政府還貸高速公路的融資問題及應對分析

謝樹平

（廣東省南粵交通投資建設有限公司，廣東 廣州 510000）

近幾年，中國高速公路通車里程穩步增長，投資規模維持較高水平，以廣東省為例，截至2020年底，全省高速公路通車里程突破10000公里，其中政府還貸高速公路通車里程近2000公里。隨著高速公路網絡化不斷推進，高速公路通車里程逐漸提高，經濟欠發達地區高速公路通道的開通，得益于政府還貸高速公路的建設經營模式，但是高速公路建設仍面臨著建設任務重、投融資壓力大、項目制約因素多等問題。根據國家政策導向，今后新建的高速公路項目主要采用由政府還貸的模式進行建設和管理。政府還貸公路公路屬于資金密集型行業，對資金需求極為敏感，影響政府還貸高速公路項目順利落實的因素較多，尤其是融資難的問題，還需加以政策扶持，在融資理念與模式等方面加以創新，帶動政府還貸高速公路項目融資突破性的發展，從而充分發揮政府的社會服務等職能。

一、政府還貸高速公路融資模式

政府還貸高速公路項目由政府主導，政府參與投資，適用于在經濟欠發達地區，項目的經濟評價較差，公益性更強，政府還貸高速公路建設融資主要包括：①利用地方政府或國家投入的專項資金，如中央車購稅等資金，作為項目的資本金；②銀行貸款；③收費公路專項債等。

二、政府還貸高速公路項目融資難的體現

（一）金融機構投資意愿較低

從以往的高速公路籌資模式入手分析，主要通過向金融機構申請項目貸款的方式進行，但政府還貸形式的高速公路項目由于經濟評價較差，難以滿足金融機構項目貸款審批要求，通常較難獲得金融機構貸款授信。政府還貸高速公路行業有工期長與投資巨大及投資回報慢等特征，金融機構在投資方面，更傾向于投資少與回報快的領域，導致金融機構對政府還貸高速公路項目的投資意愿相對較低。國家經濟政策逐步向支持實體經濟的趨勢傾斜，加強了對房地產的把控與金融泡沫的規避，但政府還貸高速公路項目受行業的特殊性影響，金融機構的投資積極性尚未出現提高的趨勢[1]。

（二）受政策影響較大

政府還貸高速公路項目相對經營性高速公路具有更強的政策性。近年來，國家相加出臺了有關政策規定，對政府還貸高速公路融資產生了一定影響。例如，2014年，國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》，財政部相繼制定了《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》以及中央有關防范地方政府隱性債務風險的意見及相關文件要求，由于政府還貸高速公路項目借款主體大部分為事業單位法人主體，金融機構普遍認為政府還貸項目屬于政府性隱性債務，導致金融機構對部分地區政府還貸高速公路項目持觀望態度，不再新投放政府還貸高速公路項目貸款，直接影響到在建項目建設資金的落實，甚至部分地區出現項目停工的情況；再如2017年7月，財政部、交通運輸部聯合發布《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》，金融機構對發行收費公路專項債的項目能夠再舉借銀行貸款持不同看法，部分金融機構解讀為不能再通過銀行貸款融資，只能通過發行收費公路專項債來解決項目融資問題，導致部分新建項目難以落實銀行貸款融資。

（三）項目資本金投入較慢

資本金作為政府還貸高速公路項目建設資金的重要來源，各金融機構在授信審批都要求項目資本金要與銀行貸款配比到位及使用。政府還貸高速公路項目大部分采取“省市共建”的模式，從近幾年來看，隨著各地政府還貸高速公路項目大規模開工，部分地市由于自身財政資金緊張的原因，無法按照項目建設進度及時足額落實地方資本金，導致銀行貸款資金無法及時配套落實[2]。

（四）收費年限較短

根據《收費公路管理條例》的規定，政府還貸高速公路收費年限最長不能超過15年，國家確定的中西部省、自治區、直轄市的政府還貸高速公路項目的收費期限不能超過20年。而銀行項目貸款審批要求貸款到期日應早于項目收費期限，從目前政府還貸高速公路項目車輛通行費收入情況來看，極少項目能夠在15年收費期限內還清貸款，再加上銀行內部有自由的評估體系，大部分項目很難通過其內部評估體系，導致了部分項目無法獲得銀行貸款審批，項目建設資金無法落實。

（五）融資渠道較為單一

目前政府還貸高速公路除資本金之外的建設資金主要為銀行貸款和收費公路專項債，融資渠道較為單一。銀行貸款受國家政策及信貸規模影響較大，如若出現重大政策調整或政策不明朗的情況，金融機構即會馬上停止放貸，落實貸款資金存在一定的不確定性；收費公路專項債因受發行流程的影響，發行時間及金額無法和項目建設實際資金需求完全匹配，不及銀行貸款靈活及時。融資渠道太過單一，影響項目總體的融資能力，容易出現資金鏈斷裂，甚至造成項目停工[3]。

三、解決政府還貸高速公路融資難的應對措施

（一）引導金融機構加大投資力度

從金融機構內部來講，政府還貸高速公路項目貸款相比房開貸等其他高收益貸款來講，雖然收益較低，但也相應具有低風險的特征，可視為金融機構的基石資產，金融機構要做大規模，就必須加大基石資產的投資。從金融機構外部來講，隨著各地市“十四五”交通發展規劃綱要相繼出臺，將掀起新一輪的高速公路建設熱潮，尤其是中西部欠發達地區，主要仍以政府還貸高速公路項目為準，金融機構應加強窗口指導，加大對政府還貸高速公路建設的融資支持，適度增加政府還貸高速公路的投資力度，助理交通強國戰略。

（二）加大政策扶持

政府還貸高速公路項目由于具有很強的政策性，公路的收費標準、收費期限、運輸政策、融資政策等變化對行業都產生重大影響。國家相關部門應該加強政策研究，出臺有利政策，扶持政府還貸高速公路可持續發展，有關部門應積極進行組織和協調，對存在解讀不一致的政策要加以宣傳引導，確保政策落地生根。爭取相關部門落實因受特殊情況影響減免通行費以及歷史通行費優惠政策等所造成損失的補償；爭取政府支持采用差異化收費標準，根據債務規模、利率水平、養護管理成本、貸款償還期限及車流量等因素綜合計算確定收費標準，利用差異化收費標準，調節車流，同時改善政府還貸高速公路項目的整體收益；爭取經營性高速公路收費期限后納入政府還貸高速公路統一管理，其車輛通行費來與彌補政府還貸高速公路還本付息資金缺口。同時，政府還貸高速公路項目還應增強自身的造血能力，盤活資源，爭取獲得政策支持，探索研究開發沿線資源，推薦沿線土地開發利用，通過建設服務區，配套物流產業園等方式，提高自身的融資能力，確保建設資金落實。

（三）加快項目資本金的投入速度

各地方要積極配合政府還貸高速公路建設，各省高速公路建設指揮部應加大力度督促各地方投資主體根據項目建設進度及時足額撥付項目資本金，地方政府債券中優先安排資金用于政府還貸高速公路項目。同時，積極利用新《收費公路管理條例》頒布實施的有利契機，加強與相關各級政府協商，大力爭取政府提高資本金比例，減少項目自籌資金壓力，從而在供給側有效減少債務資金需求，延遲債務融資時間。

（四）積極爭取延長收費年限

政府還貸高速公路項目因受收費年限短，無法在收費期內還清貸款的約束，大大約束其自身順利落實銀行貸款融資，應持續跟蹤《收費公路管理條例》修訂情況，結合自身的實際情況，積極爭取延長收費期限來彌補節假日、綠通等高速公路免費時間延長等免費放行的損失，并通過對優質路段進行改擴建延長收費期限；根據《收費公路管理條例》的規定，政府還貸公路，可以實行統一管理、統一貸款、統一還款，政府還貸高速公路項目積極探索“統貸統還”模式，突破15年收費年限。

（五）拓寬融資渠道

在傳統融資渠道的基礎上，應不斷探索新的融資方式，政府還貸高速公路項目主要依賴銀行貸款，融資成本較高，嘗試探索融資成本較低的直接融資渠道，包括超短融、短融、中期票據、企業債等直接融資方式，并進一步降低融資成本；積極配合財政部門做好收費公路專項債發行工作，收費公路專項債利率遠低于銀行貸款利率，有利于降低項目的融資成本，且債券期限一般為10年以上，有利于緩解通車初期項目還本付息資金壓力；在政策推動下，積極探索使用產業基金、公募基建REITs等模式；嘗試創造條件使用境外低成本資金。隨著人民幣匯率風險的逐步釋放，預計境外資金成本較國內資金成本的利差優勢仍然存在一定空間。可優先考慮人民幣資金融資，在充分考慮匯兌風險的前提下適當進行外幣融資，增加境外資金使用能夠有效減少利息支出；探索和研究引進民間資本和社會資本投資政府還貸高速公路建設，積極探索引入BT等模式，進一步拓寬資金渠道[4]。

四、結束語

政府還貸高速公路項目融資難的問題，與項目特征及政策制約等因素影響息息相關，各金融機構應加入金融扶持力度，項目需結合自身的實際情況，積極爭取有利政策，研究制定政府還貸高速公路項目可持續發展方案，通過實行“統貸統還”，延長收費年限，開發沿線資源等一系列措施全層次全方位解決政府還貸高速公路還本付息資金缺口問題，以提高項目的融資能力與債務償還能力，同時項目自身應積極拓寬融資渠道，進一步降低融資成本，防范融資風險，積極擺脫政府還貸高速公路項目融資難的局面，國家及交通部門應加大對政府還貸高速公路的政策扶持，從而推動政府還貸高速公路項目的高效落實與可持續發展。