社區改革視角下的社區中心建設模式探析

合肥市規劃設計研究院 劉偉

一、社區中心的起源及在我國的發展

社區中心又可稱為“鄰里中心”（neighborhood center），其理念源于美國社會學家佩里（Clarence Perry）于1929年提出的“鄰里單元”概念[1]。佩里認為，在城市機動車交通快速發展的背景下，人們需要一種設施齊全、適宜居住的住區環境。“鄰里單元”模式以小學生上學不穿越交通干道為原則進行規模控制，在“鄰里單元”內部提供必要的社區公共活動設施，如商業、餐飲、教堂、圖書館、醫療健身和開敞空間等公共活動場所，其目的是將分散的市民生活通過住區單元進行集聚，增強市民交往和社區凝聚力。鄰里中心則是指“鄰里單元”中的公共活動中心。

（一）新加坡的“鄰里中心”

“鄰里中心”的概念最早由新加坡引入住區發展規劃。新加坡的“鄰里中心”被稱為“鄰里之家”（Home By Home），指的是在住區范圍內配建多種類型的社區生活服務設施和社區商業設施，相對集中布局，為社區內居民提供綜合性社區服務[2]。新加坡典型的“鄰里中心”混合用地約4公頃，服務半徑約400m，服務人口約1.5萬至2萬人[3]。在功能構成上，以衛生服務中心、文體中心、餐飲、美容美發、超市、銀行、郵政、生鮮菜場、洗衣房、藥店、文化用品、維修等12項基本生活配套服務為基礎，輔之以書店、飾品店、花店、中介服務等功能為補充。在建設模式上，常依托建筑裙房、臨街店面等空間進行功能組織，或是在相近的不同區域對不同的功能進行分別設置[2]。

（二）我國的“鄰里中心”

從20世紀90年代起，新加坡政府與中國政府開展戰略合作，將“鄰里中心”建設模式引入中國，蘇州工業園便是“鄰里中心”在我國建設實踐的典型范例。蘇州工業園典型的“鄰里中心”規模約2.5公頃，服務半徑約500m，服務人口約為2萬至3萬人[3]。在功能構成上，涵蓋了商業服務功能和公共服務功能，既具有購物、餐飲、休閑娛樂等商業功能，還具有文化、教育、體育、醫療等公共服務功能，同時還包含社區服務中心等政府行政管理職能。在建設模式上，蘇州工業園的“鄰里中心”與新加坡的“鄰里中心”不同，其大部分獨立占地，采用單體式或圍合式的布局形式[3]。

作為住區公共活動中心，社區中心將社區居民日常生活所需的商業服務和公共服務進行集中布局，能夠在短距離范圍內滿足社區居民多樣化的服務需求，提高了居民的生活舒適度。

二、我國社區中心建設中存在的問題

（一）選址布局與行政管理體制相結合

當前的社區中心布局常以居民生活服務范圍作為考量因素，未統籌考慮社區的行政管理范圍，使得有些社區中心位置偏離社區行政管理單元中心，在行政管理上使用不便。此外，當前已建成的“鄰里中心”多為社會資本的公司進行籌建和運營管理，與現行行政管理體制缺乏聯系，社區公共服務功能與行政管理功能各自為政，缺乏協同互補機制，使得服務能效和管理能效均受到限制，難以最大程度地發揮能效。

（二）功能構成側重商業，公共服務功能有待加強

當前社區中心的建設模式總體上由社區商業服務、社區公共服務與社區行政管理三者相結合，但仍以商業服務為主，公共服務設施配套不足且未形成規范化標準。如公共活動場所的數量和面積不足、缺少運動健身設施、停車空間不足等。公共服務功能的缺失使得社區中心難以滿足不同層次使用者的需求，導致社區中心的凝聚力不強、活力不佳等問題。

（三）選址布局缺少理性的數據模型分析

在社區中心規劃布局上，通常將服務半徑作為主要的布局影響因素，根據規劃師的經驗判斷作為布局依據。但在實際使用過程中，由于不規則的規劃范圍、不同交通狀況等因素的影響，以服務半徑為依據的經驗判斷難以形成最優化的布局方案。在實際規劃中，宜采用精確的數據分析模型，綜合考慮交通狀況等影響通行時間的因素，對社區中心進行精細化選址。

三、影響社區中心建設模式的新趨勢

（一）銅陵的社區綜合體制改革

我國現行的城市管理體制為“區——街道——社區”三級體制。街道辦事處的設置有其歷史合理性，但隨著經濟社會的發展，其缺陷和弊端也日趨明顯。街道辦事處和社區工作站在城市管理中存在職能雷同、功能重疊的現象，導致權責不清，降低了行政效率，增加了行政成本，影響了社區自治[4]。傳統的街道——社區管理模式已經難以適應當前城市管理需要，社區改革的需求日益突出。

安徽銅陵自2010年起，以銅官山區作為試點進行社區綜合體制改革。銅陵市將銅官山區和獅子山區的10處街道辦事處撤銷，將之前的61個社區重新整合為23個大社區[4]。銅陵社區綜合體制改革旨在精簡城市管理體制，增強社區間的良性互動，促進社區自治。銅陵將“區、街道、社區”三級管理體制轉變為“區、社區”兩級管理體制，實現區服務社區、社區服務居民的新模式。社區改革后，“大社區”作為社區改革的產物登上歷史舞臺，成為行政管理體制的基本單位。因此，需重新探索與“大社區”規模相匹配的、與“大社區”行政管理體制相統一的新型社區中心模式。

（二）上海的“15分鐘生活圈”

2016年8月，上海市規劃和國土資源管理局發布《上海市15分鐘社區生活圈規劃導則（試行）》，提出“15分鐘社區生活圈”的概念。“15分鐘社區生活圈”是上海打造社區生活的基本單位，即在15分鐘步行可達范圍內配備居民日常生活所需的公共服務功能與公共活動空間，形成安全舒適、設施便利、活力充沛的社區生活圈。“15分鐘生活圈”的覆蓋范圍約3平方公里，服務人口約5萬至10萬人[5]。

社區改革后形成的“大社區”概念與“15分鐘社區生活圈”概念有機契合，兩者均是倡導將更大規模的社區空間作為居民生活的基本組織單位，對滿足居民多樣化需求的社區中心建設模式提出了新的要求。兩者之間的差異在于，銅陵的“大社區”是針對社區行政管理體系而言的概念，而上海的“15分鐘生活圈”是針對居民的生活空間而言的，兩者的有機結合可以為新一代的社區中心建設提供新的思考方向。同時，“15分鐘生活圈”較之既往以服務半徑為依托的社區中心布局模式，更加強調時間距離而非空間距離，更加貼近居民的實際使用需求，為社區中心的規劃布局提供了新的切入點。

四、“大社區”模式下的社區中心建設思考

筆者倡導在社區改革的背景下，以“15分鐘生活圈”為導向，通過ArcGIS等數據分析模型的支持，打造統一標準的與社區行政管理范圍相統一的新型社區中心體系。

（一）模式上，與“大社區”行政管理范圍相契合的“大社區中心”模式

社區中心的規劃建設應當與“大社區”行政管理體系契合，即一個“大社區”管理單元打造一個社區中心。社區中心既配備教育、文化等公共服務功能，作為社區居民的公共活動中心，又配備便利店、銀行網點等商業服務功能，作為社區居民的商業服務中心，還配備社區公共管理功能，作為社區管理中心。“大社區中心”從規劃建設到運營管理，均由政府統籌安排，實現社區公共服務功能與行政管理功能的有機統一，從而將居民的日常公共生活與社區日常管理在同一空間內匯集，形成集聚效應，使服務效能與管理效能均得到更大程度的發揮。

（二）體系上，打造15分鐘“大社區中心”＋7分鐘“小街區中心”兩級體系

考慮到“大社區中心”輻射范圍較大，難以滿足小范圍的公共活動和商業服務需求，筆者倡導構建“大社區中心”＋“小街區中心”的兩級社區中心體系（如圖1）。“大社區中心”的步行距離為15分鐘，服務半徑約1200m，“小街區中心”的步行距離為7分鐘，服務半徑約600m。“大社區中心”配備更高層級的配套設施，滿足與行政管理范圍相契合的社區內居民的公共活動和商業服務需求，“小街區中心”配備較低層級的配套設施，滿足1-2個街區范圍內居民的公共活動和商業服務需求。

圖1 兩級體系布局示意圖

（三）功能上，強化公共服務功能，實現差異化功能配套

在功能構成上，考慮到“大社區中心”的服務人口規模較之前的“鄰里中心”更為龐大，應當配置覆蓋性更強、功能復合度更高的標準化的配套設施。

“大社區中心”應當包含社區公共管理、社區公共服務和社區商業服務三大功能。尤其需要強化社區公共服務功能，配備與“大社區中心”層級匹配的設施，同時保證足夠數量的公共空間和停車設施。“小街區中心”的功能構成不包括公共管理功能，且設施的類型和規模應當與“大社區中心”有所區分，實現差異化發展（見表1、表2）。

表1 “大社區中心”功能構成表

表2 “小街區中心”功能構成表

（四）布局上，以15分鐘生活圈為導向，通過數據分析模型優化選址布局

在空間布局上，采用交通模擬、數據模型構建等信息化手段，結合已有設施空間位置和居住需求分布，以15分鐘生活圈為目標，打造科學嚴謹的社區中心覆蓋體系。在具體的操作方法上，倡導通過ArcGIS等信息化軟件，分別以15分鐘步行時間和7分鐘步行時間為布局條件，對社區中心選址進行精細化科學定位。