鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下新型農(nóng)村社區(qū)治理研究
——以山東省平陰縣為例

王淑婷

（云南農(nóng)業(yè)大學，云南 昆明 650500）

新型農(nóng)村社區(qū)的建設就是為了讓農(nóng)村居民能夠享受到現(xiàn)代社會所創(chuàng)造的物質(zhì)文明與精神文明的成果，促進農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展。隨著工業(yè)化的發(fā)展，大量農(nóng)村青壯年人口的外出務工，傳統(tǒng)的小農(nóng)社會模式已經(jīng)不能適應現(xiàn)代社會的發(fā)展。這使得農(nóng)村呈現(xiàn)兩極化和空心化，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展停滯不前。開展農(nóng)村社區(qū)建設，有利于構建社會主義和諧社會。同時，有利于解決三農(nóng)問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)作為農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活載體，農(nóng)村社區(qū)治理越來越受到重視。

1 國內(nèi)研究

社區(qū)的概念最早在我國出現(xiàn)，是將“community”翻譯為“社區(qū)”，主要是指在一定的地區(qū)范圍內(nèi)，人們在同一塊地緣基礎上結(jié)合而成的一個相互幫助、相互合作的群體，用來區(qū)別于由血緣紐帶所形成聯(lián)系的親屬群體。在20世紀30年代，吳文藻與吳景超先生，最早在我國開始倡導進行中國自己本土的社區(qū)研究。近年來我國社區(qū)建設所取得的成就，是我國社會學者的共同努力的結(jié)果，研究成果已經(jīng)在為我國的城市與農(nóng)村社區(qū)建設做出積極貢獻。國內(nèi)眾多學者對新型農(nóng)村社區(qū)的治理模式進行研究。林俊德通過對廈門馬塘村社區(qū)治理方式的調(diào)研，闡述了村企一體化治理模式的形成和作用，并提出了未來發(fā)展趨勢。李勇華介紹了浙江上農(nóng)村社區(qū)建設的兩種模式——村聯(lián)社區(qū)模式與一村社區(qū)模式，并對其進行了評判。學者針對新型農(nóng)村社區(qū)的治理主體有兩種態(tài)度：一是政府占據(jù)主導地位，二是以村民自治為主體。

2 平陰縣新型農(nóng)村社區(qū)建設現(xiàn)狀

平陰縣，屬于山東省濟南市轄縣，與肥城、東阿、東平、長清等縣（市）區(qū)接壤，總面積827km2，全縣人口為32.45萬人，被譽為中國玫瑰之鄉(xiāng)。平陰縣境內(nèi)多山，為典型山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，村莊分散且規(guī)模小，由于經(jīng)濟收入低下，大批農(nóng)民外出打工，農(nóng)村地區(qū)留有大量閑置土地，村莊空心化程度高。

2008年，平陰縣作為山東省首批土地增減掛鉤工作試點縣，制定科學的新型農(nóng)村社區(qū)建設規(guī)劃，將346個行政村整合為46個新型農(nóng)村社區(qū)。目前，平陰縣累計投資29億，建設26個新型農(nóng)村社區(qū)，占地4300畝。實現(xiàn)社區(qū)搬遷4.5萬人，全縣行政村水泥路全覆蓋，98%村莊普及自來水，有序推進美麗鄉(xiāng)村建設。同時，平陰縣出臺多項有關新型農(nóng)村社區(qū)的管理服務文件，強化社區(qū)管理與服務，加強基礎設施建設，重視人才培養(yǎng)，調(diào)動社區(qū)居民積極性參與管理。自新型農(nóng)村社區(qū)建設以來，平陰縣取得了較好的管理效果。

3 平陰縣新型農(nóng)村社區(qū)治理中存在的問題

3.1 治理主體單一，缺乏社區(qū)自治能力

農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革在不斷深入和發(fā)展，現(xiàn)階段，農(nóng)村社區(qū)管理仍然以政府為主導，實行自上而下的管理方式。社區(qū)村委會聽從黨支部的安排，開展各項工作，但缺乏橫向的溝通與交流。多元化主體結(jié)構主要由社區(qū)村委會、黨組織、村民小組等組成，表面上組織架構存在且合理，但是具體開展工作時，組織架構流于表面，形式主義嚴重。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指派工作人員進入社區(qū)管理，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員與村民聯(lián)系不夠緊密，并未融入到村民中，導致工作不能有效合理的開展。村民自治體現(xiàn)的不夠明確，政府仍為主導者，而村民的話語權較小，社區(qū)發(fā)展缺乏內(nèi)生動力，自治能力不強。部分政府工作者單一追求政績，工作辦法單一，并未結(jié)合群眾實際，并未在農(nóng)民群體中有較大的信服力，導致在社區(qū)治理過程中遇到較大阻力。

3.2 社區(qū)治理制度不完善

目前，我國針對農(nóng)村社區(qū)并未出臺獨立的法律，關于農(nóng)村社區(qū)管理的法律更是一片空白。可作為指導的只有部分政策性文件與地方性規(guī)章，嚴重制約了農(nóng)村社區(qū)管理的健康發(fā)展。

在民主選舉、決策方面，各地操縱、干預村民委員會選舉的事情常有發(fā)生；管理人員忽視村民群眾的意見，自行決策。十八大報告中就社會管理問題在原有“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的基礎上，又添加了“法制保障”這一點，其主要目的就在于使得社會管理行為更加法治化、規(guī)范化、制度化

3.3 管理體系不健全，缺乏人才

農(nóng)村社區(qū)建設需要強有力的人才隊伍支持，農(nóng)村改革發(fā)展幾十年來農(nóng)村干部的管理水平、自身素質(zhì)都有了進一步的提升，但是隨著農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展，社區(qū)工作越來越具體，越來越復雜，管理人員嚴重缺乏。一方面，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，越來越多的勞動力流向城鎮(zhèn)，進城尋找就業(yè)機會，導致農(nóng)村社區(qū)實際居住人員老齡化嚴重，人力資源嚴重缺失。另一方面，農(nóng)村社區(qū)的管理人員缺乏新鮮血液，大部分干部年齡較大，缺乏創(chuàng)新意識，且文化程度偏低，對農(nóng)村社區(qū)的管理缺乏專業(yè)知識，采用傳統(tǒng)舊思想、老辦法來進行社區(qū)管理，阻礙了社區(qū)的進步。

3.4 公共服務供需失衡，服務體系不健全

受城鄉(xiāng)二元體制的影響，農(nóng)村社區(qū)并未納入市鎮(zhèn)管理的范圍，與城市社區(qū)相比，基礎設施、公共服務不配套，在農(nóng)村教育、社會保障、社會福利、文娛活動等方面較為薄弱。難以滿足社區(qū)全體居民的物質(zhì)和精神需求，未能從實質(zhì)上實現(xiàn)鄉(xiāng)村管理服務向社區(qū)管理服務的轉(zhuǎn)型。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，當今農(nóng)民的物質(zhì)需求與精神需求已經(jīng)發(fā)生了巨大的改變，如何完善公共服務，成為社區(qū)管理中的重要問題。

4 新型農(nóng)村社區(qū)治理對策及建議

考慮到當前農(nóng)村社區(qū)管理工作中存在的這些問題，探尋能夠優(yōu)化新型農(nóng)村社區(qū)治理的有效途徑，從組織振興、人才振興、產(chǎn)業(yè)振興、文化振興、生態(tài)振興五個方面分別提出建議。

4.1 組織振興—完善社區(qū)治理制度，建立健全社區(qū)治理組織機制

明確村黨支部與村委會的職責，完善社區(qū)制度結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，遵守黨章與法律的要求，建立和完善協(xié)調(diào)機制，對村黨支部與村委會的職責進行細化，做到分工明確，責任清晰；完善社區(qū)管理的各項制度，將社區(qū)的日常管理形成制度，使社區(qū)管理更加規(guī)范化。

4.2 人才振興—重視人才建設，提高社區(qū)自治能力

在推進農(nóng)村社區(qū)的建設和管理中，要大力挖掘優(yōu)秀人才，整合各類資源，創(chuàng)造條件吸引有能力的人才參與到社區(qū)管理之中。一方面可以就地取材，積極吸收社區(qū)的年輕居民加入到社區(qū)建設的隊伍中來，但是要有政府進行統(tǒng)一的專業(yè)培訓，使工作人員掌握專業(yè)的社區(qū)知識和工作技能。另一方面也可以向社會上公開招聘一些對社區(qū)建設有激情、有能力的社區(qū)工作者，并且讓他們進入社區(qū)、服務社區(qū)。

加強農(nóng)民在社區(qū)建設中的主體地位，“最根本的就是要充分調(diào)動和發(fā)揮廣大農(nóng)民的積極性、創(chuàng)造性，讓農(nóng)民當主人、做主體、唱主角，形成農(nóng)村社區(qū)建設的內(nèi)在動力。”

首先，體現(xiàn)農(nóng)民的主體地位，社區(qū)發(fā)展圍繞農(nóng)民為中心，政府減少過多的行政干預，使得社區(qū)形成居民自我管理、自我服務的居民意識，政府過多的干預社區(qū)內(nèi)部事務，會使社區(qū)居民形成依賴性以及懶惰性，不利于社區(qū)發(fā)展。其次，提高居民的參與意識，社區(qū)工作人員要向居民宣傳社區(qū)建設的優(yōu)勢，并且倡導居民積極發(fā)言。讓居民對社區(qū)建設獻上好點子，引導居民參與社區(qū)管理，提高居民參與度，使居民成為社區(qū)真正的主人。同時積極開展活動，吸引居民的參與。這樣不但能促使居民積極參與管理，在潛移默化中增強自己的歸屬感。還能使居民在管理中發(fā)表自己的意見和建議，促進社區(qū)的良性發(fā)展。

4.3 產(chǎn)業(yè)振興—加大產(chǎn)業(yè)扶持力度，提高經(jīng)濟發(fā)展水平

事實證明，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平與新型農(nóng)村社區(qū)治理水平呈現(xiàn)正相關，二者相互促進、相互提高，繁榮鄉(xiāng)村經(jīng)濟，聚集人才優(yōu)勢。提高農(nóng)村社區(qū)治理水平，就要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，振興農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

一是加強政府支持力度，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。社區(qū)要立足于一些惠農(nóng)政策，深化農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，大力發(fā)展一些高附加值，綠色的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。積極創(chuàng)新社區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，立足于本社區(qū)的特點，搞特色化經(jīng)營。充分利用當?shù)刭Y源優(yōu)勢，將平陰縣的玫瑰花產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)充分融合，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。

二是規(guī)范生產(chǎn)，打造地區(qū)品牌。提高品牌意識，對國家地理標志產(chǎn)品-平陰縣玫瑰花品牌進行保護，推進品牌體系建設。充分利用當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社，強抓“社區(qū)+產(chǎn)業(yè)”發(fā)展模式，打造社區(qū)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興。

4.4 文化振興—滿足社區(qū)文化需求，打造當?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)鏈

一是積極開展社區(qū)文化活動，創(chuàng)辦社區(qū)圖書閱讀室、健身室，定期開展體育文化活動。采取“社區(qū)主辦+居民團體”的形式讓社區(qū)居民獻言獻策參與社區(qū)活動管理，提升居民參與度以及文化認同感。讓居民自發(fā)組織活動，挺高居民創(chuàng)造性。二是利用當?shù)氐募t色產(chǎn)業(yè)、民俗風俗等文化資源，大力開發(fā)鄉(xiāng)村文化，傳承文化歷史。

4.5 生態(tài)振興—堅持綠色發(fā)展，構建美麗鄉(xiāng)村社區(qū)

綠水青山就是金山銀山，實施鄉(xiāng)村振興，綠色發(fā)展是必然選擇。一是建立良好的政策導向，將政府主導與社區(qū)自治結(jié)合起來，充分利用社區(qū)居民的自我管理。告別過去以消耗農(nóng)業(yè)資源為主的發(fā)展方式，通過綠色發(fā)展，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，堅持可持續(xù)發(fā)展。二是完善社區(qū)內(nèi)基礎設施建設，利用政府扶持資金，建設好社區(qū)公廁、排污系統(tǒng)、垃圾處理、小區(qū)綠化等基礎設施，加強宣傳，培養(yǎng)居民環(huán)保意識，將生態(tài)理念深入社區(qū)。