過承包期的剩余期限以及如何處理超出部分的期限，需要進一步探討。