政府行政管理中的行政成本問題及解決措施

李瑜

（西北大學(xué)，陜西 西安 710069）

在多元全球化背景下，G20成員國在全球經(jīng)濟(jì)中的GDP約占到了九成，而貿(mào)易額也達(dá)到了八成之多。由于這些國家具有代表性，因而，在2013年，一些研究者根據(jù)《國際貨幣基金財務(wù)報表》提供的數(shù)據(jù)，對此類國家的行政成本占財政支出比例情況進(jìn)行了具體分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，行政成本均低于中國同期水平。例如，中國在2012年為15.86%，而同一時期，G20中的發(fā)展中國家平均值僅為12.00%。其他發(fā)達(dá)國家的占比平均值僅為9.24%。由此，也推動了我國對政府行政成本管理問題全面研究。具體分析如下：

一、政府行政管理中的行政成本問題分析

（一）行政成本比例設(shè)置問題

政府行政管理中的行政成本以其職能為準(zhǔn)進(jìn)行劃分，通常包括了外交支出、公共安全支出、公共服務(wù)支出、進(jìn)出口支出等。但是，從地方政府的實(shí)際行政成本支出情況看，主要以必要交易成本、非必要交易成本為主。例如，在法治化市場條件下，企業(yè)之間的交易行為要開展，首先要經(jīng)過政府行政審批。而行政審批制度本身的存在，就包括了諸多成本支出，如以資產(chǎn)專用為主的沉淀成本、表現(xiàn)有不確定特征的組成成果，以及在信息不對稱條件下的信息成本等。此類成本又可以因其性質(zhì)的差異，又被稱為強(qiáng)制成本、風(fēng)險成本、監(jiān)督成本等。因此，它們均具有必要交易成本的屬性。與之相比，作為公務(wù)人員方面的認(rèn)知成本、尋租成本則具有非必要交易成本屬性。按照現(xiàn)代理性分析非必要交易成本，普遍認(rèn)為公務(wù)人員本身的有限理性限制了其自身，所以，需要通過代理成本來支付理性擴(kuò)展費(fèi)用。而且，在擁有權(quán)力的情況下，機(jī)會主義的存在使此類人物具備博弈成本，能夠根據(jù)自身的優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)尋租成本的支出等。所以，在行政成本比例設(shè)置方面，客觀實(shí)在性與不可避免性的成本必要與非必要交易成本在比例方面需要進(jìn)行科學(xué)設(shè)置才能滿足市場交易需求。

（二）部門職能責(zé)任變化問題

與行政成本比例設(shè)置相比，部門職能責(zé)任的變化會給政府行政管理中的行政成本支出產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。例如，在現(xiàn)代中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為頭等大事，但是，在實(shí)際的生態(tài)環(huán)境部相關(guān)部門職責(zé)方面，2018年改革后與改革前存在較大差異。首先，在改革之前，存在眾所周知的“九龍治水”亂象，其中各個部門的職責(zé)存在交叉與重疊。一旦于部門有利，則紛紛參與，旨在獲取其中的利益。一旦利益趨向不明確，則又會發(fā)生無人治理的情況。這樣形成了“有利益會被瓜分，損失均無人承擔(dān)”的現(xiàn)象。其次，在機(jī)構(gòu)改革之后，我國提出了“山水林田湖草?！钡闹卫矸桨福s減了部門、分化了部門職責(zé)，從而使各部門的根據(jù)實(shí)際的職能履行相應(yīng)的責(zé)任。第三，在改革后的職責(zé)變化，使政府行政運(yùn)行成本分類與歸集方式、政府部門行政成本分類與歸集方式發(fā)生了巨大變化。由此也出現(xiàn)了行政成本持續(xù)上升的現(xiàn)象。

（三）政府與社會的信任問題

政府與社會之間的信任，是政府管理者與社會民眾之間是否具有契約精神的重要衡量指標(biāo)之一。長期以來，由于我國政府信息披露不及時，使二者之間產(chǎn)生了任信問題。具體而言，政府行政管理中的行政成本支出，雖然由財政撥付。但是，財政是社會公民納稅產(chǎn)生的資本。無論從政府與社會之間的政治關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系看，兩者之間均需要透過契約關(guān)系進(jìn)行闡釋。所以，政府與社會的信任問題，在本質(zhì)上是一個二者是否建立了具有信任特征的契約關(guān)系。根據(jù)現(xiàn)代社會契約關(guān)系的發(fā)展現(xiàn)狀看，契約關(guān)系限定條件下，雙方均要有一個共同的底線、透明的信息交互渠道。政府行政成本支出，作為一條重要的交互渠道，當(dāng)政府披露的相關(guān)信息量較少時，社會公眾無法通過此類信息計算出相關(guān)的行政管理服務(wù)情況，因此，會降低對政府的信任度。反之，則會增加對政府的信任度。繼續(xù)以生態(tài)環(huán)境部門的行政成本為例進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)在2017、2018、2019三年之間，正是機(jī)構(gòu)改革的前一年、后一年，與改革年。根據(jù)2017～2019年度生態(tài)環(huán)境部門決策，可以得到這三個時間節(jié)點(diǎn)下的成本類型及其行政成本支出情況（見下表1）。并通過對該表的分析，認(rèn)識到改革前后該部門的行政成本變化情況。而這種基于機(jī)構(gòu)改革路徑的行政成本變化，也增強(qiáng)了政府與社會之間的信任度。因此，在新時期，仍然需要從行政成本角度出發(fā)，更為科學(xué)的處理行政成本問題，以此為新時期的行政成本控制提供相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)。

二、政府行政管理中的行政成本問題解決措施

（一）因“時”制宜，合理調(diào)整行政成本比例設(shè)置

首先，新時期，地方政府的“債務(wù)問題”十分突出。因此，在行政管理行政成本控制方面，風(fēng)險成本支出需求相對增長。在這種情況下，政府應(yīng)該結(jié)合現(xiàn)用的行政成本內(nèi)部控制體系，將風(fēng)險成本單獨(dú)列出，根據(jù)地方政府行政成本支出的具體的需求，在合理的行政成本內(nèi)部結(jié)構(gòu)下，擴(kuò)大風(fēng)險成本支出比例。

其次，“十四五”規(guī)劃建議中提出了新基建與數(shù)字化融合發(fā)展，當(dāng)前正值我國總體經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)鍵時期。因而，應(yīng)該在政府行政成本支出方面，適當(dāng)?shù)脑黾映恋沓杀?，進(jìn)一步將信息管理系統(tǒng)，轉(zhuǎn)型升級到具有數(shù)據(jù)庫管理、大數(shù)據(jù)分析功能的層面。同時，加大投資過程的行政成本支出，提高組成成本支出。由于組織成本與風(fēng)險成本均具有不確定特征，因此，應(yīng)該將二者進(jìn)行合并，共同納入風(fēng)險成本支出之中。

最后，自2016年1月1日實(shí)施新預(yù)算制度以來，地方政府的預(yù)算在實(shí)質(zhì)上已經(jīng)發(fā)生了根本變化。因而，在預(yù)算問題獲得解決的情況下，應(yīng)該加強(qiáng)對預(yù)算方案執(zhí)行的監(jiān)督成本支出。尤其是隨著社會公眾參與需求的增長，要求政府部門對其行政成本支出信息進(jìn)行披露，以此降低整個社會的交易成本等。

與前三種具有客觀實(shí)在性的行政支出成本比例提升相比，對于非必要交易成本方面不可避免行政成本支出則應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的縮減。簡單講，需要加大控制力度。例如，在認(rèn)知成本支出方面，應(yīng)該將公務(wù)人員的有限理性與其自身的職業(yè)生涯聯(lián)系起來，擴(kuò)大自我提升的空間，降低認(rèn)知成本向代理成本的轉(zhuǎn)嫁。再如，在博弈過程中，政府與社會機(jī)構(gòu)之間有一個博弈均衡點(diǎn)，當(dāng)政府的部分職能轉(zhuǎn)變后，此類職能由社會機(jī)構(gòu)代理。如在公共設(shè)施建設(shè)工程中，民眾作為業(yè)主、承包商與監(jiān)督單位作為代理者，牽涉到政府相關(guān)職能向社會的可支付性轉(zhuǎn)移，此時，應(yīng)該預(yù)防機(jī)會主義可能造成的尋租成本增加現(xiàn)象，利用相應(yīng)的監(jiān)督手段、法律手段等加以預(yù)防。

（二）因“變”制宜，結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)變職能

新時代，我國推行了系統(tǒng)性改革，地方政府通過公司治理、內(nèi)部控制建設(shè)，完成了治理結(jié)構(gòu)改革、行政管理內(nèi)部控制、會計內(nèi)部控制等。所以，在部門職能發(fā)生變化的條件下，政府應(yīng)該結(jié)合改革實(shí)踐中出現(xiàn)的“變”需求，根據(jù)職能的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)行政成本控制體系的優(yōu)化。例如，傳統(tǒng)時期，政府主要扮演著管理者的角色，在新時代改革之后，則需要將其角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者。從而通過服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)品質(zhì)的逐漸提升，發(fā)揮出行政成本的功能及作用。尤其是在公共服務(wù)項目化處理模式下，每一個公共項目產(chǎn)品（實(shí)物產(chǎn)品、虛擬產(chǎn)品）的研發(fā)設(shè)計與實(shí)踐過程，以及后續(xù)的運(yùn)維管理，均應(yīng)該以“每一分錢都要花在刀刃上”作為目標(biāo)。

（三）因“信”制宜，積極推進(jìn)電子政務(wù)深化改革

與前兩種解決措施相比，在因“信”制宜方面，困難最大。但是，在數(shù)字化時代，我國以快速的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展與大范圍應(yīng)用，已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)了全社會的“互聯(lián)互通”。在這種基本面上，政府的電子政務(wù)也已經(jīng)落實(shí)到了各個行政級別的管理單位。現(xiàn)階段，每個自然村中也配備有電腦設(shè)備。所以，應(yīng)該在地方政府的電子政務(wù)改革產(chǎn)生實(shí)際效用的改革成果后，進(jìn)一步利用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”改革，將現(xiàn)階段的自動化辦公系統(tǒng)、信息管理系統(tǒng)進(jìn)行升級。

例如，政府與社會之間的關(guān)系屬于契約關(guān)系，契約關(guān)系主要通過“納稅”與“用稅”的方式進(jìn)行體現(xiàn)。此時，財政在其中起著一個“中介者”的角色。搞明白這層關(guān)系后。地方政府應(yīng)該積極利用電子政務(wù)的深化改革，一方面，將自身的數(shù)據(jù)與其他政府單位的數(shù)據(jù)進(jìn)行共享，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部數(shù)據(jù)共享、內(nèi)外數(shù)據(jù)共享、政府與社會數(shù)據(jù)共享（必須披露的數(shù)據(jù)，如行政成本支出信息）。另一方面，在數(shù)據(jù)共享的過程中，根據(jù)政務(wù)信息公開平臺，建立政府服務(wù)者與社會民眾授權(quán)者之間的“信任關(guān)系”。從而通過信任關(guān)系的牢固建立，在整個社會層面為全社會各領(lǐng)域的信任機(jī)制建設(shè)奠定堅實(shí)基礎(chǔ)等。

三、結(jié)束語

總之，在現(xiàn)代國家中，無論是“大政府”，還是“小政府”，均結(jié)合自身的行政管理需求，制定了內(nèi)容相對完整、形式相對嚴(yán)格的行政成本管理體系，用于約束中央政府管轄下的地方政府行政成本支出。通過以上初步分析可看出，我國政府行政管理中的行政成本問題與全球其他政府行政管理的行政成本問題具有一致性。但是，在導(dǎo)致此類問題產(chǎn)生的原因方面存在較大差異。所以，在實(shí)際的解決方案研發(fā)設(shè)計過程中，既應(yīng)該注重對該問題的多元化研究，也應(yīng)該從我國具體情況出發(fā)，因地制宜地開展相關(guān)行政成本控制工作。