基于主體行為視角的耕地保護效益研究

王志軍

（重慶市綜合經濟研究院，重慶 401147）

耕地資源就是人類生存和發展的基礎，耕地保有量直接關系著一個國家的糧食安全和社會穩定。隨著我國經濟的不斷發展，工業化、城鎮化進程加快，耕地面積每年減少近6萬hm2［1］。為嚴守1.2億hm2耕地紅線，黨中央、國務院從國家發展戰略的高度不斷優化區域生產、生活、生態空間布局，把“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”作為我國的基本國策［2］，相繼建立起基本農田保護制度、土地用途管制制度、農用地轉用許可制度、耕地總量動態平衡制度、耕地占用補償制度、糧農補貼制度及耕地保護目標責任制度等［3］。盡管如此，城鄉建設用地與基本農田保護的矛盾依然讓各方棘手，耕地保護在市場經濟中表現出的內涵特性、經濟邏輯、綜合效益需深入探究。

1 耕地保護在市場經濟中表現出的內涵特性

1.1 耕地資源的公共性

人們把產品按照消費、效用、權益等特性分為公共物品和私人物品兩大類，公共物品包含公共產品、準公共產品及公共資源。耕地則是一種十分特殊的公共資源，沒有消費排他性、受益排他性，卻具有競爭性。耕地作為社會共同財產，為社會大眾長期擁有和享用，原則上社會全體對于耕地所帶來的“利益”享有均等機會，即個人從中受益并不會排除其他社會成員從中受益的機會，這種“利益”是私人物品無法提供和實現的。耕地資源效用是整體性的，具有社會保障功能，不但要看其有多大的糧食生產能力和改變用途后獲得的效益，更重要的是耕地作為一個整體資源所能提供給國家或地區的食物安全保障和經濟物資能量，每個公民都能享受到這種整體效用。

1.2 耕地保護的私人性

耕地的有限性使其不能避免人們對其的競爭，資源共享收益私有則造成“公地悲劇”，從而使耕地保護行為的私人性顯露出來。耕地作為有限資源在市場中具有競爭性，耕地保護則需支付私人成本。實際上，市場主體是非均等的，不論是社會個體還是集團都有著經濟地位差異，他們的利益所得私有，當付出成本非均衡（存在“搭便車”）或得到的收益小于付出時，某些私人將不愿意分擔耕地保護所需成本或不會給予其他利益體在這個行動中的支持，所以這部分市場主體會退出行動。由于經營活動的經濟性在于收益大于成本，經濟活動在市場中才能產生利益，耕地保護在短期內的經濟收益基本為糧食產出，其產值、利潤遠低于工業化、城市化或調整產業結構所帶來的利潤。因此，從直接收益來看，耕地保護是不經濟的，由此產生的連鎖效應導致私人個體缺乏對耕地保護的行為激勵。

2 耕地保護行為的經濟機理

2.1 耕地保護的經濟分析

耕地保護的目的是保障人類基本生存、促進經濟社會與自然可持續發展，即達到社會最優化水平。耕地是一種社會公共資源，其保護行為是需要社會成本的，因此，社會中各市場（假設為完全競爭市場）主體的付出與分享是以“理性經濟人”的姿態在行動，一方面為獲得額外收益，另一方面避開支付這種社會成本。可以用耕地保護的邊際成本與邊際收益決定其社會最優化水平的經濟學邏輯來分析市場主體的經濟行為。

從耕地保護成本與收益來看，耕地保護規模由邊際成本與邊際收益決定。假設社會耕地保護規模為Q，所需總成本為C，獲得的收益為T，凈收益為R，那么耕地保護規模與成本的函數為C=C（Q），規模與收益的函數為T=T（Q）。根據邊際收益遞減規律，當Q增加時，耕地保護的邊際成本隨之遞增，邊際收益也隨之遞減，即MC=dC/dQ＞0，MT=dT/dQ＜0。耕地保護帶來的凈收益R為總收益-總成本，即R=T-C=T（Q）-C（Q）。不考慮完全市場外因素，實現利潤最大化的條件為邊際收益等于邊際成本［4］，那么耕地保護規模要達到社會最優水平，只有當且僅當社會中MC=MT、dT/dQ-dC/dQ=0、dR/dQ=0時才可以滿足。

從市場主體行為來看，假設市場主體都是“理性經濟人”，行為目標為利益最大化。假設社會中利益體為n個，則個人耕地保護收益為Tn，即社會總收益T的份額，個人成本為Cn，個人耕地保護的凈收益Rn=Tn-Cn，可知社會中利益體n的耕地保護最優水平由MC與MT所決定，即dRn/dQ=0，dTn/dQ=dCn/dQ。而現在存在“理性經濟人”的耕地保護行為都有偏離社會最優的傾向，即都想趨利避害，但各利益體在社會中的實力或支配能力不一樣，使共同的社會成本得不到各利益體的均勻承擔，則會出現某些Rn＜0，使得市場主體單獨的耕地保護行動失去積極性。如果社會和政府出于公平對市場主體進行調控，在耕地保護行動中對相關成員施加懲罰和獎勵的措施，以此來對成本收益函數進行調整，則將耕地保護行為中符合社會利益的獎勵a，違背社會利益的懲罰b，a、b亦為耕地保護規模的函數，從而使個人的凈收益變為Rn=（Tn+a）-（Cn+b）。此時個人耕地保護的最優水平由dTn/dQ+da/dQ=dC/dQ+db/dQ決定。由此可均衡調節社會中耕地保護的收益，實現利益均等，因此，耕地保護必須優化社會各方在此經濟活動中的成本收益函數，使其在耕地保護中經濟行為符合社會最優水平。

2.2 耕地保護的博弈分析

耕地保護是市場主體實施的具體行為，理性上是以中央政府、地方政府、非農企業、農民等經濟社會地位不同的行為主體為成員，從自身利益出發做出的選擇［5］。由于在實際行動中各成員的成本和收益差異巨大，導致耕地保護的行為和價值觀差異明顯。

2.2.1 中央政府。中央政府在耕地保護中要支付成本。因為中央政府為耕地保護制定法規條例、執行和監督政策的實施、對國家土地進行規劃管制等均需要支付直接成本。劃定基本農田保護區、實行土地用途管制、限制耕地非農化等措施具有長效性，實際上降低了土地作為稀缺資源的經濟收益，也限制了遠高于農業產值的非農產業發展，這其中的成本表現為中央政府對土地收益的損失和對產業稅收的減少。當然，中央政府積極的耕地保護行為也會獲得巨大的收益。首先，中央政府積極的耕地保護行為對農業生產的保護效果是顯著的，可獲得長期收益，中央政府所面臨的糧食安全壓力、社會安定壓力相比耕地保護成本是較小的。其次，耕地的農業感應度極強。農業是國民經濟發展的基礎，因此，為了促進社會經濟發展，中央政府會把耕地視為鞏固政權、贏得人民支持和信任的一個重要方面而表現出強烈的保護意愿。加之我國人多地少，高質量耕地少，后備資源不足，我國政府很早就把耕地保護作為基本國策。

2.2.2 地方政府。我國各級地方政府在土地管理與耕地保護中充當雙重角色。根據我國《中華人民共和國土地管理法》，地方政府履行的土地管理職能是由中央政府通過委托方式把土地管理權限和耕地保護責任下放給各級地方政府。地方政府是耕地保護的執行者，在耕地保護中的作用更大。各級地方政府一方面在上級領導下要執行中央政策，耗費地方財務來支付耕地資源核查、耕地保護計劃實施等事務成本；另一方面因為耕地保護收益低下，也會產生限制非農化的經濟產值損失，所以其承受的保護耕地成本壓力較大。為了發展經濟，中央會擴大地方政府自主權，從而各地區政府又扮演市場主體成為理性經濟人，具有追求自身利益最大化的傾向。由于各地方政府耕地保護的經濟利益較低，在利益機制的驅動下他們會盡量減少耕地保護成本，實現地區經濟利益最大化，從而把市場的土地資源配置到邊際收益率最高的區域、產業和部門。加之目前區域經濟競爭十分激烈，工業化、城鎮化加速，地方政府也面臨發展地方經濟和保護耕地的雙重壓力。在此背景下，地方政府會盡力擴大非農業產值，反而會表現出土地非農化的積極性。

2.2.3 非農企業。非農企業一般在社會中比前兩者支配能力小，其經濟活動的主要目標是利潤最大化。耕地保護作為外部性較強的具體行為，非農企業關注的是其帶來的收益，由于市場中企業數目眾多，其在策略博弈中存在較強的“搭便車”心理，利潤最大化的市場本質使其缺乏耕地保護積極性。在我國社會經濟高速發展的今天，工業化、城市化及經濟產值成為社會關注的重點，地方各級政府都把政策傾向于能實現地區經濟增長的部門和企業，從而使非農企業的經濟利益與地方政府經濟實力趨向一致。在這種利益格局下，使得非農企業在耕地保護中不僅意識淡薄，而且缺乏激勵機制，行為更加傾向本質化。

2.2.4 農民。農民作為土地的直接經營者，是社會經濟實力較弱的成員，土地政策對他們的影響巨大。“土為農之本”，耕地是農民極為重要的生產資料，耕地保護對于他們是可以帶來直接收益的，而且在制度規范下農民保護耕地的直接成本較低，顯然他們具有較強的耕地保護內在動力。農民在社會中生產的是關系國計民生的初級產品，盡管農業比較利益低下，農民在耕地上的收入不如從事非農產業，但是在我國持有耕地依然是農民的生存保障，因為把耕地置換為非農產業得不到地方政府或非農企業的全額補償，即對社會成本的全額支付，農民可能失去長遠保障，而這種保障功能長期內比其經濟功能更重要。從這方面來看，農民履行耕地保護保障著國家社會的穩定，與中央政府的目標一致，因此，農民的積極性通過政策與中央政府聯系在一起。

3 耕地保護的外部影響分析

經濟學家馬歇爾在研究產業擴張中提出了外部影響的概念，后來經濟學家逐步深化拓展，美國經濟學家薩謬爾森認為外部性就是一個經濟當事人的行為影響他人的福利，卻未由貨幣形式或市場機制表現出來，福利經濟學家庇古將其細分為外部經濟和外部不經濟［4］。外部經濟指的是在此行動中產生的個人收益或社會收益高于所付出的成本，反之則為外部不經濟。

3.1 耕地保護的外部經濟效益

古典經濟學家威廉·配第曾說：“勞動是財富之父，土地是財富之母。”耕地資源的經濟產出功能是極為巨大的，而其社會承載功能和生態服務功能也是無法取代的，耕地保護的實施所帶來的外部經濟效益體現在全社會發展中，其額外效益得到了全社會成員的分享。一是基本糧食安全保障功能。糧食安全是全人類的共同問題，解決好這個問題必須從土地入手，加強耕地資源保護是保障全人類生存與發展的關鍵，盡管耕地保護效益沒有直接在農業產值高增長和農產品價格中得到體現，但這種經濟效益更廣泛、更久遠地體現于全社會。二是社會保障功能。耕地保護不僅為廣大的農業人口提供生活保障，更為城市、非農產業提供物資保障。耕地保護較直接地作用在農業地位的鞏固上，雖然農業產值占比逐步下降，但其始終占據著基礎地位。耕地資源是農業的承載體，承擔了生產資料和社會保障的雙重功能，實施好耕地保護政策，可以使第一產業得以良好發展，提高其在經濟產業鏈條中的感應系數，促進第二、第三產業健康發展。三是生態服務功能。耕地是生物生存的載體，是生態系統的基本要素，維持著生物的多樣性，發揮著保持生態平衡的功能，只有有效地保護耕地才能維持世界生物的多樣性和生態系統平衡。耕地的這種自然屬性也正使其具備了景觀經濟效益，農地、草原、森林都是具有觀賞、休閑價值的景觀資源，將其合理布局，創造人們所需的旅游、休閑場所，將會帶來巨大的經濟效益。

3.2 耕地保護的外部不經濟

耕地保護的外部不經濟主要產生在社會成員的收益均衡上。雖然從全社會福利角度來看耕地保護帶來的經濟、社會、生態效益是整個社會所享用，但是難以直接體現到農地使用者和保護者身上，這種不能直接以經濟貨幣形式或市場配置來體現的公共收益沒有短期內彌補耕地保護者所付出的成本。耕地保護維持了低水平效益，限制高收益產業發展。耕地生產糧食的農業利潤是無法與工業化、城市化或產業結構調整所帶來的產值、利潤相比的，這給保護主體產生了高昂的機會成本和代理成本，進而轉化為經濟發展的社會成本。而耕地資源因工業化、城市化在不斷減少，其補償應從工業化和城市化中的利潤得來，作為非農化企業開發商也不愿支付這種社會成本，在利益追逐中他們反而放棄耕地保護，私自進行用途轉變，導致耕地保護政策打折、失效。

3.3 耕地保護外部性問題的解決對策

首先，健全我國土地制度，加快推進耕地所有權、承包權、經營權“三權”分置乃至更為明晰的產權多元化，可基于耕地生態價值及發展權價值來對耕地保護進行合理補償［6］，切實保障各利益體在耕地使用上的權益。其次，政府要加強對土地的宏觀調控，深化國民收入再分配，提高農業補貼、價格支持，把耕地保護的外部效應內部化，可對耕地保護過程中邊際個人收益低于邊際社會收益的部門加大補貼或獎勵力度，對邊際個人成本低于邊際社會成本的部門實施征稅。最后，政府在國土空間規劃實施中加強耕地保護，對耕地總量、質量和分布深入調查，建立起社會主義市場經濟條件下的耕地價值核算體系，完善土地市場交易程序，把耕地的市場價值細化，多元化地實現土地價值收益，從而減少耕地保護外部性的負面效應。