復(fù)合協(xié)調(diào)邏輯視域下農(nóng)村治理有效路徑探析

查武鵬，王世友

(四川農(nóng)業(yè)大學法學院，四川 雅安 625014)

“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”是鄉(xiāng)村振興的總要求，也是新時代農(nóng)村工作的總基調(diào)。其中，“治理有效”是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，對整個戰(zhàn)略起著至關(guān)重要的支撐作用。湖南、湖北、廣東等地從變革農(nóng)村治理深層邏輯，克服傳統(tǒng)治理形式弊端的取向出發(fā)，將農(nóng)村基層治理單元重組作為優(yōu)化治理格局的突破口，形成了多條特色鮮明的重組路徑，為全國各地探索基層治理有效形式，實現(xiàn)基層善治提供了重要的實踐范例和經(jīng)驗基礎(chǔ)，其中尤以著眼單元層次和功能的“單元協(xié)調(diào)”路徑為突出代表。探索“單元協(xié)調(diào)”重組路徑的理論意涵及其背后的“復(fù)合協(xié)調(diào)邏輯”，總結(jié)相關(guān)案例共性并超越個別實踐特性，為我國基層治理體系治理能力現(xiàn)代化提供具有價值的一般性參考是本文的目的所在。

1 復(fù)合協(xié)調(diào)邏輯的理論意涵

治理單元重組本質(zhì)上是治理邏輯的問題，各地不同的重組路徑背后是治理邏輯的分野和治理形式的差異，“單元協(xié)調(diào)”的重組路徑中隱藏著單元重組邏輯是這類重組實踐的核心和關(guān)鍵。綜合李華胤、鄧大才等相關(guān)學者的研究成果，應(yīng)當將其總結(jié)為“復(fù)合協(xié)調(diào)”的重組邏輯。

作為農(nóng)村基層“單元協(xié)調(diào)”重組的根本指導(dǎo)和取向依托，“復(fù)合協(xié)調(diào)邏輯”是一種在旨在兼顧各類功能單元(尤其是自治單元和行政單元)良性發(fā)展，通過促使其適當分離的做法來為相關(guān)功能的有效發(fā)揮發(fā)展留出充足空間的重組邏輯。它的基本考慮是在“便于群眾自治的基礎(chǔ)上便于政府服務(wù)，自治是落腳點，服務(wù)效率是保障”[2]，將社區(qū)、片區(qū)、行政村等較大單元定義為行政單元，使其體現(xiàn)大單元在行政工作、公共服務(wù)方面的規(guī)?；?yīng)的同時，把自治單元下沉到自然村、村民小組、寨等與村民距離較近的小單元，充分發(fā)揮熟人社會、利益相關(guān)等治理資源稟賦對于基層善治的補益，使得整個基層治理既有合理的體系，又有健康的互動。在城市化、工業(yè)化發(fā)展的大背景下，許多發(fā)達國家已經(jīng)出現(xiàn)了數(shù)次農(nóng)村基本治理單元的合并重組，且合并浪潮還在持續(xù)之中[3]。就我國的實際情況看，本世紀初和近年來都有全國范圍的治理單元合并，前者以稅費改革需求和加強國家在基層的影響力為動因，后者以鄉(xiāng)村振興對集約化發(fā)展的呼喚，市場化、城市化、工業(yè)化發(fā)展的要求為基礎(chǔ)，近年來甚至有從“合村并組”到“改村建居”，推動農(nóng)民“洗腳上樓”的轉(zhuǎn)向趨勢。

2 廣東清遠“農(nóng)綜改”實踐

復(fù)合協(xié)調(diào)邏輯指導(dǎo)下的單元協(xié)調(diào)實證案例在浙江、湖南、福建、廣東等地都有分布，其中廣東省清遠市“農(nóng)綜改”案例尤為典型。

2.1 區(qū)域概況與重組背景

清遠市臨近經(jīng)濟發(fā)達的珠三角，受地形崎嶇和交通不便的限制，整體發(fā)展水平不高。該市農(nóng)村面臨勞動力資源迅速外流、鄉(xiāng)間土地大面積拋荒等嚴峻的村莊發(fā)展問題，嚴重影響了區(qū)域的良性發(fā)展[4]。

當?shù)剞r(nóng)村基層治理在單元規(guī)模、治理結(jié)構(gòu)方面的問題也逐漸顯現(xiàn)。一是就自治單元而言，多村合并而來的行政村建制單位規(guī)模過大，在“生面孔”、“缺信任”、“利益雜”等因素的影響下難以形成有效治理合力；二是就行政單元而言，作為國家法定的建制單位，行政村賦予的百余項職權(quán)帶來“千針一線”的行政壓力，而服務(wù)效能構(gòu)建方面存在缺位；三是就利益基礎(chǔ)而言，由于當?shù)鼐懦梢陨系募w資產(chǎn)(包括土地等)依附于自然村組，而自治法定單位在行政村，“產(chǎn)權(quán)”與“治權(quán)”的分離使得本就細碎的利益格局難以實現(xiàn)統(tǒng)一[5]。在區(qū)域發(fā)展和治理實況的兩大窘境下，2012年清遠市委市政府印發(fā)《中共清遠市委、清遠市人民政府關(guān)于完善村級基層組織建設(shè)，推進農(nóng)村綜合改革的意見(試行)》(以下簡稱《意見》)，正式拉開基層治理單元協(xié)調(diào)重組，治理形式格局復(fù)合優(yōu)化的實踐進程。

2.2 實踐方式簡述

自2013年1月起，清遠市將英德市西牛鎮(zhèn)、連州市九陂鎮(zhèn)、佛岡縣石角鎮(zhèn)作為“農(nóng)綜改”政策試點鎮(zhèn)，希望通過局部試點的形式檢驗政策實效。在3個試點鎮(zhèn)獲得一定改革效果后，清遠市全面推開了單元重組改革。清遠市推進單元重組的主要導(dǎo)向是“自治單元下沉，行政單元上移”，在行政村建制基本不變的情況下，將“將現(xiàn)有的‘鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—村民小組’調(diào)整為‘鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村(原村民小組或自然村)’的基層治理模式”[6]以重塑基層治理單元結(jié)構(gòu)，具體而言表現(xiàn)如下。

2.2.1 自治單元下沉，以自治促治理 《意見》要求在自然村組建立村委會，自治單元由行政村轉(zhuǎn)向自然村，縮小自治單元規(guī)模，提高自然村和村民小組在實踐自治方面的自由度，促使治理活動就在村民身邊落實落地。為促進“四自”功能有效實現(xiàn)，要求建立政府工作入村準入機制、“一事一議”獎補項目資金機制，并按照“權(quán)隨責走”“費隨事轉(zhuǎn)”的原則賦予相應(yīng)的職權(quán)和專項資金以保證自然村組自治良性運轉(zhuǎn)[6]?！兑庖姟饭膭罡鞔甯鶕?jù)自身的實際情況依法制定符合治理需要、切合當?shù)貙嶋H的村規(guī)民約，以期為村民自治核心的村級治理提供有效的制度依據(jù)。

2.2.2 行政單元上移，以規(guī)模優(yōu)服務(wù) 清遠市“農(nóng)綜改”將基層治理體系服務(wù)能力提升作為協(xié)調(diào)重組的重點之一，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃下以區(qū)域面積、人口分布、地理特征為依據(jù)，在較大的行政村或多個小行政村的組合體建立若干片區(qū)及配套的“黨政公共服務(wù)站”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)，承接基層政府交辦的各類行政工作并承擔面向群眾的黨政事項代辦等公共服務(wù)。同時，將片區(qū)服務(wù)體系同村委會對接，促進規(guī)?；姆?wù)效能真正惠及基層。清遠市的復(fù)合協(xié)調(diào)邏輯實踐將建強農(nóng)村基層黨組織、村級經(jīng)濟組織及安全、集體經(jīng)濟發(fā)展、“三資管理”優(yōu)化、產(chǎn)權(quán)問題厘清等“產(chǎn)業(yè)興旺”的相關(guān)內(nèi)容納入基層治理單元協(xié)調(diào)重組的考慮中，通過治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化促進區(qū)域發(fā)展，為基層治理基礎(chǔ)夯實可持續(xù)的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

2.3 重組實效分析評價

2014年4月，清遠市“農(nóng)綜改”的成功得到了來訪專家的肯定。同年11月，清遠市成為全國第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)。清遠改革在深化農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)改革，探索基層治理有效取向方面取得的成就主要體現(xiàn)為對“自治有效”“行政有效”“體系有效”3個方面的兼顧。

2.3.1 自治有效 農(nóng)村基層治理有效的關(guān)鍵在于自治有效是否實現(xiàn)。長期以來，清遠當?shù)氐拇迕褡灾螌嵺`存在“行政村乏力，自然村組活躍”的治理實況，“草根自治”、“小微自治”等形式呈現(xiàn)出活躍發(fā)展態(tài)勢。清遠改革從村民自治依賴于較小單元實現(xiàn)的本質(zhì)規(guī)律出發(fā)，將自治單元由之前的行政村下沉到自然村組，充分適應(yīng)了村民自治落地、治權(quán)產(chǎn)權(quán)結(jié)合現(xiàn)實需要，充分利用華南農(nóng)村普遍存在的宗族文化和熟人社會等治理基礎(chǔ)推進小單元治理，實現(xiàn)了自治有效。從數(shù)據(jù)層面看，自治單元下沉后的首屆“兩委”選舉中，村民參選率由上屆的91.5%提高到96.7%。許多外出務(wù)工的青壯年專程返鄉(xiāng)參與“兩委”希望能為村出力，過去不愿參與村務(wù)治理的鄉(xiāng)賢能人也積極投身村級事務(wù)的處理中，許多數(shù)年未換過班子的村竟然實現(xiàn)了“全新”[1]，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)證明村民參與治理的熱情已被調(diào)動起來，為“大家的事大家辦”，提升村民自治滿意的打下了堅實的基礎(chǔ)。清遠市通過自治重心下移的方式，促進了當?shù)刂卫碛伞按逦瘯诵摹毕颉按迕窈诵摹鞭D(zhuǎn)型，縮小了村民自治的規(guī)模，“最大限度發(fā)揮基層自治的作用，重新達致自治”，促進了自治層面的有效[7]。

2.3.2 行政有效 從清遠改革的行政效益體現(xiàn)在服務(wù)供給優(yōu)化和行政效率提升兩方面。公共服務(wù)供給方面“增強基層與地方治理的服務(wù)性，能夠更好地滿足廣大人民群眾對完善服務(wù)的需求”[8]是基層治理發(fā)展的要求和趨勢，其落實水平的高低決定著基層群眾根本利益的實現(xiàn)。清遠市從便民服務(wù)的視角出發(fā)，將過去“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村”格局下人民群眾“辦事難”作為改革出發(fā)點，將區(qū)劃面積大小、人口疏密情況等影響因素納入行政單元劃分的考慮中，讓每個黨政公共服務(wù)站坐落于區(qū)域內(nèi)最易到達的位置，大大降低群眾的時間成本。引入“三級聯(lián)網(wǎng)辦理、下放審批權(quán)限、實行代辦制度”等多項便民服務(wù)措施，公共行政效率體現(xiàn)為行政規(guī)模效應(yīng)的發(fā)揮。清遠市通過核定人員數(shù)目、配備專業(yè)人員、建立辦公制度等途徑，統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一管理黨政公共服務(wù)站的各項工作，使加合理化分工、制度化處理等工具理性充分發(fā)揮，有力地提升了于事務(wù)性工作的處理效率和工作方法的切實優(yōu)化。

2.3.3 體系有效 基層治理體系的多層次特征決定了治理有效不僅要在每一層級得到實現(xiàn)，更要貫穿整個體系，實現(xiàn)層級間的治理互動。清遠對治理層次厘清，改革前的農(nóng)村治理單元結(jié)構(gòu)，建立了片區(qū)和村的人員和黨建統(tǒng)籌機制，通過理清層次的方式，拓展了行政和自治兩大功能的發(fā)展空間，為整個治理體系的有效運轉(zhuǎn)提供了可能。

3 小結(jié)與啟示

3.1 治理有效與單元重組聯(lián)系緊密

基層治理是治理單元的治理，治理單元是治理活動的組織依托，治理單元的設(shè)置情況與治理效果的實現(xiàn)情況緊密相連。當?shù)卣プr機推進改革，從變革功能單元規(guī)模和結(jié)構(gòu)的角度入手，以“片區(qū)—村(自然村組)”的治理構(gòu)架將自治重心充分下移的同時，將以服務(wù)為重點的基層行政作為片區(qū)層級的主要功能，下移服務(wù)重心，切實做到了從單元角度推動治理有效，認識到了單元問題和治理問題的緊密聯(lián)系性，這一經(jīng)驗值得他地的相關(guān)實踐進行借鑒。

3.2 有效的單元重組依賴有效的重組邏輯

重組路徑是重組邏輯的實踐依托，重組邏輯是重組路徑的理論根本。他地推進有效重組的實踐，必須要以深刻的基層調(diào)查為依托，形成適應(yīng)于當?shù)刂卫硗寥?，服?wù)于治理有效的重組邏輯。

3.3 治理資源稟賦對治理形式影響重大

清遠市單元重組的成功是復(fù)合協(xié)調(diào)邏輯指導(dǎo)下單元重組的有效，充足的治理資源稟賦也是治理有效的重要推動。作為華南地區(qū)傳統(tǒng)村落廣泛發(fā)展的地區(qū)，清遠市下轄的村莊具有自然村落與血緣宗族高度融合的特點[10]，加之地形細碎，村落保持著小規(guī)模聚居的形態(tài)且存在自治單元與行政單元長期分離的歷史，使得清遠的農(nóng)村治理勢必要采取“小單元自治，大單元行政，兩單元分離”的治理形態(tài)，充分利用留存于鄉(xiāng)村中的各類社會資本以實現(xiàn)有效治理。因此，各地在進行治理單元重組和形式變革的過程中必須緊扣當?shù)氐闹橇Y源稟賦和治理社會資本，在實踐中做到因地制宜。