埃莉諾·奧斯特羅姆自主治理思想的學術史定位探微

任恒

摘 要：美國當代政治經濟學家埃莉諾·奧斯特羅姆針對制度安排影響公共池塘資源治理績效的內在機制予以細致闡述，將影響個體選擇的內外部變量納入綜合分析范疇，繼而揚棄了政府管制與產權私有的傳統解決方案，并另辟蹊徑地提出資源占用者自主治理的“第三條道路”，構建出一套自主治理的制度分析框架。鑒于奧斯特羅姆的研究結論對于公共治理理論所做出的貢獻往往為學界所忽略，本文將從這一思想在公共治理譜系中的地位以及它對于復合民主的奠基作用予以闡述，旨在審視奧斯特羅姆自主治理思想的理論價值，將其作為研究奧氏思想的升華，以凸顯奧氏自主治理思想的歷史價值。

關鍵詞：埃莉諾·奧斯特羅姆;自主治理;學術史;公共治理

中圖分類號：D035? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2021）11-0031-04

美國當代政治經濟學家、榮膺2009年諾貝爾經濟學獎的印第安納大學政治學系教授埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom），針對公共事物的治理狀況開展了長達半個世紀之久的研究，獲得了令人矚目的成就。概言之，奧斯特羅姆主要以規模較小的公共池塘資源為研究對象，專注于考察不同制度安排將如何增進或阻礙個體之間的合作機制，在揚棄政府管制與產權私有的傳統路徑之上，另辟蹊徑地提出自主治理的“第三條道路”，進而突破了傳統集體行動理論的窠臼。在公共治理范式的連續譜系中，奧斯特羅姆沖破國家理論與企業理論的束縛而提出自主組織的自主治理思想，這一思想凸顯了所有個體都有義務積極參與社群事務和公共生活，并塑造著公民自主的治理方式，體現公民共和主義的傾向。奧斯特羅姆的研究主要聚焦于自治組織的自主治理領域，其中自主設計的制度規則提升了組織成員開展自組織的積極性，融合了效率與民主價值。鑒于奧斯特羅姆的研究結論對于公共治理理論所做出的貢獻往往為學界所忽略，本研究將從這一思想在公共治理譜系中的地位以及它對于復合民主的奠基作用予以闡述，以凸顯奧氏自主治理思想的歷史價值。

一、公共治理譜系中的自主治理思想

20世紀60年代以來，隨著西方發達國家行政效率低下、財政支出持續增長以及公眾對政府的普遍不信任等公共問題日益凸顯，西方學界對于傳統政府統治模式發出質疑，并反思官僚制行政的有效性問題。在這一過程中，眾多學者從不同的價值訴求和制度環境出發，提出在公共行政過程中引入社會組織、企業運作或公眾參與等治理工具，進而構建出多中心治理、協同治理、新公共管理、新公共服務、自主治理等公共治理的理論叢林，以革除政府與市場在管理、調控與協調社會事務過程中的弊端。不過作為一個舶來詞匯，西方學界對于治理（Governance）以及公共治理（Public Governance）并未形成一個普遍認可的概念，鮑勃·杰索普（Bob Jessop）認為“治理”在許多語境中大行其道，已然淪為可以指涉任何事物以至于變成毫無意義的“時髦詞匯”[1]29-45。克勞斯·奧菲（Claus Offe）等人也發出詰問：“治理”一詞是否僅僅只是一個“空洞的符號”（empty signifier）[2]550-562。總之，公共治理存在著多種模式，它們往往側重于治理的不同特征。不過，公共治理的內在模式共同在理論取向上實現了由垂直層級（hierarchy）到水平網絡（horizontal networks）、由單一中心（monocentric）到多中心（polycentric）、由統治到治理的變遷進程。

事實上，英文“治理”（governance）的詞源可追溯至拉丁文“gubenare”，其原意為引導、掌舵和操縱，常用其指稱有關指導或導向的相關活動。1989年，世界銀行在對非洲國家的資金援助計劃中提出以“善治”（good governance）作為衡量標準，包括提升政府的效率、減少政府財政開支、增強公共物品供給的競爭程度以及市場化等內容，從而引發了學界的廣泛討論。其中，治理理論的先驅代表詹姆斯·羅西瑙（James N. Rosenau）認為“沒有政府的治理是可能的，即我們可以設想這樣的一種規章機制：盡管它們未被賦予正式的權力，但在其活動領域內也能夠有效地發揮功能?！盵3]5羅伯特·羅茲（R. A. W. Rhodes）認為治理包含六種用法：最小化政府;私營部門的治理;新公共管理;善治;社會神經系統;自組織網絡。其中，羅茲傾向于將治理看作是自組織網絡的自治管理[4]652-667。格里·斯托克（Gerry Stoker）認為治理應包含如下五種理解：一套不限于政府的社會公共機構與行為者;社會經濟問題的責任與界限愈益趨向模糊;各公共機構之間的權力依賴;行為者網絡關系中的自主治理;政府權力未必能夠妥善處置公共事物[5]19-30。文森特·奧斯特羅姆認為治理是在憲政統治基礎上的多中心秩序，體現為個人間、組織間與政府間自然出現的秩序[6]。

其后，全球治理委員會在《我們的全球伙伴》中對“治理”定義為：“治理是眾多公共或私人的個體或機構處理共同事務的各種方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。它包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種非政治的制度安排?！盵7]2對于治理理論的內涵，雖然學術界并未能達成一致的觀點，但共同承認以下四點要素：（1）主體方面：治理的主體是包括政府、市場、社會和公民個人在內的多元主體，而且各治理主體之間存在互動和依賴的伙伴關系，而不是統治與被統治、命令與被命令的關系;（2）邊界方面：治理理論在尋求解決問題的方案中，存在公私關系、國家與社會、政府與企業之間邊界的模糊性;（3）運行方面：治理理論憑借的是自主自治的網絡體系，而不再是傳統的科層制度，包括政府在內的各個治理主體角色已不是控制、監督，而是自主合作;（4）治理理論重視公民社會的培育及其與國家彼此之間的合作、互助和討價還價。從理論范疇來看，治理理論主要是需求政府因素以外的改革突破，其主要是師法政治社會學的研究途徑，強調公民參與、建立公共領域，從而走向社會共同管理的架構。

作為應對政府失靈與市場失靈的補充機制，公共治理主要是為了解決公共事物的有效供給和合作秩序，其本身十分強調各主體之間的合作機制，并強調多元主體的能力建設，主張借助合作、協商、確定共同的目標、伙伴關系等途徑，以實現對公共事務的管理。其中，公私伙伴關系（public-private partnerships）是公共治理的核心要素，是指多元化的公共管理主體之間存在權力依賴和互動的伙伴關系，這亦成為其區別于統治的關鍵特征。公共治理作為由多元的公共管理主體組成的公共行政體系，在其中政府是否仍應承擔大部分公共事物的治理責任以及政府將以何種方式應用自身權威，成為學界爭論的焦點。政府權威的應用程度由整體治理向自主治理等模式逐漸變弱，其中在自主治理過程中，政府在自主組織的自主治理過程中，其權威處于最為軟弱的狀態。自主治理語境下的公共管理，乃是多元化的主體基于伙伴關系展開合作的自治網絡系統，其中參與公共事務的各方主體將為了獲取他人的支持而放棄自身的部分權利，依靠社群內部積累的社會資本等優勢和資源，通過協商對話、談判和交易等各種機制增進理解，最終借助相互信任、營造共同目標以構建公共事物的管理聯合體。相較于其他公共治理理論，奧斯特羅姆的自主治理思想強調治理主體并不依賴政府提供外部規則和相關資源，而是通過社群內部的集體行動和自主選擇，自行供給規則來治理公共事務。正如諾貝爾獎評委會對奧斯特羅姆的評語那樣，“（奧斯特羅姆）挑戰了傳統觀點，并論證了在缺乏中央權威的監管或私有化的情境中，地方集體如何能夠成功管理當地資產?！盵8]可以說，奧斯特羅姆自主治理思想的終極目標是借助放權社會的方式以實現社會自治，體現了對民主治理的深切關懷。

在公共治理的理論譜系中，奧斯特羅姆的自主治理思想力求將公共管理納入民主的軌道，并以公民個體權利為價值導向，因此奧氏思想所涉及的治理類型應屬于最后一種類型。鑒于自主治理是組織系統內部從無序向有序的過程，是一種建立在認同性、情感性關系以及共同志業基礎之上的治理模式。在這一治理類型中，相互依存的個體憑借自律和自治的方式，以解決集體行動中所涉及的制度供給、可信承諾與相互監督難題。她的創新之處在于將制度安排視作互動的公共機構組成的體制，而非由單一個體控制的體制。例如，奧斯特羅姆借助對世界范圍內大量案例的薈萃分析，并運用新制度經濟學的方法，對公共池塘資源（CPRs）中個人所面臨的困境予以研究，認為自我組織的個體往往能夠選出內部監督者，由其對全體資源占用者負責，從而在很大程度上規避機會主義行為的發生。正如有的學者所言，“實行治理，則參與者最終便形成自主自治的網絡。這樣的一些網絡總是連接于種種政策群體以及按功能或問題而形成的其他形式的群體。”[5]25

如若從政府與社會（市場）的合作程度以及協商主體間的平等程度兩個維度切入，治理模式大致可區分為協同治理、自主治理、整合治理、全能治理等四種類型（詳見表1）。奧斯特羅姆的自主治理思想有效整合了理論分析與實證研究兩項工作，并從制度理論及公共選擇角度剖析公共池塘資源的治理難題，證實了存在國有化和私有化之外的第三條道路，即資源占用者們可借助“自組織”有效展開自主治理。正是在這一意義上，“公共治理說到底就是全民治理，全體公眾的自覺治理才是公共治理的根本目的?！盵9]133因此，與其他公共治理形式比較，自主治理中公眾參與的主體性及主動性較強，它鼓勵公眾共同承擔公共事務治理的風險，以建立合作的形式減少機會主義，追求多元化和多樣性基礎上的共同利益。奧斯特羅姆從若干方面對作為公共治理模式的自主治理進行拓展。一是從規則和制度層面對于自主治理成功運行的條件進行闡述，有利于研究者對自主治理的微觀過程進行更清晰的觀察和認識;二是將自主治理過程視為規則選擇、執行和監督過程，從而凸顯了規則的地位;三是在世界范圍內案例的選擇，以此證明自治并非僅是美國獨有的傳統。由此看來，奧斯特羅姆作為美國提倡治理的先驅之一，她的理論在公共治理的范式譜系中有其一席之地，后繼研究者應對其予以重視。

二、自主治理：作為復合民主的微觀基礎

從詞源學的角度，現代英語中“democracy”源于古希臘文“demokratia”，其是由“demos”與“kratia”兩部分組合而成，前者意為“人民”，后者意為“權力、統治或權威”。由此可知，“民主”原意即為“人民的統治或權力”。在這一意義上，“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員能直接或間接地參與或可以影響全體成員的決策”[10]11，從而較為清晰地闡述了權力的來源問題。作為人類社會孜孜以求的價值與目標，民主在權力行使方面并非表現為單一的形態或形式，而是呈現為多種形態或形式的復合存在。正如國內有學者認為的，“民主詞源含義的簡約性與構成形式的復合性帶來了不同時空背景下民主內涵和民主現象的復雜性。”[11]14具體而言，在長期的實踐過程中，復合民主（Compound Democracy）在民主解決內容層面，表現為對重要的人事任免事項進行民主表決的選舉民主與決定重大公共事務的決策民主的復合;在民主運作形態層面，表現為人民無須通過中介而直接行使權力的直接民主與人民通過代表間接行使權力的間接民主的復合;在民主功能層面，表現為消除分歧、形成共識的協商民主與履行合法化的票決民主的復合。其中，民主社會富有活力的關鍵，在于公民之間展現的多元關系，其關鍵是公民個體在處理公共事務方面所擁有的自主治理能力。這正如英國政治學家戴維·赫爾德（David Held）所闡述的，“自治意味著人類自覺思考、自我反省和自我決定的能力。它包括在私人和公共生活中思考、判斷、選擇和根據不同可能的行動路線行動的能力。”[12]380

與此同時，按照《布萊克維爾政治學百科全書》有關“自治”的理解，可知“自治是指某個人或集體管理其自身事務，并且單獨對其行為和命運負責的一種狀態”[13]693。而所謂自主治理，指涉利益相關的特定群體在面臨共同問題之時，在不依賴委托代理人和外部的強制干預，而主要憑借內部成員自主組織、自主協調的途徑和方法，用以探尋解決相應有效方案的一種集體行動與制度安排。理論上而言，公共事務民主治理的理想狀況是公民共同的直接管理或公民的自我管理，也即民主的本意為自主治理。因為自主治理是基于治理群體內部彼此的信任，以公共利益為目標，借助民主協商的方式共同治理公共事物的過程。在這一意義上，自主治理超越了普遍意義上參與治理或參與式民主的局限。從理論上而言，只要整個治理過程被政府所主導和控制，公民參與在一定程度上就將成為“邀請式參與”。而唯有在自主治理的實踐當中，參與者個體共同參與公共事務的治理過程，方能產生較為強烈的政治功效感。作為公共治理研究的公民社會途徑，奧斯特羅姆的自主治理思想強調治理過程中充分發揮公民的作用，注重公民在公共事務治理中的積極性和主動性。例如，奧斯特羅姆更為注重公共池塘資源（CPRs）利用過程中社群內部的制度創新，并由此導向民主和自主的合作機制[14]88。換言之，復合民主與自主治理相契合，關鍵在于借助公民自身的力量，賦予他們更多的決定權和自主權，推動公民直接參與公共事務的處理。

值得重視的是，奧斯特羅姆的自主治理思想超越了普遍意義上的參與治理或參與式民主的局限。在奧斯特羅姆的研究中，強調公民的自主治理，意味著共同體或個人自主管理本共同體或本人的公共（私人）事務，乃是民主社會的建設根基。正如文森特·奧斯特羅姆所界定的，“民主社會的重要特質是，決策權能夠廣泛分散，個人有充分的裁量權或者自由，政府官員的行為受到有效約束。從規范的觀點來看，民主社會的活力取決于社會治理中存在著實質的多中心因素?！盵15]76進一步分析，如若由政府控制和主導治理的全過程，而所謂的公共治理模式的革新停留于更多的民主協商、公民參與，無法改變公民及其組織在治理結構中的從屬性、依附性地位，且不能重塑公共決策機制及其過程，從而不能激發公民產生切實的政治功效感，也無法促使公民產生真正的主體性價值。不僅如此，自主治理中多元利益主體共同參與公共管理的事務過程，促使個體有機會提出自身訴求，并承擔為公共事務輸送資源的義務，與此同時，國家（政府）也能夠既保持自身“掌舵”能力，又做到還權于民，從而獲得“合法性”支持?；诖?，邁克爾·麥金尼斯（McGinnis）等人將“民主”視為一系列持續的變革，即將民主理解為多中心秩序環境中的自主治理過程[16]91。

進一步分析，自主治理是由公民主動行使治理公共事務的有關權利，共同協商決定公共資源的配置，以實現并增進公共利益為目的的社會秩序組織方式。自主治理的核心在于公民針對公共事務解決的民主協商，后者是普通民眾抵御全能政府暴力侵襲的可行機制。正如卡爾·科恩（Carl Cohen）所言“民主的實質是社會成員參與社會的管理，它就是自治。……個人自治的經驗在民主過程中是以放大的形式表現出來的。”[17]285公民之間的自主治理，是培養現代公共精神、公共責任和公民品格的重要途徑，有助于打破公共服務單一供給的局面。奧斯特羅姆的研究，證明了人類社會中的眾多公共事物其實并非完全依賴國家或市場加以解決，自主組織的自主治理在一定程度上是更為有效的制度安排，從而說明了自主治理的重要性。對此，奧斯特羅姆認為“人們不僅面臨關于在給定處境中如何行動的抉擇，而且他們也有能力思考、闡述和挑戰不同的構成抉擇處境的方法。在不同的情況和不同層次上都可進行抉擇。當人們不僅學習如何使用公有物，而且學習如何管理公有物時，他們就是正在為發展和維護自治的民主社會奠定基礎。”[17]107

正如國內學者所言，“從‘委托—代理人的角度看自組織治理模式，其重要特點就是治理者與被治理者身份的合一，權力不再扮演核心的角色，治理者與被治者不再是二元對立，而是協調（coordination）與合作（cooperation），強調正面激勵、主動參與的原則?！盵18]84也就是說，自主治理將是社會治理的理想方式。正如文森特·奧斯特羅姆所說的“若民眾欲意成為統治者，社會成員即應當學會如何自主治理。他們不應該設想政府成為社會的監護人，指導和控制社會的運作?！盵19]271不過嚴格地講，共同體內部基于信任、規范、互惠等社會資本，借助相互溝通、共同協商獲取共識，并對一定范圍內的社群事務實施自主治理，并非當代社會獨有的現象，歷史中古希臘眾多的城邦民主、西歐中世紀的市民自治、美國建國前后的鄉鎮自治傳統均擁有上述治理模式的若干特征。奧斯特羅姆自主治理思想的重大貢獻，就在于其證明了現代高度異質化的社會中自主治理在公共池塘資源治理過程中的有效性，并契合了當今社會反思官僚體制的趨勢，從而為當代復合民主的實踐奠定微觀基礎。

三、結語

奧斯特羅姆自主治理思想在社會、政治、經濟等諸多方面都具有重大意義，她的思想兼容政策的關懷與科學的嚴謹、結合規范分析與經驗分析的各項技術，并對規則的多層次分析加以關注。奧斯特羅姆的自主治理思想對于公共選擇和制度分析理論與方法的拓展，以及對于公共政策和新政治經濟領域的相關研究，尤其是對于公共池塘資源等公共事物的研究，做出了具有開創性的突出貢獻。源于此，本研究探析奧氏自主治理思想在學術史中的定位問題，即厘清這一思想在公共治理理論譜系的位置，以及其對于復合民主的功能。她對于公共選擇和制度分析理論與方法的拓展，以及對于公共政策和新政治經濟領域的相關研究，尤其是對于公共池塘資源（CPRs）等公共事物的研究，做出了具有開創性的杰出貢獻，表現為在傳統國家理論和企業理論的基礎上，建設性地開發出自主治理思想。綜上所述，在當今各國治道變革與學科交融的風云際會之中，奧斯特羅姆的自主治理思想無疑是其中一顆奪目耀眼的明珠，她的學術思想至今仍對公共事物的制度安排提供自己的真知灼見，留給后繼研究者以豐富的學術遺產，進而一定程度上影響著社會科學乃至人類社會的發展進程。

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