政府治理視角下建立保障糧食安全協同機制的意義、問題及對策

楊志勇

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110161）

糧食安全是國家安全的重要基礎，關乎國運民生。習近平總書記多次強調：“保障糧食安全是永恒的課題，任何時候都不能放松”“要把保障糧食安全放在突出位置”。而在中國特色社會主義進入新時代的關鍵階段，我國將會面臨更多的挑戰，將會有更多的風險、危機需要主動防范，有更多矛盾、問題需要妥善解決，傳統的單邊風險治理模式顯然難以應對如此復雜的局面。在政府治理過程中，保障糧食安全必須建立政府主導、其他利益主體有效參與的協同機制，強化糧食安全治理政府內外協作，形成治理合力，提高治理效度，有效防范糧食安全風險。

1 建立協同機制的意義

建立協同機制是政府治理糧食安全問題的客觀需求。從一般意義上講，政府治理是指政府行政系統作為治理主體，對社會公共事務的治理。就其治理對象和基本內容而言，其包含著政府對于自身、對于市場及對于社會實施的公共管理活動［1-2］。保障糧食安全涉及糧食生產、流通、消費等各環節中各級政府、糧食生產者、糧食經營者、糧食消費者和社會監督者等多元利益主體的權益訴求、分配與實現等，是政府的重要責任和治理目標。當前，我國糧食生產能力不斷增強，糧食流通現代化水平明顯提升，糧食供給結構不斷優化，糧食產業經濟穩步發展［3］，糧食安全保障基礎愈加堅實。然而，政府內部機構之間以及與其他利益主體間的協同程度和成效不高，使得糧食安全治理合力缺乏，不利于多元利益主體間的利益協調與矛盾解決，在很大程度上制約了糧食行業高質量、高效率、公平、可持續及安全發展目標的實現。隨著糧食安全風險復雜性、衍生性和疊加性的不斷凸顯，加之現實存在的不同利益主體價值判斷的特殊性和利益需求的多樣性，政府在糧食安全治理中需要重點關注治理權威多元化的治理需求，積極與其他利益主體建立共同治理糧食安全問題的協同機制，保障多元利益主體利益最大化，提高政府防范風險的能力。

在糧食安全治理過程中，政府與其他利益主體構建保障糧食安全的協同機制能發揮多重現實作用：第一，通過內部部門間的合理分工和有效協作，能進一步明確糧食相關部門權責邊界，規范行政行為，提高糧食相關政令執行效率，提高政府糧食安全行政管理效能；第二，通過與其他利益主體的協同過程，形成政府主導、社會協同的糧食安全治理模式，體現風險治理的高參與度和融合度，發揮多元利益主體的治理合力，實現利益協商和利益包容基礎上的集體行動；第三，通過信息溝通協作過程，提高制定糧食相關政策及法規等的科學性、民主性和有效性，進一步規范政府及其他利益主體在糧食生產、流通、消費過程中的協同活動，強化糧食安全治理的社會監督效用；第四，通過宣教過程，提高各利益主體的風險預警、防范和應對能力以及協同參與能力；第五，提升服務型政府形象，增強政府治理威信和凝聚力。

2 政府治理視角下建立保障糧食安全協同機制存在的問題

2.1 協同意識不強

保障糧食安全需要多元利益主體充分參與、共同協作。但當前一些政府部門對糧食相關風險認知不足，對于建立糧食安全協同機制的必要性認識不足，常因自身利益的保護和剛性管理的慣性而忽視與其他利益主體間的協作。同時，權威性治理經驗的暫時收效對政府協同觀念轉變形成了一定阻礙，角色轉變在短時間內難以完成。

2.2 監管資源不足

多數基層糧食監管部門監管資源不足，不利于監管效能的提高和與其他利益主體間的協作。一是監管人員數量少，執法力量不足，甚至個別區域出現了以電話問詢代替現場檢查的監管方式。二是監管人員結構不合理。糧食安全監管人員中高學歷人員少，業務能力提升速度慢，無法深層提高整體監管能力。三是監管包括跨部門聯合監管所需經費預算不足，致使經費審批慢、分配不合理，影響糧食監管協作的實現。

2.3 政府內部協作效果差

各糧食主管部門的職能雖已明確，但對于部門間職能交叉點中存在的問題還沒有形成較好的解決方案。例如，糧食流通過程中的行政許可、行政檢查和行政處罰歸屬不同部門，而不同監管部門間的聯合執法通常需要在不確定的時間進行溝通和計劃，單一部門無法快速或徹底解決相關問題，在很大程度上降低了協同監管效率。同時，各政府部門之間的協作缺乏規范性和持續性。多部門間常以重要時間節點為協作契機，缺乏聯合監管的長效機制；各部門間監管過程中收益管理的出發點不同，致使不同部門執法行為終止提前或滯后，影響協作的整體效果。

2.4 與其他利益主體間的協商過程需強化

構建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應急處置的社會矛盾綜合治理機制，需要政府與其他利益主體共同完善各類調解聯動工作體系，從而平衡糧食生產者、經營者和消費者之間的利益，增強風險管控和社會監督效用。當前，保障糧食安全的相關制度確立和風險化解過程常以政府決策、媒體發布、生產者適應、經營者遵守和消費者接受的模式運行。政府與其他利益主體間的信息交流效度不高，各主體的風險預期、利益訴求和制度建議的溝通渠道不夠暢通，協商形式和手段單一、固化，缺少多利益主體共同參事議事的良性互動平臺。

2.5 宣教體系不合需求

當前，我國政府在糧食安全的宣教方面缺失多元利益主體間協作意義、行為規范和參與途徑等信息的傳導。以糧食流通環節為例，政府及相關部門多數以許可審批、質量抽檢、行政處罰等行政行為進行監管，忽視對糧食經營者的法制宣傳和安全教育，缺乏思想層面的共同建設。在宣教方式上，缺乏創新性和針對性，對不同受眾的認知特點和習慣關注不到位。在宣教效果上，宣教對象對參與糧食安全治理的必要性和重要性的認知未達到應有程度，缺乏利益共同體和合力抵御風險的協作理念，參與協作的積極性不高。同時，多利益主體對各自利益風險的防范意識和處置能力較低，容易盲目行動，參與糧食安全治理的協作能力不足。

3 政府治理視角下建立保障糧食安全協同機制的對策

政府作為糧食安全治理的核心主體，要在提高自身協同意識的基礎上，增強內部工作協調性，為多利益主體能參與、可參與、會參與到糧食安全治理中提供基礎保障。

3.1 增強協同意識

協同性是系統觀念的關鍵特性，要想實現糧食安全治理體系和能力現代化，政府在其治理過程中必須增強協同意識，推動構建“人人有責、人人盡責、人人享有”的糧食安全治理共同體。一是要普遍開展思想政治教育，強化政府人員以人民為中心的工作理念；二是經常性開展糧食安全風險培訓，提高對當前糧食安全工作中存在問題和面臨挑戰的認知，增加政府內外部間協作意義和方法的培訓內容；三是科學制定政府領導層和各部門的協作工作考核機制，以多主體參與度、政府內部及與外部間的協作暢通度、增益創新性及效果等作為考核因素，促進糧食安全治理中正確權力觀和利益觀的養成。

3.2 強化法制保障

政府要以現有糧食安全相關法律為基本依據，以糧食安全相關利益主體間利益的平衡和協調為目標，系統總結糧食安全工作特別是增強與其他利益主體間協作的成熟經驗與好做法，科學制定法規、規章和政策等，以保障多方利益最大化和利益矛盾有效化解。內容上，一是要注重政府間、政府與其部門、部門間的協作關系，明確并細化各自權責，確定農業、糧食、質檢、工商、衛生和應急等部門協作中的權利與義務，保障監管行為的高度協調性。二是要建立與其他利益主體間的協作規范。例如，在糧食生產環節，側重針對糧食生產者參與土地及水資源利用、科技應用和環境保護等政策制定及實施的條件、形式、范圍、程度和效果評價等方面進行規范。

3.3 注重協同監管

一方面，要根據監管工作數量和質量需求，通過適當擴充編制和招收輔助人員，增加糧食安全監管人員數量，緩解基層監管人員工作壓力，解決監管不全面、基層監管缺位等問題。二是建立道德素養和業務水平同等權重的選人用人標準。三是通過理論和實踐相結合的常態化培訓，提升監管人員業務能力。四是不斷完善糧食安全監管體系，加大糧食安全質量檢查和執法力度。注重糧食生產中種子、土地、水資源和環境等的源頭管控；推動糧食經營企業責任落實，提高糧食收銷、儲運、加工等活動的風險管理水平；提高糧食消費糾紛及隱患處置效率；建立糧食安全問題的多級評價和聯合評價機制，實行多利益主體共同參與和監督的糧食安全監管模式。

3.4 完善協商機制

政府與其他利益主體間的協商過程不僅是制定糧食治理相關政策和法規的必須前提，也是多元利益主體參與糧食生產、流通、消費和監督的方式方法等實踐方案制定的基礎，在很大程度上決定和影響協同機制的構建和運行。政府可以從以下兩方面完善協商機制。一是提升溝通能力。政府人員要針對糧食安全不同利益主體采用符合其群體特征的溝通方式，將溝通技巧作為政府人員業務培訓的重要內容，通過模擬溝通和典型溝通的培訓方法，使其養成良好的溝通素養。二是強化協商過程，推動形成高效的協商機制。以公平公開為基本原則，建立由政府主導，糧食生產者代表、經營者領導層和一線員工代表或個體代表、消費者代表、糧食相關行業組織代表等糧食安全利益相關者平等參與，媒體監督的協商組織模式，以糧食立法協商、行政決策協商、重點事項協商和預算協商等作為主要內容，以線上和線下聽證會、交流會、訪談、問卷等互動活動作為信息及建議的收集方式，以民意收集、專家論證、風險研判、綜合評價、高效決策、內外公示、征求建議和增補修改的循環過程作為政府決策流程。

3.5 做好安全宣教

糧食安全治理不僅需要注重多利益主體參與治理過程的權益分配，還應考慮治理參與者治理能力的提高。糧食安全宣教是提高糧食生產者、經營者、消費者和社會監督者參與糧食安全治理過程中提高治理能力的重要手段。除了在建立質量法律和標準規范的基礎上，使糧食生產者、經營者等增強法律意識及對標準規范的認知程度［4］之外，還需要以促進受眾樹立協同觀念、掌握協作規范及方法、增強各利益主體參與協作的自身能力為目標，以糧食生產者、經營者、消費者及媒體為對象，通過條幅、宣傳冊、標識、掛圖和影音等形式，充分發揮線上微博、微信、網站以及線下材料發放、演藝、大喇叭、應急演練、交流培訓等載體功能，傳導實現糧食生產、經營、消費及輿論等安全的協作意義、規范、途徑和安全文化等信息。同時，做好宣教評價工作，采用觀察、問卷、訪談等方式收集宣教效果信息，從宣教的形式吸引度、內容認可度、活動配合度和受眾能力提升度方面進行科學合理評價，以提供改進依據，提升宣教工作實效。

總之，政府在其治理過程中建立與其他利益主體間的協同機制，是提升保障糧食安全能力的必要途徑，是落實“六保”任務的有力保障。在建立協同機制的過程中，政府需要正確定位自身角色，認真總結自身問題，通過做好增強協同意識、強化法制保障、注重協同監管、完善協商機制以及做好安全宣教等方面的工作，實現協同效應，全面防范糧食風險，保障糧食安全。