多元治理視角下L鎮鄉村基層治理問題研究

張瑞雪 高翠玲

（內蒙古農業大學，內蒙古 呼和浩特 010010）

實現鄉村有效治理是促進鄉村全面振興的重要內容。我們要總結改革過程中展現出來的先進基層治理經驗，又要分析其中依然存在的短板不足，落實經驗，改善不足，實現鄉村有效治理，推動基層治理體系和治理能力現代化。實現鄉村有效治理，僅依靠政府是不夠的，需要擴大治理主體的范圍，吸引其他非政府組織的共同參與，激發治理活力，這樣才能提供更好的公共服務和創造更高的公共利益。實現基層治理現代化不僅要依靠政府，還需要基層自治組織和其他社會組織的參與，通過分析L鎮基層治理主體在農村治理過程中的具體措施，總結出其目前的治理能力中存在的不足，并提出切實可行的建議，以期能夠提升基層治理能力。

1 L鎮基層治理過程中存在的問題

1.1 道德與法律約束力弱，矛盾沖突難解決

隨著農村各項改革的深化，鄉村的生產生活方式發生了巨大變化，傳統的公序良俗受到沖擊，尤其在村規民約、人倫關系漸趨遭到破壞的情況下，法治建設的缺失和傳統道德約束的崩塌導致鄉村治理秩序出現混亂，從而導致村民之間、村民與自治組織之間產生的矛盾沖突難解決。隨著智能手機的普及化越來越廣，農村因為社交網絡造成的家庭內部、鄰里之間爭吵次數明顯增加。土地是農民賴以生存的根本，近年來為了實現集體化經營，土地多被承包出去，基于熟人關系承包多口頭交易，不簽署合同，土地幾經流轉后不知向誰索要租賃費，原本答應的租賃年限也說變就變，因為土地流轉產生的矛盾糾紛越來越多。農村的矛盾糾紛從以家庭內部矛盾和鄰里矛盾為主，逐步向土地承包，項目征地和轉租收益等經濟類糾紛為主。另外，還存在村民選舉糾紛，村兩委對村民產生的矛盾糾紛不善解決造成群眾干部之間關系緊張，村民不愿或不能參與村委會的日常管理工作，表達自己對政策意見不滿的方式多是爭吵，甚至是肢體沖突。這都說明，鄉村自治運用法治思維和法治方式的能力還有不足。

1.2 治理主體能力不強

行政村作為基層治理的基本單元，治理能力主要體現在村兩委的工作能力和四個民主發展程度等方面。當前村兩委干部的平均年齡大部分在45至60歲之間，文化水平偏低，受“官本位”思想影響，把農民當成管控對象，而不是服務對象，職責認識比較模糊；對農村日常事務管理的方法簡單，習慣感情用事，處事不公。某村村民在訪談中說“有些村干部一上任就像變了一個人似的，我們有什么問題找他，總會說上面有要求、上面有規定之類的話，對我們的事情總是推推拖拖，倒是對領導的事情比較上心。”調查過程中，村民對村兩委的工作方式和工作能力的滿意度百分比僅達到了一半，這足以說明，L鎮村兩委干部的治理能力不強，責任和服務意識有待提高，同時干部的工作能力、創新能力和擔當能力也有待提升。這樣才能符合現代鄉村治理的基本要求，帶領村民建設社會主義現代化新農村。

村民作為鄉村治理的直接主體，享有民主選舉，民主決策，民主管理和民主監督的權力，應積極參與到村民自治管理當中，但是面對村內的各項事務和村中長久的發展，大多數人持一種冷漠的態度。如選舉不規范、賄賂選票，作為決策機構的村民會議流于形式，村民意見不被采納，沒參與過村務管理等問題普遍存在。

1.3 多元共治的治理格局存在缺陷

實現鄉村治理有效要構建共建共治共享的社會治理格局，因此需要鼓勵支持多方主體參與鄉村治理。目前農村只有基層黨組織、村委會、計劃生育協會、婦聯等正式組織，但在實際工作中，基層黨組織建設并不完善，社會治理和服務職能并沒有體現出引領作用。除非上面下達任務，計協和婦聯組織幾乎形同虛設。隨著經濟的發展，農村經濟類合作社逐步發展，如種植養殖農民專業合作社，大棚種植專業合作社等，這些合作經濟組織更多的發揮的是提高經濟收入，帶動農業的產業化經營和現代化建設等經濟性作用，其他功能并不顯現。除了經濟組織，農村的其他類社會組織幾乎沒有。所以當前，其他類型的社會組織在鄉村治理中的作用不明顯，甚至存在一定程度的缺失。

2 L鎮存在的治理問題成因分析

2.1 道德建設與法治建設滯后

中國，在長達幾千年的根深蒂固的傳統文化影響下更加重視的是熟人社會以及人情往來。鄉土中國最大的弊端就在于人與人之間互相的維護，習慣利用自身的內在情感來采取行動。在民主化與現代化的進程中，這種影響不利于民主和法治的進行。“法”這個詞在農村既熟悉又陌生，群眾對于法治的了解程度和認可度還不高，就使得在處理日常事務和矛盾糾紛時，想不到也不懂得使用法律來保護自己。村干部中也不乏對法律缺少敬畏的人，他們對于法治工作不熟悉，法治思維能力欠缺，在處理村居事務時更無法自覺運用法律知識治理村里產生的矛盾糾紛。傳統的道德風俗和村規民約在現如今快速的城市化進程下大多被摧毀，同時又缺乏法律約束，這就使得鄉村治理缺少道德以及法治保障。

2.2 農村經濟發展滯后，人口老齡化嚴重

L鎮的農民經濟收入主要來源是耐旱的糧食作物種植，如玉米和谷子，土地分散且土壤肥力不高，種植技術和機械化水平較低，收入水平較低。近年來大棚蔬菜種植在L鎮日漸興起，但是規模較小，產業化經營落后，農村集體經濟發展相對落后。對此，大部分青壯年為了生計，選擇進城打工，婦女和老人成了農業經營的主體，勞動力驟減，人口老齡化嚴重。現如今農村普遍面對這樣的困境，父母供孩子讀書走出農村，在城里安居就業；常年在外打工的青壯年在村里呆的時間少，對誰成為村長書記并不關心；村里留守的大部分都是老婦幼，勞動力不足，糧食產量低，無法帶動農村經濟發展。這些人的文化水平、民主和法治意識也相對落后，缺乏創新精神和接受新事物的能力，無法滿足新型農村建設對干部人才的客觀需求，先進的互聯網和大數據的工作方式不能被老一代人接受，無法在農村更好的實現，治理能力的提升也仍存在難點。

2.3 基層治理主體之間權責不明確

構建共建共治共享的多元治理格局，需要政府發揮好治理主體作用，統領全局，指明方向，又需要政府在治理中合理劃分權力，給村兩委行使村民自治權力的空間。目前鄉鎮政府和村委之間關系混亂的原因在于，政府的權力下放力度過猛，使村委會幾乎成了鄉鎮政府的派出機構，村委會不得不承擔執行上級交代的事務，但是政府將任務過多的交代給村兩委承接或協助，則超出了村兩委的承受能力，使得村兩委完不成上級任務，也不能切實為村民服務，兩邊得罪。村兩委之間也存在不團結，各自為政的問題，獨斷行為和利己主義嚴重，借著群眾賦予的權力辦自己的事。受年齡和能力的制約，缺乏長遠規劃的能力，吃不透上級下發的政策措施，解決不了村子發展面臨的困難。部分村民為了一些蠅頭小利就隨便的行使選舉權，村民選舉有失公正透明，村民不信任自己選出的村委干部，對村兩委的治理能力存在質疑。各治理主體之間的復雜關系，不明確的權責分配，使得鄉村治理主體和定位混亂。

3 優化鄉村治理的對策建議

3.1 加強德治與法治建設，著力推動三治融合

十九大提出，實現鄉村治理體系的現代化，要堅持走鄉村善治之路。實現鄉村善治，要堅持以自治增強鄉村活力，法治保障利益和約束不當行為，德治弘揚正氣樹立正確價值觀，著力推動三治融合。健全以基層黨組織為領導，鄉鎮政府負責，村民自治組織和其他社會組織共同參與治理的治理體系，各組織要按需設置，依職履責，依法辦事，從源頭上杜絕各治理主體之間推諉扯皮現象。在農村開展“法律下鄉”和“法律援助”等活動，給村民進行法律普及和引導村民通過法律來調節矛盾糾紛。村規民約是各村莊因地適宜提出的符合村子實際情況的約束條款，是法律的補充和延伸，也是道德傳統的具化體現，因此要設計合理，要求村民必須遵守。健全村民激勵機制，充分發揮村內黨員、道德模范等先進分子的道德模范帶頭作用，宣傳他們的優秀品質，舉辦三好村民，最美孝心，五好家庭等活動評比，激發大家的參與性和提高村民的道德素養，加強鄉村的道德建設。

3.2 發展和壯大農村集體經濟，加強人口流動

老齡化在農村體現的更加明顯，是由于我國農村地區經濟水平較低，相對封閉落后，青年人口流失嚴重造成的。要改變農村現狀，還是需要從村子自身的長遠經濟發展出發，農村集體經濟和特色產業的發展繁榮，將大大增加勞動力人口的流入和保持。因此，發展壯大村集體經濟，要結合村當地的產業特征以及資源交通等綜合因素，因地制宜地制定發展規劃。要選好經濟帶頭人，配強村“兩委”，村內人手不足，可向上級政府申請委派覺悟高、能力強、思路廣的優秀大學生村官、第一書記等，為發展集體經濟提供組織人員保障。要充分挖掘自身的資源潛力，邀請先進技術人員對村民進行培訓，鼓勵支持村民留村發展創業，幫助村民大力發展養殖、糧食種植、大棚采摘等多種經營，規模發展，打造“一村一品”的產業格局。當經濟發展起來，人民生活有起色，自然會留住青年年勞動力，以及各個行業的精英人才，從而帶動農村基礎設施、文化衛生、社會保障等各方面的發展，從而消弱老齡化對村民的影響。

3.3 理順各治理主體間的關系，做到權責明確

構建多元共治的鄉村治理格局，要理順各治理主體間的關系，明確各組織的權利、義務與利益，才能實現合作治理。

堅持黨建引領，完善基層黨組織建設。調整優化基層黨組織設置，切實發揮基層黨群服務中心的作用，組織村里黨員開展志愿服務工作，在鄉村治理中發揮模范作用，帶動村民參與到家鄉發展中來。黨員要實現密切聯系群眾，幫助村民解決實際困難的價值，為村民提供幫助和關愛服務，引導農民信任黨組織，感謝黨組織，追隨黨組織。

作為基層政府的鄉鎮政府要加快政府職能和管理思想的轉變，努力建設服務型政府和治理型政府。要進一步理清和優化自身職能，明確責任分工，建立統一指揮，高效協作的基層治理體系。創新社會服務能力和管理方式，科學規劃，將國家的制度和政策結合實際更好的傳達和落實，由過去的管理者向服務者轉變，引導各社會組織的參與，提供更優質的社會服務。

農民是實現鄉村治理現代化的建設者和成果收益者，要提高農民的主體意識、民主參與意識，鼓勵村民積極主動地參與到農村治理的全過程。這就需要健全和完善村民自治制度。鄉鎮政府要肯定和尊重村民自治組織在鄉村治理中的重要地位，減少干預。基層黨組織和自治組織要打好配合，步調一致，共同為村民服務，使村民自治組織真正實現自我管理、自我教育、自我服務。拓寬村民參與村內公共事務的渠道，不僅召開村民代表會議，村民大會，還可以設立小組會議，定期將小組會議商討的問題在村民代表會議上商議解決。發展壯大群防群治力量，嘗試鄉村網格化管理，村兩委成員要充分發揮為村民提供公共事務服務、調解民間矛盾糾紛、維護村莊治安、做好人民和政府間的中間紐帶等方面的作用。當村民的建議得以接受和落實，村民的利益得以維護，村民及村民自治組織有充分的自主性參與到鄉村治理中來。

扶持鄉村社會組織發展，不僅是經濟類社會組織。加強現有組織如婦聯的組織建設，發揮其聯系群眾參與民主管理與監督的作用；通過稅收優惠，信貸支持等措施支持農村經濟合作社組織發展，提高農村集體經濟水平；通過政府購買的方式吸引服務性、公益性和互助性社會組織來農村開展工作，帶動農村地區社會工作和志愿服務的發展。完善農村社會組織相關法律制度，依法引導規范農村社會組織發展，幫助其解決運作過程中出現的矛盾和糾紛，切實保護其合法權益。

促進鄉村全面振興，務必要筑牢鄉村治理這個根基。L鎮建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制，有利于農村多元治理主體合理分工，實現共治，提升鄉村治理效能，促進農村和諧穩定發展。