集體土地級別基準地價評估的技術要點解析

李 瑩

(福州理工學院 應用工程與科學學院，福州 350001)

一、集體土地基準地價評估的工作重點

(一)準備工作

以《農用地定級規程》(GB/T 28405-2012)、《農用地估價規程》(GB/T 28406-2012)和《關于印發〈農村集體土地價格評估技術指引〉的通知》(中估協發〔2020〕16號)為依據，參考《城鎮土地分等定級規程》(GB/T 18507-2014)和《城鎮土地估價規程》(GB/T 18508-2014)的技術要點，可知集體土地基準地價評估涉及農用地基準地價評估(集體產權部分)和集體建設用地基準地價評估這兩大任務，每類任務分別包括工作準備、材料收集與整理、土地定級和基準地價估算等4個階段的工作，每個階段的工作內容又紛繁復雜(以“因素法”定級的級別基準地價評估為例，詳見圖1至圖4)，均需要協調各方關系，并且基礎數據計算量極大。基于此，在集體土地基準地價評估業務開展之初，就必須從技術要點(含技術流程)、工作方案、任務分配、組織構建、制度制定、經費安排、資料清單擬定和基礎表格制定等方面做好充分準備，進行全局考慮和系統部署，以便提高工作的緊湊度和科學性。從時間上來看，評估準備是集體土地基準地價評估的起點，對工作的完成起到思路梳理、任務分解、依據構建等作用，特別是評估思路和方法的選擇直接決定后續工作的數量和質量。因此，必須作為工作重點并予以深度關注。

圖1 工作準備階段的工作內容

圖2 資料收集與整理階段的工作流程

圖3 集體土地定級階段(因素法)的技術路線

圖4 集體土地級別基準地價估算的技術路線

(二) 外業調查

評估結果的準確性在很大程度上依賴

于基礎資料的完整性、代表性和可靠性。以級別基準地價為出發點，在集體土地定級階段需要的基礎資料有：(1)集體土地自然屬性方面的資料，如氣候、水文、土壤、地形地貌等；(2)集體土地利用方面的統計資料，如種植農作物的面積、單產、總產等；(3)集體土地社會經濟方面的資料，如灌溉條件、排水條件、人均耕地等，以及集體土地區位方面的資料，如中心城市影響度、農貿市場影響度、道路通達度和對外交通便利度等；(4)土地行政管理方面的資料，如土地利用總體規劃、城市總體規劃、國土空間規劃等。此外，還涉及道路交通規劃資料、土壤普查資料、自然災害易發點資料等[1]。這些資料大多由相關行政管理部門掌握，并非作業團隊的一手資料，作業過程中通常需要進行全面審查和現場核對，否則工作的可操作性和科學性就會面臨挑戰。在級別基準地價測算階段，樣點地價平均法的工作“原料”就是“樣點資料”，而定級指數模型法是對樣點地價平均法的補充。兩種方法的過程和結果都完全依賴于樣點地價水平的測算，而樣點地價測算的基礎數據必須通過外業調查現場獲得和實地驗證。可見，外業調查為集體土地基準地價評估業務提供原始材料，對級別基準地價測算具有重要影響。

(三) 評價體系構建

在級別基準地價測算過程中，土地定級是價格測算的基礎。《農用地定級規程》(GB/T 28405-2012)中明確的定級方法有樣地法、修正法和因素法這3種類型。由于集體土地流轉尚處于改革試點階段[2]，無論是集體建設用地還是農用地都缺乏流轉的技術指導性文件[3]，各地集體土地流轉案例非常少，且大多屬于隱形市場交易，導致樣地法在集體土地定級過程中的應用受到了限制。此外，土地利用是一個開放的動態系統，由于估價期日的差異，集體土地分等單元很難與定級單元相一致，所以修正法的應用存在困難。基于此，在進行集體土地基準地價評估時，通常選擇前兩者之外的因素法。因素法是通過對影響集體土地價值的自然屬性、社會經濟狀況和區位條件的綜合分析，確定因素因子體系及影響權重，計算定級單元總分值，并以此為依據客觀評定集體土地級別的方法。應用該方法進行土地定級完全依賴于評價因素的選擇和各因素(子)權重的確定，因此該項工作對于提高集體土地級別基準地價評估成果的質量具有決定性的作用。

(四) 地價測算

級別基準地價是集體土地基準地價評估的最終成果，具體涉及樣點地價測算和級別均價確定兩個方面。在進行地價測算時，方法的選擇、測算的程序、參數的選取，都對評估工作產生直接的影響。就樣點地價測算而言，在對同一宗土地進行價值評估時，收益價格(收益還原法的測算結果)傾向于最高買價，積算價格(成本逼近法的測算結果)傾向于最低賣價，比準價格(市場比較法的計算結果)傾向于成交價格。在交易市場不景氣且不考慮經濟折舊時，計算價格遠遠高于比準價格或收益價格；相反，如果交易市場存在泡沫的情況，成本逼近法的計算結果低于市場比較法的計算結果。即便是同一宗地采用同一估價方法進行價值評估，也會呈現出參數選取差之毫厘而評估結果謬之千里的狀態。以收益還原法中還原率的取值為例，若宗地的年客觀純收益為2萬元，收益年限為30年，當還原率分別為5%、6%、8%和10%時，其收益價格則分別為30.75萬元、27.53萬元、22.52萬元和18.85萬元；差額部分分別如圖5中各曲線與坐標軸圍成的圖形面積差異部分所示。年客觀純收益越大、收益年限越長，還原率差異帶來的收益價格差值越大。此外，當級別平均價格確定時，簡單算術平均法、加權平均法、中位數法、眾數法等不同方法的計算結果差異也是顯而易見的，不再贅述。

圖5 土地還原率的重要性示意圖(以年客觀純收益A=2萬元，收益年限n=30年為例。)

限于篇幅，文章雖然僅深入分析了集體土地基準地價評估的4個重點環節，但其他未被提及的工作內容對集體土地基準地價評估工作而言同樣是不可或缺的，它們共同構成了集體土地基準地價評估體系，均應被審慎對待。

二、集體土地基準地價評估的技術難點

(一) 地價評估范圍難以確定

明確工作范圍是所有地價評估業務中的首要任務之一。與城鎮基準地價評估相比，集體土地基準地價評估在此項工作中存在實際困難。城鎮基準地價評估的依據已經比較完善，甚至各地的技術要求中對工作范圍都有明確規定，比如福建省自然資源廳《關于開展2019年度自然資源評價評估工作的通知》(閩自然資發〔2019〕177號)。從理論上說，農用地的評估范圍比較容易確定，因為《農用地定級規程》(GB/T 28405-2012)和《農用地估價規程》(GB/T 28406-2012)對農用地的類型都有明確界定，但在實際工作中缺乏可操作性，集中表現在耕地、園地、林地、草地等細分二級用地類型價值評估涉及的專業知識跨度大、基礎工作差異大以及估價成果可比性差等，將這些細分用地類型基準地價綜合為“農用地基準地價”合并作業，缺乏合理性和可行性。集體建設用地評估缺乏地方性的技術指導，集體土地大多分布于城市總體規劃以外的區域，從理論上講，評估范圍是“多規合一”的結果，但在實際工作中通常因為鄉鎮級規劃資料陳舊、權威性不足，國土空間規劃尚未完成，以及土地利用總體規劃的穩定性較差等緣故，致使集體建設用地基準地價的評估范圍確定存在困難。

(二) 級別界限描述難以精準

由于農用地基準地價評估的相關指導性文件未對級別范圍的描述進行強制性規定，在實際工作中作業單位通常不進行農用地級別界限描述，故此處所言的“級別界限描述難以精準”特指集體建設用地。根據《關于印發〈農村集體土地價格評估技術指引〉的通知》(中估協發〔2020〕16號)，在進行集體建設用地基準地價評估時，除了考慮城鎮建設用地和集體建設用地差異之外，還應遵循《城鎮土地分等定級規程》(GB/T 18507-2014)的相關規定。按照《城鎮土地分等定級規程》(GB/T 18507-2014)的規定，當級別界限確定時，應當保持自然地塊和宗地的完整性，邊界盡量采用具有地域突變特征的自然界線及人工界線。實踐中，集體建設用地與城鎮國有土地相比在開發程度、地籍資料的完善程度、基礎圖件的要素完備程度等方面有著明顯差距(如路網不健全、各類自然地物的命名缺失等)，使得級別界限的文字描述變得十分困難。

(三) 基礎資料獲取知易行難

首先，自然資源部門的業務類型繁多，且大多通過招標方式發包給不同的作業單位，導致各項工作的協調性和系統性較差，僅基礎資料收集就會產生大量的重復工作，從而嚴重削減了各行政部門對此項工作的支持力度；其次，在外業工作中，由于集體土地地域面積廣，承包單位通常缺乏“地方”群眾基礎，嚴重影響當地村民的配合熱情；最后，土地評估項目的專業性強、涉及面廣，被訪談對象對基準地價評估的理解存在困難，導致外業調查成果的可用性差，工作的反復性極強。

(四) 評估方法選擇困難

各類規程都給出了常用的地價評估方法，且地價評估方法從原理上講沒有所有權的差異之分，但各方法都有其獨特的適用對象和使用條件[4]。由于城鎮建設用地市場已經比較成熟，在估價方法的選用上自由空間比較大且科學性值得信賴。但是，存在集體土地流轉市場尚未完全建立、交易行為具有隱蔽性和偶然性、相應的地價體系尚未健全等問題，在地價評估方法的選擇上存在極大的局限性。

(五) 參數選取有失依據

在集體土地基準地價評價過程中，參數選取的重要性前文已經詳細陳述，但在實際選取時存在較大困難，主要表現為依據不足。以“價值構成”為例，集體土地中農用地價值至少應該包含其基于自然生產功能、社會保障功能的經濟價值和土地發展權價值兩個部分[5]，而實際工作中，若同時考慮農用地的自然生產功能價值和就業保障功能價值，其經濟價值通常表現為收支平衡，甚至為負，但分別計算又缺乏價值剝離依據，而且有關土地發展權價值的確定也沒有明確的指導文件。

三、集體土地基準地價評估的重點難點應對措施

(一) 成立有力的領導團隊

由于基準地價的制定和公布是政府行為，測算工作從前期的基礎資料收集到后期的成果認證涉及多部門的聯動作業，行政管理關系復雜，作業單位在協調這些關系時通常表現出“人微言輕”的乏力感。因此，在進行集體土地基準地價評估時，需要成立由政府分管領導牽頭，以自然資源管理部門為主，由農業、林業、水利、氣象、財政、建設、統計、稅務、交通、環保、文體、衛健、開發區管委會、有關鄉鎮等相關部門組成的工作領導小組，主要負責各部門的工作協調、通報并對各階段的工作進展情況提出意見和建議。

(二) 組建專業的作業隊伍

估價機構作為典型的服務企業，其產品質量的高低往往取決于服務團隊的綜合素質。從嚴格把握估價技術要領、有力控制估價重點環節、有效解決估價技術難點的要求出發，集體土地基準地價評估的作業隊伍至少要涵蓋3類專業人員：(1)理論扎實的技術研究人員，專門用于技術領域的攻難克艱；(2)經驗豐富的一線估價人員，集中完成作業方案的具體落實；(3)能力出眾的商務管理人員，系統籌劃項目經費的安排和工作進度的把控。當然，出色的領導團隊是作業隊伍構建的前提。整體而言，具有優秀領導、出色成員、嚴明紀律的作業團隊，通常具有較強的項目控制能力和應變能力，是工作得以順利開展、成果得到認可的基礎條件。

(三) 選擇適宜的工作方法

根據評估范圍土地市場特點，選擇具有針對性的評估方法和構建具有地方特色的評估體系是技術方面的基本要求，也是解決技術難點的基本思路。從表面上看，隨著土地制度改革的深化，集體經營性建設用地允許與國有建設用地一樣，同等入市、同權同價，對于宅基地也鼓勵有償退出、有償使用，集體建設用地在進行地價評估時，估價方法宜采用市場比較法、收益還原法等常用方法，但在實際方法選擇時，必須重視政策效益的滯后性，充分考慮集體土地流轉市場的不完善、所有權差異對地價水平的影響以及集體土地價值構成等問題。在工作方法方式方面，根據作業團隊實力、地方群眾基礎和工作的階段性特點，“因人制宜、因時制宜”地靈活應用各類方法，厘清工作思路，應用走訪、邀訪、會議等多樣化的工作方式[6]。

(四) 構建科學的評價體系

參考各類規程，綜合選取對集體土地定級產生顯著作用的因素因子。以集體建設用地基準地價評估為例，在因素選擇和確定過程中，雖然集體建設用地與國有建設用地在土地質量、價格影響因素、影響規律和土地利用特征等方面具有較大的相似性，但應考慮集體建設用地與國有建設用地在土地分布特點上有著較大的差別，因此，在選擇土地定級因素因子時，應當適當考慮兩者的差異。在農用地基準地價評估時，必須重點考量自然要素在因素因子體系中的地位。

(五) 選取合理的估價參數

在進行土地估價參數選取時，應盡可能量化集體土地使用權與國有土地使用權的差異。有基本公式可直接套用的，則直接代入公式計算，如使用年限的差異可以采用市場比較法中的年期修正系數計算公式進行準確計算；沒有現成公式時，盡可能通過市場調查和模型構建進行估計。前兩種方式均不適用時，采用特爾菲法(專家調查法)等多人決策模型進行計算，以避免主觀判斷偏差對評估結果的客觀性產生影響。

總之，在集體土地基準地價確定時，必須關注地域差異、用途差異、權屬差異，做好各地區、各用途、不同產權狀態下集體土地基準地價的銜接。站在構建城鄉統一用地市場的高度，通過測算合理確定城鎮基準地價、集體建設用地基準地價、征地補償區片價、農用地基準地價的價格差值。