外國農業保險模式對我國農業保險的啟示

董凌子

（云南農業大學經濟管理學院，云南 昆明 650000）

1 我國農業保險發展現狀

自1934 年我國最早有文字記錄的農業保險試驗以來，農業保險一直沒有得到相關方面足夠的重視。在農、林、畜、漁等產業生產過程中，難免會受到各種自然災害或病蟲害等的影響，從而造成不同程度的經濟損失。我國在2002年修訂的《中華人民共和國農業法》中提及“政策性農業保險”這一概念。自2004 年以來，我國農業保險進入了新的試點階段。同年，中央一號文件提出了快速推動政策性農業保險的建立。農業保險制度在實施三年后迎來了重要轉折點，我國在財政補貼上加大了對農業保險的支持，給予農民保費補貼，極大減輕了農民負擔。經過這些年的發展，我國農業保險取得了極大的進步。中國保監會公布的信息顯示，2007 年全國農業保險保費營業收入為53.33億元，2018年則增至572.6億元，幾乎增長了11 倍。2019 年農業保費收入672.48 億元，270余種農作物被承保，其中，1.91億農戶的風險保護費用達3.81 萬億元，覆蓋率達到了26.27%，農業保險賠款向4 918 萬戶（次）農戶支付560.2 億元。截至2019 年10 月下旬，農業保險保費收入737 億元，已超過2018 年全年，同比增長21.8%。

2012年11月12日，國務院正式公布《農業保險條例》（以下簡稱《條例》），對農業保險活動進行監督。保障農業保險投保人的正當權益，降低農民進行農業生產的風險性，同時促進農業保險朝著正規、平穩的方向發展。《條例》的頒布使我國農業保險行業進入了規范化的發展階段，但相比美國、日本、加拿大、法國等國家，我國農業保險規范化建設由于起步較晚，農業保險體系仍不夠健全。農產品的脆弱性和農業生產經營的特殊性使得農業生產過程需要中央及地方政府給予相應的財政補貼支持，農業保險的推進需要中央及地方財政、氣象、保監等多個部門協同合作。但我國農業保險的管理及監督機制并不完善，影響農業保險制度的健康發展。

2 我國農業保險存在的問題

2.1 相關法律法規不完善

目前，我國僅制定了一部《條例》和一些部門規章及文件，尚未制定和頒布《農業保險法》。而且《條例》里面對很多問題的規定只是一些原則性的規范。特別是，對于地方各級政府應當承擔的責任和行使的權力缺乏具體的規定和要求。例如，對于地方政府在農業保險經營中的定價和議價權力、應由哪一級地方政府進行招標選擇經營公司、地方政府應該監督保險經營的哪些活動和行為、地方政府干預保險公司經營活動的范圍、對違法違規行為應當如何處罰問責等，都沒有給予明確的規定。現有法規、部門規章或者文件有些地方描述得不夠準確、不夠嚴謹，存在理解上的歧義。

2.2 農民投保意愿普遍較低

我國農民最普遍的問題就是受教育程度較低，且家庭年收入比較低。農村整體恩格爾系數較高，用于投資與投入再生產的可支配資金較少。低水平的教育程度使得農民對于農業保險沒有足夠的了解，不能夠充分認識農業保險對農業風險的分散作用；較少的可支配資金使得農民不愿意花費額外的支出去投保，從而導致農民對農業保險的投保意愿比較低。此外，對于大部分經濟落后的地區，地方政府沒有能力實行財政超賠責任分攤機制，使得農民更不愿參加農業保險。

2.3 對農業保險公司支持力度不夠

目前，我國對農業保險公司的補貼方式仍比較單一，只有針對地區的保費補貼。其旨在減輕農民的生產壓力，鼓動農民的生產積極性，卻忽略了商業性保險公司的利益。農業生產是受自然環境條件影響最大的產業，自然災害是最難以避免且不可控的意外因素。在高風險農業生產地區，一旦發生自然災害，單單依靠保險公司難以賠付巨額的保險金。這就使保險公司難以繼續發展，導致農業保險發展速度更為緩慢。

2.4 監管人員缺乏農業保險知識

農業保險和其他保險業務一樣，是一種法律規范下的經濟活動，有其專業的特點、獨特的運作方式和專門的法律規范。監管人員如果不了解農業保險的特點，只是按照自己的理解對待和處理農業保險問題，就可能出現偏差。監管人員想要處理好農業保險的事務，發展好本地的農業保險產業，還需要學習相關知識。

3 國外農業保險模式

3.1 美國農業保險

美國擁有世界上種類最全、范圍最廣的農業保險。美國具有較為全面的農業保險系統和風險分散制度。2014 年，《2014 農業法案》在美國通過，這加速了美國以往的保險計劃向現代風險管理的演變。《2014 農業法案》被廣泛認為是美國農業安全管控的核心，是分散農業生產者在從事農業生產和銷售時面臨風險的重要工具。在2014年之后，美國實施了兩項新的風險管理項目，即價格損失保險計劃（Price Loss Insurance Scheme）和農業風險保險計劃（Agricultural Risk Insurance Scheme），分別為了解決大宗商品價格大幅度下跌和農作物價格大幅度下跌的問題，以此來彌補農民的部分經濟損失。從2014年開始，農民可以根據自身所從事農業生產情況，從這兩種新的風險項目中選擇一種，其幫助農民在價格下跌期間獲得經濟支持。實踐證明，農業項目保險的財政花費遠遠少于之前的補貼項目。

3.2 日本農業保險

日本農業保險又稱日本農業共濟。日本的農業互助保險系統包括三個主要層次［1］，其中最基本的是由市、鎮、村各級農民自愿創建的農業互助機構，任務是為農民供應農業保險服務；中級是由都道府縣一級或中央一級組成的互助協會，功能是供應這個地區的再保險和保險調整，將基層繳納的保費以固定費率的再保險形式向中央政府繳納；最高一級是中央政府的再保險專戶，提供供應保費、經營補助、再保險、信貸之類的服務，并監督農業保險的運營。這三個級別負責各自的事情，彼此有著聯系，成為二級再保險。由于日本人口老齡化、互助項目成本降低等問題，該制度成為二級農業共濟體系，農戶直接向政府購買再保險，農作物受到損失后可直接從中央政府設立的再保險賬戶領取賠償金，加快了獲賠進程［2］。

日本農業保險在發展中進行了動態調整，根據日本精細農業的特點、農民的生產需求與實際的生產情況，基本實現了對各個農業種類農業保險的全覆蓋，保證了投保農戶的利益，減輕了農戶的經濟負擔。其保障日本農業的主要生產種類在遭受自然災害、病蟲害等意外因素而受到經濟損失后，農業生產者會得到一定的保險賠付，尤其是在糧食產業、畜牧產業、果樹產業等領域。

3.3 加拿大農業保險

張旭光認為加拿大的農業保險是一個全國性的“三方締約”，即加拿大聯邦、省與農戶之間的締約［3］。加拿大相關農業保險法中明確規定，加拿大各?。ǖ貐^）具有自主選擇參加農業保險計劃與再保險計劃的權力，如果各省確定實施農業保險，則省政府必須制定相應的法律和計劃，并創立相關的保險規劃。也就是說，加拿大的農業保險是由省政府掌控，然后由非營利性保險公司經營。馬尼托巴省是加拿大農業保險最成熟的例子，該省的農業保險體系比較完整，由聯邦政府繳納36%的保費，地方政府繳納24%的保費，剩下的40%需要農民支付。加拿大聯邦政府和省政府還需向農業保險機構支付50%的消耗性運營成本。

加拿大政府在農業保險制度中起著十分關鍵的作用，推進了農業保險的進步。加拿大政府根據本國的具體狀況，對一些保險政策進行了調查，使加拿大農業保險在法律的庇護下發展，并對保險數額進行了統計分析，使之更有針對性；對各個省份采取針對性扶持措施，給予一定的經濟補貼與管理補貼，并提供基礎農業保險之外的再保險業務；對農業保險相關部門進行合理的分工，并對其工作權限進行界定，對農作物保險局各個部門的工作職能進行細化，明確各個部門的職責職能；給予非營利性保險公司相應的農業保險補貼，要求保險公司及時處理農業保險賠付事宜，保證了農業生產者與保險公司的積極性。

3.4 法國農業保險

法國農業保險是一種非營利性保險。法國在1900年頒布《農業互助保險法》，其中規定了法國農業保險可能面臨的情況。從經濟的角度來看，法國運用低稅率、高補貼的農業保險，去除所有相關稅費，農民僅需支付總保費的20%～50%，其余由政府支付。同樣，政府還對國有保險公司的經營成本給予補助。從管理的角度來看，法國創造了“金字塔式”的組織框架。中央保險機構、22 家地區保險機構、9 000 多個農業保險合作社按職能分工，將農業保險工作落到實處。

法國農業保險得益于政府提供了有效的財政支持。隨著經濟的進一步發展，法國農業從業人數不斷降低，農業生產逐步向規?；C械化的方向前進。規模化的經營促進農業保險的發展。在20 世紀初，法國《農業互助保險法》為農業相關保險法奠定了基礎。100 多年來，法國形成了完善的農業保險市場環境和完備的農業保險立法。1960—1964 年，法國政府相繼出臺《農業指導法》和《農業損害保障制度》，為農業保險公司經營農業財產保險提供了便利，對農業和農民人身保險的條件進行了放寬。1976年，法國政府發布《保險法》，其中農業相關保險的要求比較清晰。1982年，法國政府發布《農業保險法》，明確了農業保險責任、再保險以及保險費率、保險費、保險金的計算和相關辦法等。

4 外國農業保險模式對我國農業保險的啟示

4.1 完善相關法律

農業保險的執行與發展必須由法律制度保駕護航［4］。從美國和法國綜合保險立法的對比看，中國農業保險也應該要有比較全面的法律制度，不應該僅依靠現行的《農業保險條例》。中國政府需要積極參考農業保險體系成熟的國家的經驗，加緊制定公布《農業保險法》，從而明確保險經營、農險產品管理、財稅幫扶、市場監管、災害風險分散等方面的責任和行為界限。

4.2 完善賠付機制

完善農業保險的賠付機制，尤其是針對農產品的保險費率。保險賠付率是農業保險的核心，也是保證農產品保險業務發展的基礎。由于不同省份農產品種植地區的農產品風險與受災害概率是不大平衡的，現有的農業保險“一省一費率”不能完全包含各個地區的風險情況，可能會導致逆向選擇的發生。因此，農業保險與費率問題的完善應根據實際情況調整。同時，還應強化對農業保險低、中、高風險領域的探討，繪制農業生產風險圖，公布農業保險純風險損失率等，為保險機構協調提供了建議和支持。保費率應根據不同省份和地區的實際風險評估，進行動態調整，才能夠反映真實的農業生產風險。

4.3 強制型、自愿型投保相結合

各國的農業保險經營實踐表明，完全采用自愿的模式往往會導致風險率較低的險種投保率低，且投保意愿完全由農業生產者自主決定的話，將會出現逆向選擇風險，因為對農戶來說，出險率較高的保險業務是保證其收益的最佳選擇。借鑒日本的農業保險模式，日本農業生產者被強制性地要求參與一定的農業投保，特別是日本的主要糧食農作物。若該農業生產者經營的生產面積達到一定的界限，或在從事農業生產期間存在借貸業務等，將會被強制購買農業保險，這也間接地保證了農業保險的可持續性，保障了農業保險公司的發展。

4.4 加強政府補貼

政府補貼是農業保險取得成功的必要條件，這一點從美國和法國農業保險模式中都可以看出。由于農業本身的特殊性、脆弱性以及高風險性，單純依靠以商業性為主的保險公司自負盈虧，而沒有政府的支持與扶持，是極難獲得成功的。所以，政府部門應當向農民和保險公司提供足夠比例的補貼，以及相應的保險稅收優惠政策。對于商業性保險公司而言，小額的農戶保險賠償來自保險公司所收到的保費，但對于大范圍、高強度的自然災害對農戶造成的經濟損失，是保險公司和再保險公司自身難易承擔的，甚至使得當下的商業性保險業務無法維持。所以，政府應該給予農業保險業務公司一定的農業保險經濟補貼，農業銀行為農業保險公司提供必要的資金貸款，保證農業保險公司發展，調動起農業保險機構及農戶參與農業保險的積極性［5］。