碳達峰碳中和中節能管理要素分析

向俊杰

濟南市能源和糧食綜合行政執法支隊

0 前言

2020年9月，習近平主席在第75屆聯合國大會上提出：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，CO2排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”，碳達峰碳中和成為我國應對全球氣候變化，加快形成綠色發展方式和生活方式，建設生態文明和美麗地球的總的行動綱領。為保障按期高質量地完成黨中央的這個重大戰略部署，各地政府正在立足本地實情的基礎上積極探索制定本地區的碳達峰碳中和行動方案和研究具體實施路徑。節能管理作為碳達峰碳中和中的重要因素，各地必然將其作為碳達峰碳中和的重要組成部分，以期借助其效用促進碳達峰碳中和目標的實現。但是，由于長期以來，在實踐中對節能管理的性質、內容、作用等存在的誤解，以及實施節能管理過程中的不規范操作，導致部分企業節能管理在實踐中有時流于形式，不能充分發揮效用。因此，本文將根據我國現有節能法律法規的規定，從節能管理的性質、內容、作用等多方面對其進行全面、細致的分析，對照碳達峰碳中和的目標要求，研究現有節能管理與碳達峰目標和碳中和愿景之間的差距，并提出相應建議，以期對各地碳達峰碳中和行動方案的制定和具體路徑實施有所增益。

1 節能管理分析

節能管理就是采取技術上可行、經濟上合理以及環境和社會可以承受的措施，從能源生產到消費的各個環節，降低消耗、減少損失和污染物排放、制止浪費，有效、合理地利用能源[1]。節能管理是實現推動全社會節約資源，提高能源利用效率，保護和改善環境的最主要的措施之一。從本質上來看，節能管理具有公、私二元性。首先，節能管理目標的實現離不開公權力的充分行使。資源節約是為了滿足當代人和后代人共同發展需要，環境保護是為了保障社會全體成員都能享受到社會發展帶來的美好生活，節能管理的目的體現了社會公共利益優先和追求社會公共利益最大化的本質。現實中，很多時候公共利益與私人利益并不一致，有時候甚至是截然對立的，如：私人的外部不經濟行為在為其個人帶來巨大利益的同時會給他人和整個社會帶來損害，因此，為了保證節能管理目標的實現，就必須依靠公權力的充分行使，通過公權力行為消除或限制私人行為的外部不經濟。其次，節能管理的實施效果依賴于用能單位的私人行為。從能源生產到消費，無論采取什么樣的節能措施，最終都需要體現在用能單位的具體用能行為中。沒有用能單位的實際參加和配合，節能管理就不可能取得實際效果，最后只能淪為一種空洞的口號。只有用能單位在實際的用能行為中實施相關節能措施，才會切實提高能源利用效率、節約資源，真正取得節能提效的效果。節能管理的公、私二元本性，就決定了既不能把其單純地看成行政管理行為，也不能簡單地認為其只是涉及用能單位的自主用能行為，而是兩者的有機統一體。節能行政部門的管理和用能單位的自主用能，兩者相輔相成、互相支撐，共同構成了節能管理。因此，在實施節能行政管理時應從實際出發，針對用能單位的用能行為做到有的放矢；用能單位的用能行為應當按照節能法律法規規定和節能行政管理的具體要求，堅持在合法、合理、科學用能基礎上，貫徹落實資源節約和環境保護。

節能管理需要綜合考慮技術、經濟、環境和社會等各方面因素，注重整合多重目標和提高協同效應，避免以偏概全，以點代面。從內容上來看，節能管理既涉及節能法律法規和節能標準的貫徹落實，同時也包括節能技術措施的實施和節能管理體系建設等內容。具體而言，從政府層面來看，節能管理一是指對節能工作總體上進行部署、協調、監督、檢查和推動；二是指對節能法律、法規和節能標準執行情況的監督檢查，依法查處違法用能行為；三是指組織制定并適時修訂有關節能標準，建立健全節能標準體系；四是指支持、鼓勵開展節能宣傳和節能教育培訓，提高全社會的用能水平和節能意識。從用能單位來看，節能管理一是指按照節能法律法規的規定和節能行政管理的具體要求，嚴格履行法定節能義務；二是指按照科學、合理用能的原則，加強節能管理，采取節能技術措施，優化用能結構，降低能源消耗；三是指開展節能教育和培訓，鼓勵節能創新，對節能工作取得成績的集體、個人給予獎勵。

節能管理直接影響著能耗“雙控”和大氣污染防治目標的實現，對黨中央“力爭2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和”的戰略部署有著重大的現實意義和舉足輕重的作用。政府層面的節能管理，應當同能源消費結構改革、產業結構調整升級、綠色低碳循環經濟發展、生態文明建設等目標相銜接，提高各項政策的協同效應，減少相互之間的不利影響，將節能管理納入本行政區域的國民經濟和社會發展規劃、年度計劃；用能單位層面的節能管理，應當將自主用能行為與其法定節能義務相結合，通過落后產能淘汰、技術標準升級、產品結構調整等措施提高能源利用效率，堅持在全面履行法定節能義務的前提下，充分發揮其在人力資源、技術和資金方面的優勢，貫徹落實科學、合理用能，爭取做到私人經濟效益和社會效益、生態效益相統一。

2 節能管理與碳達峰碳中和

碳達峰碳中和本身就包含著社會經濟高質量發展和生態環境高水平保護，以能源資源得以充分有效利用、能源利用效率不斷提高和能源消費強度不斷下降為前提，以應對全球氣候變化、保護生態環境和建設美麗中國為目的，碳達峰碳中和與節能管理密切相關。

能源是社會經濟發展的支撐和保障，同時，能源消費也是導致C02排放的最主要原因，如何在保證經濟增長對能源消費的合理需求前提下實現有效控制C02排放，成為碳達峰碳中和面臨的重大課題。現階段，無論是從技術、經濟層面考慮，還是從穩定性、安全性考慮，清潔能源對化石能源的大范圍替代都不可能在短期內實現，化石能源在一定時期內仍然會作為主要能源消費品類，為社會經濟發展提供動力和支撐。為盡快實現碳達峰目標并為之后的碳中和保留必要的空間和余地，就需要充分發揮節能管理這一要素的重要作用。統籌推進節能管理，加大對違法違規用能行為的查處，建立和完善各行業的節能標準體系，以及加強節能培訓和宣傳，提高社會公眾的節能意識，不僅能從總量上減少能源消耗，而且能夠有效提高能源利用效率，促進綠色低碳循環經濟發展。

能源尤其是煤炭、石油、天然氣等化石能源本身既是自然生態環境的組成部分，同時能源消費也直接影響著生態環境保護。習近平總書記要求將碳達峰碳中和落實情況納入中央生態環境保護督察范圍，這就是要求將碳達峰碳中和與生態環境保護作為一個統一的整體來對待。如何實現能源消費與生態環境保護的統一與協調，是碳達峰碳中和目標實現過程中繞不過去的問題。能源的開采和利用都將會排放C02，尤其是能源利用，已經成為影響碳排放的最主要因素。能源消費總量直接影響著碳排放總量，同時能源消費結構和利用效率的不同，也會導致碳排放量的不同，因為不同種類的能源的碳含量有著明顯的差異，煤品碳含量最高，油品次之，天然氣最少，而能源利用效率的高低也直接決定著能源消耗的總量，能源利用效率越高，消耗的能源總量就越少。只有通過加強節能管理，嚴格落實國家產業結構調整政策和相關節能法律法規，才能真正優化能源消費結構，提高能源利用效率，節約能源資源消耗，實現能源消費與環境保護的統一與協調，從而為碳達峰碳中和目標的實現和生態文明建設成果的取得提供必要支撐和保障。

能源需求與人口增長和城鎮化進程之間具有因果關系，人口總量的增加和城鎮化水平的提高必然會帶來碳排放總量的增加。改革開放以來，伴隨著中國城市化和工業化步伐的加快，中國人均碳排放水平和人均居民消費碳排放水平也在不斷攀升[2]。人口增長會刺激社會對電力、交通等生產生活相關需求的增長，同時還會產生更多的居住需求，不但會消耗更多的能源，而且將會使植被、濕地和森林等自然界中重要的碳匯資源變成犧牲品；城鎮化主要通過影響居民生活消費和居民生活能源消費外的其他領域如工業領域的能源消費而影響碳排放，根據相關研究，居民生活消費對碳排放的貢獻率高于人口規模、能源強度等因素。在國家全面放開和鼓勵生育以及大力推進城鎮化進程的現階段，如何從整體上減少能源消耗，降低碳排放，這也同樣離不開節能管理效用的充分發揮。通過加大能源技術研發與創新，推廣應用先進節能減排技術，降低能源消耗強度和碳排放強度，提高單位能源消耗的經濟效益和社會效益，以及通過加大節能宣傳和培訓，提高全社會的節能減排意識，引導社會大眾自覺踐行綠色低碳生活方式，都將成為碳達峰碳中和實施過程中必將借重的重要措施和手段。

總之，能源利用一直以來都是影響C02排放的最主要因素，碳達峰碳中和必然離不開對能源利用的規劃與管理。在碳達峰碳中和實施過程中，監管方法和信息措施得到廣泛的應用，而且通常具有環境有效性[3]。節能管理作為能源政策的重要載體和主要落實手段，必然要在碳達峰碳中和中占據一席之地。

3 節能管理在碳達峰碳中和中的效用發揮

由于長期以來一些企業對經濟利益和經濟發展總量的單一追求，甚少關注能源消費與碳排放、生態環境保護之間的因果和互動關系，以及對節能管理的內容、性質、作用等認識不規范、不統一，在實踐中節能管理并未得到應有之重視、其效用并未得到完全發揮。碳達峰碳中和是黨中央立足國際國內兩個大局，針對引領全球氣候治理和我國生態文明建設、實現“兩個一百年”奮斗目標作出的重大戰略決策。節能管理作為驅動能源結構調整、促進能源效率提高、加速能源消費觀念轉變的最主要措施，其與碳達峰碳中和密切相關，無論是節能行政管理部門還是用能單位都應當正確認識節能管理的本質和作用，認真落實節能管理的各項內容和要求，在現有情況的基礎上，對節能管理進行統籌規劃、統一認識、規范行使，使其為我國碳達峰目標和碳中和愿景的實現作出應有之貢獻。

首先，應加強節能管理體制建設，明確全國所有涉及節能管理的國家機關、事業單位的權限劃分，做到權責清晰，相互配合，密切協同。現有的節能法律法規規定了各級人民政府管理節能工作的部門主管本行政區域內的節能監督管理工作，其他有關部門在各自的職責范圍內負責節能監督管理工作，并接受同級管理節能工作的部門的指導[1]。但是，對于管理節能工作的部門與其他有關部門的權責邊界沒有進行明確界定，“指導”方式、范圍、性質等也不明確，加上大多數省、市又都設有行使節能管理中的節能監察職能的事業單位，這就造成了現實中節能管理多頭管理、權責不清的局面，最終導致節能管理的相關要求不能落到實處、效用無從體現。加強節能管理體制建設，并將其與碳達峰碳中和的規劃與實施相結合，不僅能夠充分發揮節能管理的效用，而且還有利于增加節能與減碳的協同效應。

其次，應進一步完善節能管理機制，提高節能管理立法層次，增強節能法律法規的可操作性，豐富配套的政策性文件和節能標準。現有的節能管理制度，僅《節約能源法》為全國人大常委會制定的法律，其余多為規章或地方性法規，法律位階偏低；節能法律法規的具體內容可操作性不強，如：規定由管理節能工作的部門對正在使用的國家明令淘汰的用能設備予以沒收，因“正在使用”這一因素的制約而缺少可操作性；此外，節能管理涉及面廣、專業性強，且節能法律法規中的引用性條款多，需要配套性政策文件和節能標準規范予以支撐。完善節能管理機制，明確法定節能權利和義務，制定或修訂相關目錄、名錄和節能標準規范，有利于各方主動優化能源消費結構，提高能源利用效率，在實現節約資源的同時達到減少碳排放的效果。

此外，還應進一步理順節能管理過程中管理權、監督權與處罰權之間的關系，徹底改變過去節能執法中的“能查不能管（罰），能管（罰）不去查”的現象，嚴格做到“有法必行、違法必究”；進一步加大節能宣傳和教育培訓，培養綠色低碳生產、消費觀，提高全社會的節能減排意識，形成“節能減排共同體”。

4 結語

總之，能源利用與碳排放密切相關，節約資源和減少碳排放兩者相輔相成、互為一體，都是應對全球氣候變化、加強生態環境保護、建設美麗中國的必然要求。只有正確認識和全面規范實施節能管理，才能真正推動全社會節約能源、提高能源利用效率、保護和改善環境，才能在碳達峰目標和碳中和愿景的實現過程中充分發揮其效用。