黨建引領“三治”：“一核三治”農村基層治理模式探索

孫菡燭

（四川農業大學法學院，四川 雅安 625000）

1 前言

自2017年十九大起，健全黨組織領導的自治、法治、德治的鄉村治理體系逐漸成為鄉村振興以及基層治理的主要基調。2019年7月，農業農村部等多部門聯合發布的《關于開展鄉村治理體系建設試點示范工作的通知》將堅持黨的領導和堅持三治結合作為開展鄉村治理體系試點示范工作的基本原則，將“探索黨組織領導的自治法治德治相結合的路徑”作為試點工作的重要內容，自此“一核三治”的鄉村治理體系開始以縣為單位貫徹落實。

2020年黨的十九屆五中全會提出，完善社會治理體系，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系亦是對2019年《關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干問題的決定》中相關提法之呼應，由此可見“黨建引領，三治結合”的重要性。

2 把握農村基層社會特點，認清治理邏輯起點

在經濟社會的快速發展過程中，農村核心的關系網發生了變化，工業化改變了鄉村經濟格局，城市化改變了鄉村生活方式和經濟結構，法治中國的建設沖擊了私人道德，傳統的宗族關系開始解體，村民與村民的關系變得不再那么密切或者說更加利益化的理性，人們越來越看重交往的互利性，將較少的資源用來投資那些可以帶來利益回報的人際關系。農村的固定關系開始轉變，“在今天的中國農村，家族的力量基本消失，在現代媒體和市場經濟的沖擊之下，附著在傳統中國血緣關系上的道德義務越來越弱[1]”。中國鄉土社會網絡已經從差序格局轉向差序格局理性化[1]。

隨著社會的發展，農村社會“鄉土性”正在逐漸瓦解，“現代性”已經悄然生根，“鄉土性”與“現代性”結合的“半熟人社會”，正是當今農村基層社會的顯著特點。在此社會特點之下，要實現當今“共建共治共享”背景下農村基層治理的發展，實現從“私”到“公”的轉變，就應在代表最廣大人民的根本利益的黨的領導下，以法治為綱，自治為本，德治為先，反對以個人主義為核心的私人道德，建立以“利他和諧”為核心的公共道德，摒棄不考慮群眾利益的個人“獨裁”，建立“協商、民主”的基層自治體制，反對將私人道德凌駕于法律之上，構建“依法有序”的社會秩序。因此，厘清農村基層治理的特點及內在規律，是中國共產黨領導下的德治、自治、法治在農村社會的邏輯起點，是走向鄉村善治的基礎。

3 “一核三治”的農村基層治理模式

“黨建引領，三治結合”的農村基層治理模式，其關鍵在于將自治、德治、法治統一于中國特色社會主義的領導核心，即中國共產黨。基層黨組織在引領“三治”建設的同時，與“三治”亦是相輔相成的關系，在基層治理中這一大維度下，處于第一象限才是理想狀態——即在農村基層黨組織的領導之下，充分發揮農村基層自治組織的作用并調動個體成員積極性，在多元規范下（法律、村規民約、公共道德等），達到共建共治共享的鄉村治理格局。

其次，若以自治、法治、德治單一一項進行治理，存在“法治太‘硬’，德治太‘軟’，自治太‘任性’的局限性[2]”。而“三治結合”能夠實現優勢互補和協同效應，以法為主，以德為輔，實現法治保障和道德約束下的自治，有助于實現“1+1+1＞3”的治理效能最大化[3]。因此，在實踐中應當堅持以農村基層黨組織為核心，以居民自治、厲行法治、文明德治為抓手，以農村基層黨建為重點，從而促進農村基層治理和服務水平不斷提升。

3.1 堅持中國共產黨的領導，加強黨的建設

新修訂的《中國共產黨農村基層組織工作條例》中提到，“黨的農村基層組織應當加強對各類組織的統一領導，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉村，形成共建共治共享的鄉村治理格局”。建立“一核三治”的農村基層治理體系，首要任務就是堅持黨的領導、加強黨的建設，充分發揮好黨的政治功能、組織功能和服務功能，充分發揮其戰斗堡壘作用和核心作用，支撐“三治”發展。

而其中最重要的即突出政治建設，嚴格執行黨的意志，這是決定和把好“三治”方向的基礎。要推進新時代基層黨組織的政治建設，必須增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”；必須將政治建設落實到支部，抓牢抓實意識形態陣地，支部帶頭抓學習，堅定政治信仰，堅守政治標準，堅持“支部帶頭、黨員引領、全民參與”；必須加強政治宣傳，站穩人民立場，引導各類組織和基層群眾學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，引導各類組織和基層群眾增強政治敏銳性和政治鑒別力，堅決抵制農村反黨反社會敵對勢力、邪教組織，讓廣大黨員干部群眾進一步信任、融入和依靠組織，確保黨的決策部署在農村落地生根。堅持以上三個必須，基層黨組織才有能力、有定力引領“三治”發展，在建設“人人有責、人人盡責、人人享有”的基層社會治理共同體中發揮不可或缺的作用，推進農村基層治理現代化。

3.2 黨建引領自治方向，加強鄉村民主建設

在基層黨組織的領導下，自治逐漸成為農村基層社會治理的基礎，要把握這一基礎，首先應認清農村社會的多元治理主體，包括黨的基層組織自身、村民委員會等自治組織、農村社會組織、鄉村企業、當地農民等個體成員[4]。而在諸多主體當中，基層黨組織扮演著領頭羊的角色，引領著自治方向。

首先，應充分發揮能人組織作用。能人組織既作為農村掌握較多資源、聲望較高，影響力較大的組織，就應當充分發揮其示范帶頭作用，帶領村民構建農村治理體系，實現鄉村振興。而農村基層黨組織在自治過程中，應當以能人組織的身份，發揮橋梁紐帶作用。從黨員和村組干部工作做起，為村民指明發展前景，帶頭實干發展。當然，其他能人組織的作用也不可忽視。當前一些農村成立了老兵調解室，積極發揮退役軍人參與社會治理、發揮調解優勢和退役軍人在群眾心中的正面形象，引導群眾通過合理方式解決問題；又或是組建巾幗女子服務隊，探索“黨建+巾幗”模式，激發廣大婦女工作熱情，組織隊員學習嫁接技術、管理技術，義務為貧困戶種植的果樹拉枝整形、嫁接改良，使農村種植管理達到標準化水平。

其次，應調動全民參與。村民是實現自治的重要主體，調動村民積極性，發揚其主人翁精神。就此而言，農村應完善村民自治機制與自治體系，并從制定、執行、監督三個環節逐一推進，建立“一事一議”村民代表會等機制暢通群眾參與農村基層治理渠道。在加強“全民參與”的宣傳之余，應當充分發揮治理成效的作用，滿足廣大群眾的獲得感，促進其主動參與。

3.3 黨建引領法治框架，筑牢有序鄉村社會

法治是自治與德治的保障。當今農村社會，以交相互利及個人主義為核心的行為模式容易擊垮原有社會秩序，而法治則能夠更好地維護農村社會的有序狀態，應以法治思維構建農村基層治理之綱。

首先，應從嚴治黨，培養農村基層法治帶頭人。基層黨組織是基層社會治理的戰斗堡壘，保證農村基層黨組織的先進性和純潔性是開展農村法治工作的基礎和保障。因此，應當充分發揮黨內法規的作用，農村基層黨組織及黨員干部更應嚴于律己，增強法治觀念、培養法治思維、提高法治能力，依法辦事。上級組織也應開展法治培訓，提高鄉級、村級領導干部法治建設能力，嚴格實施“法治明白人工程”，重點培育一批以村干部、人民調解員為重點的“法治帶頭人”。

其次，應注重法治宣傳，構建法治氛圍。法治鄉村建設重在培育法治觀念，只有讓廣大人民群眾參與到法治建設中來，才能不斷營造法治氛圍，烘陶法治情操。鄉司法所可每月搜集村民法律訴求，組織“三官一律”下基層，實現人民調解委員會全覆蓋，對搜集到的法律訴求進行現場講解和答疑，將工作重心從打擊防范向服務轉移，使政法干警從機關向基層下沉，努力夯實基層基礎，定期安排老兵調解員、法律明白人對轄區內矛盾糾紛進行摸排，形成“村級—鄉級—三官一律”三級聯動機制，主動化解矛盾糾紛。

3.4 黨建引領德治規范，注重精神文明建設

德，不僅是立身之本，更是立國之基。“為政以德”的德治思想，不僅成為中國傳統政治文化中極為重要的組成部分，也是當今中國特色社會主義政治思想的關鍵構成。但不同于傳統鄉土社會以個人為中心的私人道德，當今的德治強調的是以“社會、集體、他人、個人利益的有機統一”為價值取向的公共道德，是“一種激發人們從認知層面甚至發自內心地‘利他’的治理模式[6]”。完成這種從“私”至“公”的德治建設，可從以下兩個方面入手。一是修己；二是及人。

“修己”。首先，黨員干部應帶頭“修己”，注重自身從業素質、思想境界的提高，充分發揮先鋒模范作用，身體力行地落實工作、服務群眾，與廣大群眾建立良好的信任關系，如此才能更多地激發起普通群眾的奉獻意識，構建和諧有序的德治氛圍。

“及人”。基于農村基層社會的特點，要將公共道德或良善風俗普及至群眾，黨組織應當引領推動農村制定完善村民公約、村民守則等，引導廣大群眾注重社會公德、家庭美德和個人品德修養；也可采取開展“農民夜校微課堂”等方式不斷提升群眾思想道德素質，以“小故事、小視頻、小講座”的形式進一步豐富“農民夜校”，用平實有趣的語言和案例引領思維導向；同時也應珍惜農村特有和睦友好的人際關系，從做好環境衛生、家庭教育和鄰里和諧三方面入手，倡導鄰里互幫互助、和諧共處的優良文化，推動農村家風建設，培育良好鄉風文明，為法治與自治保駕護航。