基于生活圈理念的西部地區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃
——以錦屏縣縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃為例

趙開拓

（云南匯恒高路工程項(xiàng)目管理有限公司，云南 昆明 650000）

0 引言

近年來，規(guī)劃市場(chǎng)上出現(xiàn)“美麗鄉(xiāng)村”“農(nóng)村人居環(huán)境改善”“鄉(xiāng)村振興”“村莊整治”等多類鄉(xiāng)村層面的規(guī)劃，其規(guī)劃內(nèi)容雖大同小異，但也各有優(yōu)點(diǎn)，部分規(guī)劃目的為完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，部分規(guī)劃在完善設(shè)施基礎(chǔ)上增加產(chǎn)業(yè)布局和特色打造等內(nèi)容。縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃根據(jù)村莊的實(shí)際情況以及發(fā)展?jié)摿?duì)村莊進(jìn)行明確分類，并通過合理配置生活圈實(shí)現(xiàn)均衡資源配置、基本公共服務(wù)均等化、維護(hù)空間公正，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施夯實(shí)基礎(chǔ)。

1 鄉(xiāng)村建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 居民點(diǎn)分布特征

西部地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)多位于山區(qū)，規(guī)模小且較為分散，設(shè)施配套投入大且服務(wù)便捷度較低。雖然各地進(jìn)行遷村并點(diǎn)或扶貧搬遷等集中建設(shè)，但限于故鄉(xiāng)情結(jié)和遷村并點(diǎn)條件存在差異，實(shí)施存在一定難度，效果也各不相同。幾戶或十幾戶的小規(guī)模居民點(diǎn)仍保留下來，且位置、建設(shè)條件不佳，存在配套設(shè)施難以均衡和空間使用浪費(fèi)等問題。

1.2 城鄉(xiāng)建設(shè)速度差距大

與速度較快的城鎮(zhèn)建設(shè)相比，村莊規(guī)劃較為緩慢，原因不外乎幾點(diǎn)：第一，之前一段時(shí)間內(nèi)雖然村莊規(guī)劃任務(wù)落實(shí)較好，但限于當(dāng)時(shí)規(guī)劃行業(yè)仍未成熟，規(guī)劃編制較粗糙，內(nèi)容較簡(jiǎn)單，未起到指導(dǎo)村莊發(fā)展的作用；第二，規(guī)劃先行，實(shí)施未跟上，多地區(qū)雖然編制了相關(guān)的規(guī)劃內(nèi)容，但村莊建設(shè)未真正落到實(shí)處；第三，村莊優(yōu)質(zhì)資源尚未挖掘，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和品牌打造意識(shí)缺失，思想固化。

1.3 建設(shè)發(fā)展同質(zhì)化

在規(guī)劃未真正得到重視之前，除個(gè)別依靠發(fā)展旅游和企業(yè)品牌振興的村莊外，國內(nèi)鄉(xiāng)村發(fā)展同質(zhì)化或“千村一面”現(xiàn)象嚴(yán)重。尤其在中西部地區(qū)，雖有較豐富的發(fā)展資源和較大的發(fā)展?jié)摿Γ捎趨^(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展較東部地區(qū)緩慢，鄉(xiāng)村發(fā)展亦相應(yīng)滯后，在村莊亟待解決的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配置問題上，大體呈現(xiàn)出“建設(shè)發(fā)展同質(zhì)，貧困原因相似”的局面。

2 鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃重點(diǎn)

2.1 縣域鄉(xiāng)村體系構(gòu)建

縣域鄉(xiāng)村體系應(yīng)是融合了縣域城鎮(zhèn)體系和鎮(zhèn)村體系在內(nèi)的復(fù)合體系，將城鎮(zhèn)體系考慮在內(nèi)的優(yōu)點(diǎn)是：第一，根據(jù)城鎮(zhèn)體系中各鄉(xiāng)村的職能分工和發(fā)展定位來確定鄉(xiāng)村體系中各類村莊的發(fā)展環(huán)境及發(fā)展方向；第二，城鎮(zhèn)發(fā)展定位及其相應(yīng)配套設(shè)施可以服務(wù)周邊區(qū)域乃至整個(gè)轄區(qū)內(nèi)村莊的生產(chǎn)、生活；第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地是所轄村莊獲取較高層次基本公共服務(wù)的主要生活圈構(gòu)建地。

2.2 明確發(fā)展分類

根據(jù)村莊發(fā)展?jié)摿Αl(fā)展特色以及周邊優(yōu)勢(shì)環(huán)境，村莊分類如下：一是集聚提升類村莊，主要為現(xiàn)有規(guī)模較大的中心村和與產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)村融合的生產(chǎn)服務(wù)型村莊；二是城郊融合類村莊，主要為位于城市近郊區(qū)和城關(guān)鎮(zhèn)所在地；三是特色保護(hù)類村莊，主要為歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族特色村寨、特色景觀旅游名村以及特色要素較突出且具有較大發(fā)展?jié)摿Φ拇迩f；四是搬遷撤并類村莊，主要為生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)、人口規(guī)模小且設(shè)施難以完善的村莊；五是保持現(xiàn)狀類村莊，主要為存在隱性潛力或隱患，但目前確查不準(zhǔn)的村莊，近期對(duì)其進(jìn)行控制發(fā)展，待發(fā)展方向明確后再行分類。

2.3 劃定發(fā)展邊界和“三生空間”

在居民點(diǎn)分類基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村居民點(diǎn)的發(fā)展方向和用地需求可根據(jù)人口結(jié)構(gòu)和增長情況以及周邊條件對(duì)建設(shè)用地及邊界進(jìn)行預(yù)測(cè)性的分析劃定。合理劃定鄉(xiāng)村建設(shè)邊界是對(duì)各類土地的保護(hù)利用、引導(dǎo)居民點(diǎn)有序建設(shè)和集約利用的有效手段。

“三生空間”劃定的共贏理念是“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”，與國土空間的“三區(qū)三線”相對(duì)應(yīng)，重構(gòu)“三生空間”能夠有效緩解鄉(xiāng)村空間利用問題：一是生產(chǎn)空間受限，耕作地塊零散化、耕地占補(bǔ)不平衡、土地利用率低、生產(chǎn)設(shè)施用地不足；二是生活空間不便，建設(shè)布局和生活要素分散、居民點(diǎn)規(guī)模較小導(dǎo)致設(shè)施投入利用效率低、宅基地閑置；三是生態(tài)空間惡化，無序建設(shè)破壞生態(tài)格局、污染排放不達(dá)標(biāo)、生態(tài)建設(shè)滯后。“三生空間”劃定應(yīng)對(duì)照現(xiàn)存問題有針對(duì)性地開展工作。

2.4 服務(wù)均等化和差異化

基本公共服務(wù)設(shè)施配套應(yīng)本著便捷、實(shí)用、共享、安全的原則，使居民享受服務(wù)均等化。為避免“千村一面”的鄉(xiāng)村建設(shè)現(xiàn)象，居民點(diǎn)公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)與村莊發(fā)展分類相配套，根據(jù)居民點(diǎn)周邊環(huán)境，按需求層次和服務(wù)便捷度因地制宜進(jìn)行有層次和有差別的配置。

3 生活圈理論應(yīng)用

3.1 生活圈理論淵源

自20 世紀(jì)20 年代美國建筑師提出鄰里單位，到50年代蘇聯(lián)專家提出居住小區(qū)，再到90 年代美國新城市主義提出都市鄰里，在過去約百年的時(shí)間里，多數(shù)公眾對(duì)居住空間的范圍劃定主要停留在“圈”的原型［1］。

生活圈在中國的適用體現(xiàn)在基本公共服務(wù)均等化和共建共治共享兩種原則上。直到2018 年我國出臺(tái)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》中提出15 min、10 min、5 min 三級(jí)生活圈以及居住街坊，生活圈理念才正式納入到符合我國國情的空間規(guī)劃體系當(dāng)中，但《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》主要針對(duì)城鎮(zhèn)地區(qū)的居住區(qū)，適合廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的生活圈體系構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)仍待繼續(xù)完善［2］。

3.2 生活圈體系構(gòu)建

根據(jù)鄉(xiāng)村居民出行距離、設(shè)施使用頻率、設(shè)施服務(wù)半徑以及村民訴求，構(gòu)建不同層次的生活圈。

基本生活圈：原則上基本生活圈以村莊為基本單位，覆蓋所有的居民點(diǎn)，包括最小規(guī)模的一般永久居民點(diǎn)。在居民生活圈內(nèi)，提供居民生活所需的基本公共服務(wù)設(shè)施，配置老年活動(dòng)室、室外活動(dòng)場(chǎng)地、日常用品店等設(shè)施，有條件的布置幼兒園。

一次生活圈：以小學(xué)生徒步1 小時(shí)為空間界限，考慮享用服務(wù)的方便性和設(shè)施運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)性，一次生活圈重點(diǎn)在中心村層面進(jìn)行優(yōu)化。在一次生活圈內(nèi)，重點(diǎn)配置小學(xué)、衛(wèi)生室、圖書室、日常飲食品店鋪、室外活動(dòng)場(chǎng)地等。

二次生活圈：以中學(xué)生徒步1 小時(shí)或自行車30 分鐘為空間界限，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)來布局，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)該保證二次生活圈服務(wù)設(shè)施覆蓋所有的居民點(diǎn)。在二次生活圈內(nèi)，應(yīng)配置中學(xué)、圖書館、衛(wèi)生院和體育運(yùn)動(dòng)設(shè)施。

三次生活圈：以機(jī)動(dòng)車駕駛30 分鐘為空間界限，重點(diǎn)結(jié)合中心城區(qū)來布局，服務(wù)設(shè)施保證覆蓋中心城區(qū)和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)三次生活圈。在三次生活圈內(nèi)，應(yīng)配置職業(yè)學(xué)校、高中、敬老院、圖書館、綜合醫(yī)院和市場(chǎng)等［3］。

4 基于生活圈理念的錦屏縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃

4.1 概況

錦屏縣轄7 個(gè)鎮(zhèn)、8 個(gè)鄉(xiāng)和一個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。位于黔東南州東南邊隅，依黔面楚，東界湖南省靖州縣，南鄰黎平縣，西毗劍河縣，北抵天柱縣。

4.2 鄉(xiāng)村體系

縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃中的村鎮(zhèn)體系在承接縣域?qū)用娴某擎?zhèn)體系規(guī)劃之下分為四個(gè)等級(jí)：重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重點(diǎn)村、一般村。

4.3 明確村莊分類

結(jié)合貴州省當(dāng)?shù)爻雠_(tái)的縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制導(dǎo)則和農(nóng)村人居環(huán)境改善規(guī)劃編制導(dǎo)則，錦屏縣的村莊發(fā)展分類和整治分類如下：

4.3.1 村莊發(fā)展分類。納入城鎮(zhèn)型：縣城現(xiàn)狀建成區(qū)內(nèi)及未來發(fā)展需要納入考慮建設(shè)的村寨、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地內(nèi)及未來發(fā)展需要納入考慮的村寨、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)范圍內(nèi)及周邊的村寨。

重點(diǎn)發(fā)展型：傳統(tǒng)村落、歷史古城、古鎮(zhèn)、民族村寨、旅游發(fā)展?jié)摿^大的美麗鄉(xiāng)村、擬申報(bào)傳統(tǒng)村落和民族村寨的村落、交通區(qū)位便利且發(fā)展較好的村寨、產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)較凸顯能夠帶動(dòng)周邊區(qū)域相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的村寨、風(fēng)景名勝區(qū)和景區(qū)周邊的旅游服務(wù)型村寨。

控制發(fā)展型：自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的村寨以及村寨發(fā)展規(guī)模需要控制的村寨。

維持現(xiàn)狀型：一般村寨、工礦區(qū)周邊的村寨、相對(duì)重點(diǎn)村寨發(fā)展稍差的村寨。

搬遷撤并型：人口較少且偏遠(yuǎn)的村寨、存在生存隱患的地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)、工礦區(qū)內(nèi)的村寨，因道路、水利工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制范圍區(qū)的村寨，自然保護(hù)區(qū)、生活飲用水源一級(jí)保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)核心區(qū)的村寨［4］。

4.3.2 村莊整治分類。精品型：高速公路和高速鐵路沿線、100 個(gè)示范小城鎮(zhèn)周邊、城鎮(zhèn)近郊區(qū)、景區(qū)景點(diǎn)、傳統(tǒng)村落、歷史文化名村、世界自然遺產(chǎn)地、省域邊界重要出入口和民族特色村寨等交通便利、人口相對(duì)集中、發(fā)展條件相對(duì)較好的村莊（農(nóng)村居民點(diǎn)）。

提升型：行政村村委會(huì)所在地中心村及基本生活設(shè)施較完善的村莊（農(nóng)村居民點(diǎn)）。

普及型：規(guī)模小、較分散，以保障基本生活設(shè)施為重點(diǎn)的村莊（農(nóng)村居民點(diǎn)）。

4.4 農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模及發(fā)展邊界控制

4.4.1 根據(jù)農(nóng)村居民點(diǎn)發(fā)展定位和建設(shè)性質(zhì)對(duì)用地規(guī)模進(jìn)行不同層次的控制。

納入城鎮(zhèn)型居民點(diǎn)：縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊納入城鎮(zhèn)發(fā)展的居民點(diǎn)在人均建設(shè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施上采用城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地指標(biāo)，用地指標(biāo)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)一致，可浮動(dòng)10～15 m2/人。

重點(diǎn)發(fā)展型居民點(diǎn)：地理區(qū)位較具優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況較好、人口規(guī)模較大、周邊資源較豐富的居民點(diǎn)，戶均建設(shè)用地、人均建設(shè)用地可在原有建設(shè)用地整合后（如舊宅整合），根據(jù)發(fā)展需要在完善生活性基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、生產(chǎn)性設(shè)施的基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)提高人均用地和預(yù)留發(fā)展用地的方式，有序擴(kuò)大用地規(guī)模。

控制發(fā)展型居民點(diǎn)：發(fā)展條件受限的居民點(diǎn)在整合原有建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，在人口規(guī)模增長得到控制的同時(shí)，完善基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施配套，滿足居民生活需求，保障生活空間，控制用地規(guī)模增長。

維持現(xiàn)狀型居民點(diǎn)：對(duì)維持現(xiàn)狀的居民點(diǎn)，在整合用地儲(chǔ)量和基本公共服務(wù)設(shè)施均等化的基礎(chǔ)上，結(jié)合國土部門的預(yù)測(cè)人口建設(shè)用地指標(biāo)值，居民點(diǎn)用地規(guī)模隨產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口規(guī)模增長以及“三生空間”的用地規(guī)模擴(kuò)大循序漸進(jìn)地有序增長。

新建農(nóng)村居民點(diǎn)：新建居民點(diǎn)在選址階段對(duì)選址影響因素已綜合考慮，居民點(diǎn)的發(fā)展條件一般較好，在戶均建設(shè)用地、人均用地指標(biāo)上不能與已經(jīng)存在的居民點(diǎn)相提并論，應(yīng)在遵循集約節(jié)約用地原則和保障居民“三生”需求的基礎(chǔ)上，合理確定居民點(diǎn)的用地規(guī)模，做到不浪費(fèi)且有序建設(shè)。

易地搬遷居民點(diǎn)：易地搬遷的居民點(diǎn)作為新建農(nóng)村居民點(diǎn)的另一種存在形式，用地規(guī)模可結(jié)合縣政府對(duì)易地搬遷的戶均用地指標(biāo)進(jìn)行建設(shè)。

4.4.2 發(fā)展邊界控制。通過了解居民點(diǎn)的演變過程，結(jié)合歷史因素、文化因素、自然因素（山川、河流）等其他影響居民點(diǎn)發(fā)展形態(tài)的因素，結(jié)合國土資源中可利用的適宜建設(shè)地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、周邊可挖掘的發(fā)展所需資源和區(qū)域性經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心的輻射以及與沿主要交通、河流方向周邊居民點(diǎn)之間的生活、生產(chǎn)聯(lián)系，合理地提出居民點(diǎn)未來的發(fā)展方向以及發(fā)展規(guī)模。

在確定發(fā)展方向的基礎(chǔ)上，通過人口預(yù)測(cè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、人均用地指標(biāo)、均等化基本公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的配套以及居民點(diǎn)用地儲(chǔ)量，對(duì)居民點(diǎn)進(jìn)行合理的用地布局和用地規(guī)模測(cè)算。此外，居民點(diǎn)應(yīng)盡快整合未利用地和荒廢宅基地。發(fā)展邊界控制還應(yīng)考慮生活服務(wù)圈規(guī)劃以及居民點(diǎn)“三生空間”的打造。

縣城層面和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面：將納入城鎮(zhèn)型發(fā)展居民點(diǎn)的發(fā)展邊界與城鎮(zhèn)的建設(shè)控制邊界作為整體統(tǒng)一劃定。

行政村層面：根據(jù)發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模、土地利用空間，結(jié)合考慮生活圈的服務(wù)半徑以及“三生空間”的打造進(jìn)行自行劃定。

4.5 “三生空間”重構(gòu)原則

結(jié)合農(nóng)用地、工礦用地、居民點(diǎn)建設(shè)用地的整治，重構(gòu)“三生空間”形態(tài)。

生產(chǎn)空間重構(gòu)：耕地連片，可采用合作社和承包制進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營；農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)及其他工業(yè)以農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展體聚集發(fā)展；高度聚集利用資源且實(shí)現(xiàn)資源均等化；完善農(nóng)技培訓(xùn)、服務(wù)人員及其他生產(chǎn)設(shè)施的配置。

生活空間重構(gòu)：居民點(diǎn)根據(jù)發(fā)展情況進(jìn)行合理搬遷撤并；由無序增長建設(shè)用地轉(zhuǎn)向內(nèi)涵挖掘；居民點(diǎn)空間布局合理有序；生活環(huán)境宜居且品質(zhì)化；基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施配套均等化。

生態(tài)空間重構(gòu)：生產(chǎn)活動(dòng)造成的污染得到合理控制；居民點(diǎn)生活排污由無序到有序，提高環(huán)保意識(shí)；強(qiáng)化生態(tài)建設(shè)且景觀多樣性。

5 結(jié)語

生活圈理論可在多種類型的規(guī)劃項(xiàng)目中應(yīng)用，重要的是在應(yīng)用過程中要遵循因地制宜的原則，切忌盲目照搬生活圈層次劃分和空間界定依據(jù)，由于山區(qū)和平原地區(qū)居民點(diǎn)的人口分布密度、交通便捷度、規(guī)模大小、建設(shè)條件均不相同，將生活圈服務(wù)要素按照影響因子進(jìn)行羅列、打分、排布，能夠更準(zhǔn)確地構(gòu)建生活圈體系，從而能夠更加有效地提高基本公共服務(wù)設(shè)施配套效率及其他鄉(xiāng)村建設(shè)服務(wù)水平。