論自由貿易試驗區管理體制的立法沖突與解決進路

2021-11-30 03:23:30許皓李曉郛

江漢論壇 2021年11期

許皓李曉郛

摘要：國內目前一共有21個自由貿易試驗區，然而，在自由貿易試驗區建設中，缺少行政管理體制創新，而且行政機構的法律定位以及內外管理關系存疑。從表面上看，上述問題的主要原因是缺乏中央立法，但是不同于開發區的臨時性特征，自由貿易試驗區不僅具有臨時性特征，而且還具有承擔創新性任務的特征。應當根據自由貿易試驗區創新功能的法律定位，從中央立法和地方立法兩方面深化行政機構改革和法定化，并在區內、長三角地區乃至更大范圍推廣法定機構的成熟經驗，以配合國家治理現代化進程。

關鍵詞：自由貿易試驗區;行政機構;法定機構;功能定位

基金項目：四川省高校人文社會科學重點研究基地基層司法能力研究中心重點項目“自貿區內管理型法定機構制度研究”（JSCF2017-06）

中圖分類號：D920.0? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2021）11-0111-06

目前，學術界對自由貿易試驗區的行政機構和管理體制已經有了一定認識，然而，從法學角度進行考查和分析的成果較少。本文以“實踐—規則—再實踐—再規則”為思路，在厘清自由貿易試驗區建設誤區的基礎上，通過兩個方面進行行政機構改革和法定化研究：一是自由貿易試驗區行政機構能否在現有的法律法規體系中找到合適定位;二是自由貿易試驗區深化行政機構改革的路徑和方向。

一、自由貿易試驗區深化行政機構改革的實踐誤區

（一）深化行政機構改革是不是自由貿易試驗區建設的主要任務

現在距離首個自由貿易試驗區（上海）成立已近十年時間，這期間各地自由貿易試驗區陸續有經驗復制并推廣到全國，國務院也先后發布六批自由貿易試驗區可復制改革試點經驗的信息。從具體內容來看，行政（管理）機構方面的創新很少，變化集中在監管方式上，甚至可以說深化行政機構改革或者法定化沒有出現在自由貿易試驗區實踐中。這是自由貿易試驗區建設的一大誤區，即認為深化行政機構改革或者法定化不是自由貿易試驗區建設的主要任務。

不同于國際上的自由貿易（園）區（Free Trade Zone）設計，亦不同于以往經濟特區“政策優惠”導向，制度創新既是自由貿易試驗區/自由貿易港建設的核心動力，也是主要任務。從多數自由貿易試驗區總體方案的內容排序上看，“加快政府職能轉變/深化行政管理體制改革”這項任務一直排在自由貿易試驗區“主要任務和措施”的首位，放在“深化投資領域改革”“推動貿易轉型升級”“深化金融領域開放創新”等經濟建設任務的前面。① 也就是說，自由貿易試驗區建設不僅要在構建與國際投資貿易規則相適應的高水平開放體制上取得重大突破，而且要為國家治理能力和治理體系現代化提供相對完整的政府管理樣本。因此，自由貿易試驗區/自由貿易港深化行政機構改革和法定化也是應有之義。

（二）自由貿易試驗區行政機構的管理問題

當前，自由貿易試驗區/自由貿易港管理委員會是其行政管理體制的主體，不同省市依據自身情況進行設計，行政機構設置所依據的法律法規也存在差別。依據實踐，21個自由貿易試驗區的管理委員會可以分成三種模式：

第一種，開發區式管理委員會，這是半數以上自由貿易試驗區采用的形式。即在總體方案確定的區域，設立作為上級政府派出組織的自由貿易試驗區管理委員會，行使上級政府委托、下放或者其他方式賦予的職權/職能。第二種，與政府合體式管理委員會，這種類型的自由貿易試驗區規劃范圍與所在行政區劃基本重合，將新設的管理委員會置于原有行政組織架構之上，分別管轄自由貿易試驗區經濟與社會事務。比如，上海和天津兩地設立自由貿易試驗區時采用管理委員會與當地政府合署辦公的模式;浙江自由貿易試驗區管理委員會與舟山市政府、浙江舟山群島新區管理委員會實行“三塊牌子、一套班子”，不單獨設立機構。第三種，法定機構模式，這是少數自由貿易試驗區采用的行政管理模式。2019年底，天津市從整個自由貿易試驗區層面進行機構改革，設立專門從事制度創新的法定機構，即中國（天津）自由貿易試驗區政策與產業創新發展局。發展局以企業法人身份登記、實行企業化管理、依照法定授權履行相應政府職責。同時，發展局不列入政府部門序列，推行全員聘任和崗位績效工資體系，制定績效考核評價辦法。這就有別于之前廣東前海管理局和上海陸家嘴金融城管理局的模式，后兩者屬于自由貿易試驗區片區層面的法定機構。②

實踐中我們發現，一方面，自由貿易試驗區行政管理體制在自身法律屬性以及“管理者”與“被管理者”的關系上存在諸多問題;另一方面，社會特別是企業對自由貿易試驗區的感知度較低。作為管理體制的核心，各地自由貿易試驗區管理委員會習慣與當地政府聯合發文，極少單獨發文/蓋章。在管理關系上，不單是自由貿易試驗區的“管理者”——（工作）領導小組與當地政府之間的關系、分工不明確;而且，片區管理委員會之間關系也不明確，特別是海關特殊監管區域與非特殊監管區域之間的關系不明確。從邏輯上講，派駐機構屬于管理委員會的組成部分，實踐中派駐機構與當地政府/原單位、管理委員會之間的關系不明確。對滬津兩地而言，合署辦公一般是指兩個具有不同編制、職責的黨政機構在一起辦公。然而，自由貿易試驗區管理委員會與浦東新區政府、天津濱海新區政府都不是黨委機關，并且部分行政管理職權重合。總體而言，無論是省級層面，還是市級層面，都希望完善自由貿易試驗區合作協調機制，特別是積極發揮工作領導小組“統籌指導改革試點任務”的作用。

二、自由貿易試驗區行政機構改革和法定化的法律困境及原因

（一）自由貿易試驗區行政管理機構缺乏中央立法支持

“管理委員會”（管委會）在國內并不是陌生詞匯，在自由貿易試驗區建設之前，伴隨著國內的經濟開發區熱潮，管理委員會應運而生。雖然經歷了幾十年的發展，但是管理委員會一直處在合法性危機的陰影下，突出表現就是中央立法缺位，憲法、法律，甚至行政法規都沒有對管理委員會的性質、地位等作出明確、統一規定。

第一，“自由貿易試驗區”和“管理委員會”等字樣在憲法文本中缺席。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第30、31條明確規定行政區劃序列不包括自由貿易試驗區。在憲法本文上，無論是自由貿易試驗區，還是開發區，都沒有被列入我國的行政區劃之中，也不屬于憲法規定的任何一種地方性政權。

第二，“自由貿易試驗區”和“管理委員會”等字樣在法律文本中缺席。中央迄今為止沒有針對自由貿易試驗區制定法律。在《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第8條和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）在第1章（總則）第1條中，自由貿易試驗區或者開發區都沒有出現。《地方組織法》第4章有關地方各級人民政府的規定也不涉及自由貿易試驗區管理委員會或者開發區管理委員會，只是允許“地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門”（第64條）以及“地方人民政府在必要的時候，經批準，可以設立若干派出機關”（第68條）。雖然《中華人民共和國科學技術進步法》第24條規定：“國務院可以根據需要批準建立國家高新技術產業開發區，并對國家高新技術產業開發區的建設、發展給予引導和扶持，使其形成特色和優勢，發揮集聚效應。”但是整部法律沒有對開發區的法律性質予以界定，更沒有對開發區行政機構或者管理體制進行任何規定和安排。這就無法給予自由貿易試驗區行政機構立法建設有益經驗。從法律上看，自由貿易試驗區管理委員會沒有遵從法律規定的設立程序，既不是地方各級政府，也不是法定的或者授權的行政主體，更沒有組織法意義上的法律地位。其是否屬于《地方組織法》規定的三種派出機關（行政公署、區公所、街道辦事處）或者派出機構，定性存疑。

第三，“自由貿易試驗區管理委員會”在行政法規中缺位。作為行政法規制定主體的國務院也有一定權限、通過專門立法來有效規范自由貿易試驗區行政機構，然而，至今尚付厥如：國務院只是通過規范性文件加以規范開發區和開發區管理委員會，這類行政規范性文件未提到開發區和開發區管理委員會究竟具有何種法律地位，自由貿易試驗區無法從開發區建設中獲得參考經驗。③ 雖然自由貿易試驗區是在中央授權下建立，包括出臺《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定》等重要文件，但是，一方面，盡管作為自由貿易試驗區綱領性文件的總體方案是由國務院印發，其決定程序并未“依照中華人民共和國國務院組織法的有關規定辦理”（《立法法》第69條），且起草單位不詳，是否屬于“國務院有關部門或者國務院法制機構”（《立法法》第67條）不得而知。21個自由貿易試驗區總體方案也非經由總理簽署國務院令公布（《立法法》第70條），而采用的是“國發〔20××〕×號”的形式，不是嚴格意義上的行政法規。事實上，“管理委員會”或者“行政（管理）機構”的字樣就沒有出現在任何一份自由貿易試驗區總體方案之中，即便總體方案對自由貿易試驗區管理委員會的性質、職能作出了規范，由于總體方案法規層級存疑，對自由貿易試驗區管理委員會定性的效力也大打折扣。另一方面，縱觀國務院出臺的、涉及自由貿易試驗區的規范性文件，雖然種類繁多，但是同樣也沒有對自由貿易試驗區管理委員會的性質、職能作出規范，更多的是針對某一類或者某幾類行政管理事項出臺行政法規或者行政規范性文件。因此，自由貿易試驗區管理委員會不僅在行政法規中缺位，而且在國務院規范性文件中缺位。

（二）自由貿易試驗區行政機構依靠地方立法帶來的法律困境

現階段，各地自由貿易試驗區條例或者管理辦法對于其行政機構——管理委員會“定位”或者“不定位”，帶來法律概念統一性和確定性不足的問題。由于行政法上的“派出機構”與“派出機關”同屬地方性行政組織范疇，是兩個并存且對應的法律概念。基于這一邏輯，自由貿易試驗區管理委員會不可能同時被認定為“派出機構”和“派出機關”，二者只能居其一。國內行政法學者習慣于借助行政主體理論在行政組織法、行政行為法和行政救濟法上對二者加以區分。在規范意義上無論是將自由貿易試驗區管理委員會認定為“派出機構”，還是認定為“派出機關”，勢必會突破現行法律法規的約束，與法定化沖突。④

從實踐來看，派出機構行使的是特定職能（單一性），且不能以自己名義承擔法律責任——只能以設立的行政組織（包括職能部門）名義作出行政行為。除了“有法律、法規授權依據”的情況，派出機構產生的法律后果也由其設立者的行政組織承擔。⑤ 對于自由貿易試驗區管理委員會而言，設立的是省級政府，職能不限于經濟建設和社會治理，具有綜合管理職能。因此，很難將其歸入“派出機構”的范疇。不同于“依據《地方各級人民代表大會和地方各級政府地方組織法》之外的法律、法規和規章設立”的“派出機構”⑥，派出機關具備作為行政主體的法定條件：不僅可以具有綜合職權/職能（類似于一級政府），而且能以自己名義獨立承擔法律責任，包括成為行政訴訟的被告和行政復議的被申請人。⑦ 然而，派出機關來源于《地方組織法》，目前只有行政公署、區公所及街道辦事處三類，自由貿易試驗區管理委員會的實際職能和管轄范圍明顯大于區公所和街道辦事處。至于自由貿易試驗區管理委員會是否屬于行政公署，一是根據《地方組織法》第42條的規定，只有“省、自治區”有權申請設立派出機關，現今的21個自由貿易試驗區分屬不同的省、自治區、直轄市，范圍超出法律規定;二是自由貿易試驗區管理委員會不屬于“經國務院批準”的行政機構。因此，自由貿易試驗區管理委員會不同于行政公署。

如前所述，“派出機構”和“派出機關”的身份都不適合自由貿易試驗區管理委員會，與國家要求的“法治前提下的先行先試”不符⑧，那么，能否將自由貿易試驗區管理委員會定位為“法律、法規授權組織”？答案仍然是否定的。作為“法律、法規授權組織”，自由貿易試驗區管理委員會容易在實施行政行為上受到質疑，因為根據行政委托原理，受委托的組織不具有行政主體資格，不能以自己的名義行使行政權。然而，實踐中，管理委員會以自己名義行使行政審批、行政處罰等具體行政行為，甚至還有制定規章制度的抽象行政行為權力，與受委托組織有本質區別。

一方面，“法律、法規授權組織”是一個有特定法律內涵的概念，它是指依照法律、法規規定授權行使行政職權的非國家機關組織。無論是在學理上，還是在國內法律體系中，“法律、法規授權組織”都與行政機關有著本質區別。自由貿易試驗區管理委員會盡管在我國行政序列中沒有明確的法律地位，但這并不能改變其在實踐中作為一個行政機關的事實，因為從其職責權限、人員編制、管理模式等角度來看，它都完全是一個行政機關。以工作人員為例，除了少數區域采用法定機構模式，絕大多數自由貿易試驗區管理委員會及其下設工作機構的正式工作人員都是國家公務員，他們的工資由國家財政撥付，人事部門也完全按照公務員編制對其進行管理，這和其他行政機關的公務員沒有任何區別。另一方面，雖然自由貿易試驗區條例或者管理辦法對自由貿易試驗區管理委員會以列舉方式授予了若干權限，但是不能以此認定管理委員會就是一個法律、法規授權組織。任何行政權力行使主體須得到法律之授權乃是行政法治原則的最基本要求。將自由貿易試驗區管理委員會界定為“法律、法規授權組織”顯然是對這一概念的“擴大化理解”：按照這樣的解釋，國務院、地方各級人民政府及其部門也可以稱為“法律、法規授權組織”，因為《憲法》《地方組織法》也對國務院、地方各級人民政府及其部門所行使的職權予以了明確規定。因此，把一個行使諸多行政職權、在實踐中儼然是地方政府性質的機關界定為“法律、法規授權組織”明顯不妥。⑨

（三）自由貿易試驗區本質是創新區、示范區而不是行政區

從表面來看，自由貿易試驗區行政管理體制自身屬性不明以及管理關系混亂的主要原因是缺少法律的明文規定。相應地，國內學者基于已有實踐提出兩類解決方案。第一類解決方案屬于“限權控權”，將管理委員會定位為“派出機構”。選擇、執行這一方案不需要修改既有的法律法規，反而需要匡正管理委員會執法實踐。第二類解決方案屬于“修憲修法”，將管理委員會認定為第四種“派出機關”。這也意味著必須改變《憲法》和《地方組織法》等有關規定。相比第一類方案，這類方案較為復雜，方式也有多種，具體的修憲、修法方案取決于修憲者、修法者的政治決斷以及立法技術，并不唯一。⑩ 然而，基于管理委員會的歷史以及自由貿易試驗區的功能定位，將自由貿易試驗區管理委員會界定為“派出機構”或者“派出機關”并不恰當，甚至籠統地稱為“被授權或者受委托機關”也不能解決實踐中的一系列問題。

在自由貿易試驗區建設之前，伴隨著國內的經濟開發區熱潮，管委會應運而生。國內開發區發展大致可以分為三個階段，即“土地開發階段”、“稅收特區階段”和“綜合特區階段”。{11} 然而，早在2001年，民政部發布《行政區劃代碼編制規則》，明確提出：“鑒于各種‘開發區（或工業園區）不是實際的行政區劃，因此均不編制縣及縣以上的行政區劃代碼。”這可以作為開發區具有臨時性特征的一個標志，開發區管理委員會后來成為一級政府的例子也不在少數，包括上海浦東新區、天津濱海新區等，都是由管理委員會過渡到當地政府。

實踐中，開發區管委會雖然具有臨時性特征，而且“大部分高新區缺少行政執法的主體資格”，但是已經成為當地政府（一部分），行使經濟發展甚至管理職能。一方面，國家部委出臺規范性文件，授權國家級經濟技術開發區管理機構“行使同級人民政府行政審批、經濟協調與管理等職能”，另一方面，中央明確管理機構“非獨立行政主體”的地位，“除非有法律法規的明確授權，否則不能以自己的名義行使行政權力”。

與經濟技術開發區管理機構相比，自由貿易試驗區管理委員會雖然也具有臨時性，卻有自己的特點：其一，開發區、高新區等設置派出機構是為了滿足行政區域內政府管理的需要，而自由貿易試驗區成立的目的是為了探索出一套與改革開放相適應的、以市場為主導的發展模式。其二，開發區、高新區管理委員會沒有獨立的人事權和財產權，由設立的行政機關或者部門統一管理，相比較自由貿易試驗區條例或者管理辦法，多數開發區管理委員會權責單一，不能超出派出方的權責范圍。而從國務院發布的總體方案來看，自由貿易試驗區管理委員會地位相對獨立，要求能夠在傳統行政體制框架之外和行政決策指令約束之外運行，實踐中也出現了不少類型的法定機構。其三，一些自由貿易試驗區管理委員會行政級別較高，比如采取“雙領導”下的上海自由貿易試驗區管理委員會，其主任由上海市副市長兼任，行政級別為副部級。如此定位下，上海自由貿易試驗區管理委員會雖然是政府的派出機構，但是地位高于上海市各政府職能部門，與傳統政府或者職能部門派出的派出機構迥然不同。其四，在實施行政行為方面，自由貿易試驗區管理委員會權力比之前的開發區管理委員會大得多，按照自由貿易試驗區條例或者管理辦法的要求，在其區域范圍內具有綜合管理能力，集中行使行政許可、行政處罰、行政強制等權力。

綜上，自由貿易試驗區具有與開發區等類似的臨時性特征，又有開發區等不具備的創新性特征。按照總體方案的描述，其本質是進行“先行先試”的功能區和示范區，而非國內傳統意義上的行政區，不能完全適用憲法、立法法、地方組織法等重要法律對行政區的定位和職能劃分。在中國特色社會主義法律體系已經基本形成的今天，涉及自由貿易試驗區/自由貿易港“先行先試”的事項，現行法律、行政法規等均有明確規定，自由貿易試驗區制度創新不等于在正常的國家行政管理架構之外進行所謂的“機構創造”，而需要在法治原則下選擇解決路徑。

三、構建符合功能定位的自由貿易試驗區行政機構

（一）加快立法，解決行政機構的法律屬性及銜接問題

在缺乏中央立法的情況下，自由貿易試驗區管理委員會現在屬于法律性質不夠明確的地方行政組織，將自由貿易試驗區管理委員會界定為“派出機構”或者“派出機關”并不恰當，甚至籠統地稱為“被授權或者受委托機關”也不能解決實踐中的一系列問題。

法治下的自由貿易試驗區行政機構解決路徑應當超越“派出機構”“派出機關”的選擇。作為地方組織的一種過渡形態，自由貿易試驗區主要作用是開放制度的“試驗田”、經濟增長的“發動機”，雖然目前缺乏充分的制度供給，其法律性質一直不甚明晰，但是不可“盲目立法”或者“急躁立法”。應當嚴格審視自由貿易試驗區與行政區的界限，進而解決自由貿易試驗區管理委員會的定性之難。一是從宗旨和目的來看，行政區承擔常態化的社會發展和管理職能，而自由貿易試驗區承擔特定時期的創新性任務，既包括行政管理，也包括經濟發展等。特別是《立法法》第8條以“列舉+兜底”的方式明確了“只能制定法律的事項范圍”，這些事項非是任何一個省級人大（常委會）或者省級政府有權立法的范圍。在“先行先試”的要求下，一方面，自由貿易試驗區只能探索中國特色社會主義法律制度下如何配合“中央事權”，比如稅收、海關、金融、外貿等，另一方面，自由貿易試驗區可以在“地方事權”上創新，比如哪些事項屬于《立法法》第8條的“非民事基本制度”。二是從存續時間上來看，不同于行政區，自由貿易試驗區完成改革創新任務后，其使命可以被宣告終結。“皮之不存毛將焉附”，一旦自由貿易試驗區變成行政區（一部分）或者被撤銷，相應的管理委員會自然不復存在，也不需要考慮其法律定位或者屬性。因此，由于管理委員會法律屬性、定位問題帶來的管理問題，與其他機構、組織的職能銜接、分工問題等，也會消失。

通過中央立法和地方立法“雙管齊下”完善自由貿易試驗區行政管理體制，使其符合功能區、示范區的定位是當務之急。就中央立法而言，可以考慮地方（聯合）向全國人大（常委會）建議立法，不需要單獨對自由貿易試驗區立法，可以《地方組織法》修正案的方式加入若干內容，主要是三方面：一是肯定自由貿易試驗區/自由貿易港及其管理委員會在特定時期的存在必要;二是明確自由貿易試驗區的過渡特征及創新任務，特別是各個自由貿易試驗區可以有不同的要求或者目標;三是在符合自由貿易試驗區/自由貿易港建設目的的情況下，設立新的行政區或者將自由貿易試驗區/自由貿易港歸入既有行政區，在不符合自由貿易試驗區/自由貿易港建設目的的情況下，撤銷自由貿易試驗區/自由貿易港。也可以通過全國人民代表大會常務委員會進行立法解釋，《中華人民共和國外商投資法》第13條規定：“國家根據需要，設立特殊經濟區域”;“特殊經濟區域”包括自由貿易試驗區、自由貿易港等。2021年6月10日，全國人大常委會通過《中華人民共和國海南自由貿易港法》，第8條要求“推進行政區劃改革創新”，由于海南既進行自由貿易試驗區建設，又進行自由貿易港建設。雖然自由貿易試驗區建設是于法有據下的“先行先試”，自由貿易港建設是“立法先行”。{12} 但是可以通過自由貿易港的建設明確自由貿易試驗區的法律屬性和功能定義，推動其他自由貿易試驗區的行政體制改革和法定化。

就地方立法而言，由于上海自由貿易試驗區是第一個自由貿易試驗區，其他地域是以上海市為模板，結合地方特色加以建設和創新的，而且上海自由貿易試驗區的片區（5個）是最多的，管理機制較為復雜。因此，以上海為例，一是需要修改管理委員會定位，放棄將其作為“市人民政府派出機構”或者“派出機關”的措辭，將其作為特殊的政府工作部門即可。對管理委員會的權限，應當集中于“先行先試”的事項，而非舉例或者列舉傳統的行政（管理）類事項。二是完善推進工作領導小組機制，明確推進工作領導小組主要處理“先行先試”的事項以及自由貿易試驗區管理體制內的問題，其他事項或者問題先由浦東新區政府處理，不能處理的事項或者問題逐級向上報送。三是在管理委員會的對內關系上，建議將五個片區管理局都作為浦東新區政府工作部門，明確上海自由貿易試驗區管理委員會與片區管理局之間屬于領導與被領導的關系，片區管理局之間屬于合作關系，產生問題先由自由貿易試驗區管理委員會處理，不能解決的問題分情況由工作領導小組或者政府（部門）處理。四是在管理委員會的對外關系上，由于現實中“自由貿易試驗區管理委員會3個內設職能局成立后，其他有關行政職能由浦東新區政府相關部門對應承接”，因此建議將“合署辦公”改為“合署”，實現自由貿易試驗區管理委員會與浦東新區政府有關人員“兩塊牌子、一套班子”。自由貿易試驗區日常行政類事項由浦東新區政府和管理委員會合作處理，屬于改革創新的事項，分情況由浦東新區政府處理或者逐級向上報送。此外，建議明確“派駐機構屬于管理委員會的組成部門”，一旦派駐機構與管理委員會之間或者派駐機構與原單位之間產生問題，日常行政類事項由浦東新區政府和管委會合作處理，屬于改革創新的事項，分情況由浦東新區政府處理或者逐級向上報送。

最后，雖然《中國（上海）自由貿易試驗區條例》已經成為其他自由貿易試驗區條例的“模板”，但是從章節名字來看，側重政府角度進行建設和管理，而從內容來看，“鼓勵”“探索”等用詞較多，企業感受度不強。目前，正值全國上下提升營商環境的時期，建議以世界銀行營商環境評估要素作為參考，修改條例時，調整章節名稱以及措辭，增強社會特別是企業對自由貿易試驗區的感知度。

（二）擴大法定機構的創新和示范作用

行政機構改革同時包含著精簡機構和優化職能兩個目標。精簡機構不是僅僅在數量上的減少，更不是為減少而減少。歸根究底，大部制改革的目的一是要解決機構之間職能重復、交叉與扯皮等問題，二是要簡政放權以適應市場經濟和社會發展的需要。于今天的機構改革來說（國務院已經進行了8輪改革），精簡機構只是“其形”，轉變職能才是“其神”，法定機構的特點對今天的深化行政機構改革具有特別的參考作用。{13} 而且，2019年，地跨上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善三地的長三角生態綠色一體化發展示范區已經啟動。如何做到“不破行政隸屬，卻能打破行政邊界”，法定機構是一個值得考慮的選項。

目前，包括廣東、上海、山東、海南、四川等若干地區開始進行法定機構的創新和建設，比如《中國（四川）自由貿易試驗區總體方案》明確提出“探索設立法定機構”。各地對于法定機構的定性不同，多數作為事業單位法人，少數作為企業法人進行運營。明確自由貿易試驗區臨時性和創新性兩大主要屬性之后，建議以上海陸家嘴金融城發展局為模板，在各地自由貿易試驗區乃至開發區推廣法定機構（statutory board）這一上海自由貿易試驗區的“行政管理創新實踐”。

注釋：

① 賀小勇：《率先建立與國際運行規則相銜接的上海自貿試驗區制度體系》，《科學發展》2020年第3期。

② 趙宇剛：《上海自貿試驗區“一級政府管理體制”改革創新》，《科學發展》2017年第9期。

③ 朱曉明：《地方立法中管委會的合法性危機及其化解進路——基于杭州市地方立法中管委會合法性的考量》，《中共浙江省委黨校學報》2013年第2期。

④ 王曉強：《論國家級新區行政機構設置的法定化》，《江西社會科學》2020年第5期。

⑤ 李余華、田陽：《關于中國（上海）自由貿易試驗區管理機構行政主體資格的討論》，《齊齊哈爾大學學報》（哲學社會科學版）2016年第8期。

⑥⑦ 北京大學法學百科全書編委會：《北京大學法學百科全書：憲法學行政法學》，北京大學出版社1999年版，第324、580頁。

⑧ 丁偉：《〈中國（上海）自由貿易試驗區條例〉立法透析》，《政法論壇》2015年第1期。

⑨ 參見潘波：《開發區管理委員會的法律地位》，《行政法學研究》2006年第1期。

⑩ 王麗英：《論中國（上海）自由貿易試驗區管委會的法律地位》，《海關與經貿研究》2015年第6期。

{11} 朱泳、姜誠：《論開發區的法律地位與開發區的政區化》，《江漢大學學報》（社會科學版）2009年第3期。

{12} 胡加祥：《我國自由貿易港建設立法模式研究》，《法治研究》2021年第3期。