論生態護林員制度與扶貧

王 引

（云南省林業調查規劃院生態分院，云南 昆明 650031）

近年，在云南各地推出了在貧困地區建立生態護林員制度舉措，這是在廣大貧困地區，基層林業改革的一項新措施，本文擬進行初論。

1 生態護林員的重要性

“管好公益林、用好補償基金”是落實森林生態效益補償政策的主要要求。如果公益林得不到有效管護或遭到破壞，將對生態環境建設和保護造成重大影響，森林生態效益補償也就失去了意義。因此，公益林管護既是森林生態效益補償政策的重要內容和主要任務之一，也是關乎構建生態安全屏障、促進生態文明建設、改善民生的重要問題。也是保護綠水青山這一”金山銀山”和建設生態文明社會的重要內容。云南省2005年啟動森林生態效益補償后，各地依靠補償政策的支持，加強了公益林管護，生態效益日益凸現，森林復被率增速加快。但在實際管護工作中面臨的情況與困難不一樣。要管好公益林，難度確實很大，特別是地廣人稀、貧困地區的公益林，要管好難度更大，必須加強公益林管護隊伍建設，造就一支精良合格的生態公益林管護隊伍。這是當前生態公益林建設的重要任務。

2 云南省公益林基本情況

云南省公益林分級區劃界定，經過多次優化和完善，已形成相對穩定的體系。全省林業用地面積37 141萬畝，其中公益林面積18 840.6萬畝，公益林占全省林業用地的50.7%，商品林占49.3%。其中;國有公益林6 745.6萬畝， 集體（含個人）公益林12 095.萬畝。 云南省自2005年啟動實施中央財政森林生態效益補償和地方財政森林生態效益補償以來，全省所劃定的11 877.7萬畝國家公益林和4 667萬畝省級公益林實現了管護和補償全覆蓋，并建立了地方公益林補償標準隨國家級公益林補償標準動態調整機制，共落實公益林專職管護人員 86 583人，其中屬于建檔立卡的貧困地區生態護林員4.45萬人。

3 建立生態護林員制度的重要意義

建立生態護林員，就是在貧困地區己建卡的貧困人口中選擇符合條件的村民參與森林保護工作，使這些生態護林員有一個相對固定的收入，既促進了貧困地區盡早脫貧，也促進貧困地區護林員在干中學，在干中接受生態意識教育，并充當生態意識的傳播者和保護森林的宣傳員，將對貧困地區的森林保護和今后發展產生重要影響。具有深遠的戰略意義。

在貧困地區建立生態護林員的新舉措，是林業改革的一項新措施，在貧困地區，由于貧困落后，經濟不發達，過去森林過伐嚴重，生態意識和保護意識都不強，當前保護生態，發展林業的任務很重，在這些地區林業部門要加大扶貧力度。加強基層護林員隊伍建設成為林業發展的一項基礎工作。例如：2016年，全省利用中央財政資金購買服務創造勞動崗位，安排2.5萬名有勞動能力的建檔立卡貧困人口轉化為生態護林員，參與森林管護工作，任務落實到山頭地塊，發揮生態護林員在生態保護和扶貧攻堅工作中的作用，帶動建檔立卡貧困人口脫貧致富，提升森林資源的管護效果。

在貧困地區，通過生態護林員制度，使符合條件的貧困人口，走上生態護林員崗位，最終從林業獲益，使一部分貧困戶脫貧，確實是脫貧的一條重要途經。雖然目前不可能在林業生產上獲大利，但只要堅持習總書記“保護綠水青山，就是保護了金山銀山”的重要指示必將轉化為取之不盡的巨大效益，如木材、藥材、果實，至森林旅游收入等經濟效益和不可估量的生態效益。”林業是貧困區脫貧的主選項”一文報導稱”怒江農民收入超四成來自林業”，因此可以說;困地區生態環境的根本好轉的基礎里，蘊藏著巨大的經濟效益元素，有待人們去開發，這也是子孫萬代的福祉所在。而且生態護林員制度對我國的森林保護和發展都具有深遠的影響。

4 生態護林員實施效果及存在問題

森林生態效益補償制度從啟動實施到逐步完善已經歷了10多年時間。貧困地區的怒江州，選派了一大批生態護林員，人均管護面積從原來的9 215畝降至2 178畝，使管護達到更加精細，他們新選派的6 358名生態護林員中，每戶每年增加收入9 400元，人均增加收入2 450元，為6 388戶建卡貧困戶摘帽提供了有力保障。這項工作政策性強、涉及面廣，而且事關森林管護和維護林農權益，比較復雜，尤其是在公益林管護方面，隨著一些新情況、新矛盾的出現，一些帶有共性和深層次的問題，必須引起重視，認真分析研究，加以探索解決。

（1）生態公益護林員中，結抅性的問題是;好的護林員難找，有責任心、有文化的人不愿意來當護林員。這些問題都需要通過完善政策措施，提高資金保障能力，建立統一高效的管護體系，推進公益林管護制度改革加予解決。

（2）破解聘用護林員與社會保障政策矛盾有待開展目前，基層反映，隨著勞動合同法出臺和社保政策不斷完善、護林難度加大，聘用護林員面臨：一是工作中的人身意外和工傷難以保障；二是參與護林時間長的要簽訂無固定期限合同和購買養老、醫療、工傷、失業、生育等五大社會保險；三是護林員是否執行當地最低工資標準和退休養老。因此，林業主管部門既要看到護林員的必要性，充分發揮其作用，同時也要重視大量聘用護林員帶來的風險，打破傳統林業觀念，順應社會發展潮流，努力探索和研究解決護林員選聘、使用、辭退的相關問題，避免出現“聘請容易、辭退難”。

（3）公益林補償標準、管護補助費有待進一步提高。目前表現在 服務所待與公益林創造的生態價值極不相稱，未能真正體現對公益林權利人因保護公益林經濟利益受到損失的補償。近年來物價和人工工資都在快速上漲，而國有公益林的管護補助卻一直沒有增加。特別是不能給聘請的護林員購買“五險一金”，與勞動法的規定不符，甚至違法用工，后患很大。農戶對公益林的認識和管護水平不一，有的認為管護公益林得益不多，因此參與公益林建設的熱情不高，管護措施不能完全落到實處。基層干部群眾迫切要求國家和省繼續加大森林生態效益補償投入力度，進一步提高國家級、省級公益林補償標準。

5 加強生態護林員管護制度的建議

護林員是森林管護最基層、最基礎的重要力量，是協助做好森林資源管理，承擔一定責任和義務，獲取一定報酬的人員，加強其隊伍建設尤為重要。

5.1 在貧困地區，要把建立生態護林員的創新舉措作為一種制度堅持下去

初建生態護林員制度的地區，要加強業務培訓和管理工作，完善生態護林員的聘用制度和管理制度。

5.2 要建立統一管護體系，努力推進公益林管護轉型升級

生態護林員是各地管護體系的重要組成部分。一是立足縣情林情，以鄉村行政區劃和國有林業單位組織構架為基礎，建立統一的管護體系，優化責任區，合理布局護林員崗位，統一管護權責和勞務費標準，因地制宜，結合實際，選擇合理的管護模式，根據當地森林資源狀況和林農對山林依賴程度等因素，因地制宜，合理確定和布局。

5.3 依法依規，明確責任，合力推進公益林管護工作

公益林管護涉及面廣、任務艱巨、政策性強，是一項系統工程。一是進一步建立健全地方政府保護森林，發展林業的責任制，使政府主要領導真正承擔起森林資源保護管理第一責任人的職責，尤其是鄉級以下，要重點研究和發揮村委會及其村集體的作用，讓他們在實施森林管護中盡到職責。采取相應措施，充分調動村委會、村集體和林農個人在森林管護的積極性，更大程度發揮責任單位、責任主體的作用。只有各履其職、各負其責，動員廣大林農共同參與，森林資源才會得到更好保護。

5.4 著力抓好護林員隊伍建設，尤其要抓好貧困地區生態護林員隊伍建設

長期以來，設立和聘請護林員參與林業建設，承擔森林管護是我省林業工作中的常規舉措，加強護林隊伍建設，發揮護林員作用，以人為本，解決護林員后顧之憂，正視聘用護林員與社會保障政策矛盾的相關問題，在條件允許下積極探索解決辦法，著力抓好護林員隊伍建設。要明確護林員的定位與職責。生態護林員的職責是：巡護森林，制止破壞森林資源的行為。對造成森林資源破壞的，護林員有權要求當地有關部門處理。從本質上講，他們不屬于國家正式管理人員和林業執法人員，是林業工作的“協管員”，不能承擔森林管護的無限責任。要定期開展業務技術培訓和經驗交流，不斷提高生態護林員整體素質與水平，提升管護效率和效果。

6 結語

公益林的管護與建設是一項關系民生的社會公益事業，云南省國有林少、集體林多，而且林村交錯、林農鑲嵌、管護難度大，在實際管護工作中面臨許多困難。因此，要嚴格按照《國家級公益林管理辦法》和《云南省地方公益林管理辦法》及其有關規定要求，健全生態護林員管理制度，充分發揮生態護林員的作用，提高林農管護積極性，做好公益林的保護管理工作，最大限度發揮公益林的生態效能。