全域土地綜合整治助力鄉村振興的路徑選擇

馬景超

【摘要】近年來，在我國城市化建設高速發展的背景下，推動了經濟建設的飛速發展，然而，現階段鄉村振興戰略旨在從根本上解決“三農”問題，實現農業農村現代化，其實現的關鍵在于路徑的選擇。土地要素作為農民生產生活的空間載體，對鄉村經濟、社會和生態的發展具有重要作用，這也成為鄉村振興戰略能否順利推進的重要突破口。在鄉村振興背景下，開展全域土地綜合整治成為實現可持續發展和城鄉一體化的有力抓手。本文以全域土地綜合整治是實施鄉村振興戰略的必需為切入點，從鄉村振興戰略需求，揭示全域土地綜合整治面臨的問題，進而明晰全域土地綜合整治助力鄉村振興的路徑選擇，以期為全面實施鄉村振興戰略提供參考。

【關鍵詞】全域土地;綜合整治;助力鄉村振興;路徑選擇

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

我國國土面積遼闊，同時又是一個農業大國，農業發展對于我國來說是極其重要的。為加快鄉村振興的進程，針對當前我國農田地塊較為零散的特點，需在現行土地政策的基礎上進行深入探究，創新性地提出推進全域土地綜合整治。即在一定區域內按照土地的總體規劃，通過對水、田、路、村、林的綜合整治推進農村協調發展。

1、全域土地綜合整治是實施鄉村振興戰略的必需

1.1 全域土地綜合整治有利于鄉村產業振興

產業振興是鄉村振興的關鍵一環。當前農村產業發展面臨農業種植效益低、土地碎片化、農村產業發展用地緊張等困難，由于農田水利等基礎設施不足導致靠天吃飯現象;三產融合是推動鄉村發展進而助力鄉村振興的重要內容，要延長農業產業鏈和價值鏈，面臨產業發展用地緊張的制約;農村宅基地存在超標準建設、一戶多宅、廢棄地等現象，這不符合土地集約原則。通過實施全域土地綜合整治，優化農田耕種條件，推動農田平整和權屬整合，形成農業適度規模經營和三產融合發展格局。全域土地綜合整治通過調整土地利用結構，將農用地整理與農村建設用地整治相結合，開展多要素、多目標、多模式綜合整治，解決耕地分割細碎、農業配套基礎設施缺少、產業用地分散等問題，使農田連片、產業集聚，實現產業融合發展，用地集約精準配置，引領產業轉型升級。

1.2 全域土地綜合整治有助于優化鄉村治理體系

鄉村振興以鄉村治理體系健全和治理能力提升為前提，這對創新和完善新時代鄉村治理機制提出了迫切需求。全域土地綜合整治鼓勵農民和自治組織全程參與，創新項目實施方式，按照“鄉鎮主導—村級實施—農民主體—部門指導”模式推進，助力村級黨組織積極探索村民自治形式。鄉村基層治理體系現代化是以人民為中心的現代化，是注重發揮農民主體作用的現代化，全域土地綜合整治通過系統推動土地綜合整治，注重農民在全域土地綜合整治中的利益共享，吸納農民參與土地整治各項環節，從而有助于優化鄉村治理體系。

2、鄉村振興戰略需求

只有在全域土地綜合整治工作的支持下，鄉村振興戰略才能落地生根、開花結果。通過深入理解和把握鄉村振興戰略的本質需求，在遵循其需求的基礎上引導全域土地綜合整治工作按類別實施，方可實現全域土地綜合整治工作高效推進。鄉村振興戰略的二十字總體要求是產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕，其中重點是產業興旺，而生態宜居則是一個關鍵性問題，會直接影響鄉村空間的布局、結構及品質。要想解決農村的現存問題，就要以產業興旺為前提。產業發展能夠為鄉村振興打好基礎，并為其提供根本性保障。對于產業興旺而言，首先要振興農業。在農村發展中，農業不僅占據著基礎性地位，而且決定著鄉村空間的主體功能，因此，現階段全域土地綜合整治的首要任務是大力建設更大規模、更高標準的農田，進一步確保耕地數量穩定，并通過土壤改良來提升地力，進而推動農業朝規模化、集約化、綠色化方向發展。另外，要進一步確保糧食和重要農產品的供給安全，不斷提高糧食綜合生產力，實現農業導向由增產向提質轉變。其次是實現第二、第三產業興旺。第二、第三產業興旺發展，是鄉村振興的活力源泉。要充分彰顯鄉村豐富的資源、獨特的文化、綠色的生態文明建設優勢，深入挖掘鄉村的價值和多樣化功能，推動現代化農業示范區及農產品優勢區建設，在農村開發各種新產業、新模式。因此，要通過全域土地綜合整治，進一步調整和優化全域空間布局和結構，確保農村第二、第三產業具有較大的發展空間。“生態宜居”是在“生態”的前提下，對于生態和宜居二者的有機統一，體現了農民對于生活品質的追求和對美好居住環境的向往。生態宜居要在保障生態環境的基礎上，進一步完善基礎設施和服務設施，從而為農民提供一個更高質量的生產生活空間。現階段，農村的環境質量不斷下降，生態問題頻頻出現，而且居民的居住呈分散化、空心化特點，相應的基礎設施不齊全，公共服務設施也較為落后。為了盡快實現“生態宜居”目標，要對農村的生態系統做到統籌治理，對山清水秀的鄉村空間進行重新構建，以體現其生態化特點。另外，要加大工作力度通過各項改革創新，進一步完善鄉村基礎設施和公共服務設施，進一步對鄉村的傳統文化做好傳承和保護工作，強化鄉村的宜居性，確保農民的生活品質大幅提升。上述內容均是在全域土地綜合治理推進過程中要切實完成的重點工作任務。

3、全域土地綜合整治面臨的問題

3.1 資源和資金整合存在難度

全域土地綜合整治概念的提出為全面整合資源、促進各部門的協同發展提供了一個良好的契機，同時也給各部門和一些金融機構帶來了不小的挑戰。土地的綜合整治不僅涉及農村，也涉及城市建設、交通運輸等部門和機構，要想更好地推進土地綜合治理也離不開這些部門的努力。但是每個部門之間的要求和特點不同，所需資金也不同，在協調各部門的問題上存在一定的難度，如果部門之間存在不同的意見，會造成資金的投入無法發揮最大的效用。

3.2 農民主體地位有待提高

農民是全域土地綜合整治和鄉村振興戰略的最終受益者，全域土地綜合整治要保障農民的主體地位。從一些地方的實踐看，在全域土地綜合整治的實施過程中，政府和企業往往擁有項目運作的主導權，自上而下的項目制推進方式雖能保障運作效率，卻忽略了農民的主體作用，未充分尊重和吸納民眾的意見。作為分散個體，農民參與往往是個體行為，再加之農民群體素質不高，沒有足夠的知識參與和權利行使意識參與全域土地綜合整治，導致農民參與的先天不足和意愿不強，難以在決策過程中發揮作用，更多情況下流于形式，對政府決策和項目實施的影響很小。

4、全域土地綜合整治助力鄉村振興的路徑選擇

4.1 合理編制村莊規劃

在進行大范圍的村莊規劃之前，可以選擇符合條件的鄉、村進行試點，村莊和村莊之間在農戶人數以及村莊的面積等存在一定的差距，因此在編制村莊規劃時需要將各個村莊的要素進行一定的融合，編制出具有各自特色的村莊規劃。在不破壞當地生態的基礎上合理地優化生態修復、耕地保護等，并站在全局發展的角度，結合當地的實際生產情況，優化產業生產、居住環境、文化保護等空間布局。編制村莊規劃，就是規劃好藍圖，并確保一張藍圖干到底。科學編制實施方案，統籌各類整治任務，明確資金的預算，在實施過程中對出現的問題及時進行調整，對任務推進情況進行必要的調度。

4.2 加大全域土地綜合整治項目監管力度

從具體運作看，政府在農村土地整治中占據主導地位，要以土地綜合整治推進鄉村振興，就要加大政府對項目的指導、監管力度。農村土地整治管理部門應向社會公開項目實施過程中的具體流程、資金去向、職責權限等事項，主動接受社會和媒體監督;政府部門在規劃設計、投資主體準入、新增土地指標、新社區建設等諸多環節加強監管，建立健全綜合監測監管平臺。運用大數據、云計算等新技術，對各類數據進行實時的匯總評估，實現信息資源共享和可追溯管理，做到動態監測。

4.3 全域土地綜合整治要以鄉村振興為導向

全域土地綜合整治要摒棄城市導向，始終以鄉村振興為根本導向，通過全域土地綜合整治在鄉村產業發展、生態宜居、生活富裕、治理有效、鄉風文明等方面，全方位推進鄉村振興。通過全域土地綜合整治充分挖掘鄉村的多種功能，拓展鄉村的多樣化發展路徑;通過農村土地綜合整治實現空間集約高效，優化農村基礎設施和公共服務，壯大農村集體經濟，推動農民收入增長，擴大農民參與推動治理有效，加大農村傳統優秀文化保護，用社會主義優秀文化規范落后的文化陋習。全域土地綜合整治要始終以鄉村振興為導向，全方位助力鄉村振興。

4.4 以促進城鄉要素流動為主的政府主導型模式

對于農村空間的潛力進行深入挖掘，結合城鄉建設用地增減掛鉤項目，進一步實現城市資金能夠合理地對流鄉村的土地要素，推進全域土地綜合整治工作有序開展。城鄉土地要素之間的流動具有較強的政策性，主要是在政府的主導下不斷推進。政府可以委托專門的機構，或者成立土地開發公司，對于增減掛鉤的節余指標及補充耕地指標進行開發和經營，讓城市能夠通過獲取用地指標進一步拓展發展空間，而鄉村能收獲一大筆建設資金，使得鄉村振興的資本得到擴充，實現城鄉共同發展。在政府主導型模式下，土地整治資金的獲取渠道有2種：一種是通過將財政部門的公共財政投入所獲取的建設用地指標歸入土地儲備庫，為發改部門的項目所使用;另一種是利用“兩項指標”交易收益期權為抵押標的，通過銀行融資，將這筆資金用于鄉村振興發展，推進全域土地綜合整治。

4.5 以空間治理建設美麗鄉村為主的村集體自主性模式

為進一步實現生態宜居、美麗鄉村建設，需要在鄉村實施科學的規劃控制、治理工作。鄉村建設用地現存的“散、亂、空”問題，是空間治理工作的重點內容。通過整治公共空間，不斷完善農村基礎設施，以改善庭院環境。要進一步做好交通規劃和道路建設工作，讓村民的出行更加方便、快捷。同時，要推動鄉村建設朝著綠色化方向發展，讓鄉村綠色景觀能突出體現鄉村的個性化特點，總體上改善鄉村風貌。另外，對于鄉村空間的綜合治理，要進一步整合資金，推動資源引入和資本合理流動。

結語：

以全域土地綜合整治助力鄉村振興是一個長期系統的過程，在這個過程中需要以問題為導向，采取更加科學高效的方式進行。在這個過程中要積極吸取其他國家先進的經驗，同時結合我國的特點進行相應的改革和發展，以更加創新的方式提高全域土地綜合整治的效率，推動鄉村振興戰略的實施，從而形成全面發展的新格局。

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