整體性治理視域下，“不見面審批”中的數據共享與線上協同

鄧浩宇 葉戰備

（南京審計大學公共管理學院，江蘇 南京 211815）

2016年5月李克強總理提出了“放管服”的改革目標旨在進一步完善政府服務機制、打造服務型政府，涉及行政審批、行政許可、行政確認以及公眾服務等一系列審批與服務事項。在此框架下，地方各級政府積極響應，以深化“放管服”改革為落腳點，以行政審批制度改革為著力點，在短短五年之內便初步形成了一些具有地方特色的“品牌”方案，如：浙江省的“最多跑一次”發展模式、上海市的“一網通辦”發展模式、廣東省的“數字政府”發展模式以及即將具體討論的江蘇省的“不見面審批”發展模式。江蘇省雖然在改革的時間點上要略晚于浙江省，但在全國范圍內仍然要早于大多數省份，因此江蘇省在改革的創新與實際上所積累的實踐經驗，對于各省份依然具有較強的示范作用。正如2018年11月30日，李克強總理考察“智慧南京”所稱道的那樣，“不見面審批”已成為江蘇的一張亮麗名片，是“放管服”改革的一大突破。

一、問題的提出

目前，國內有關“不見面審批”改革的研究已初具規模，韓業斌從政府立法的維度來探討優化法治化營商環境與“不見面審批”改革的內在聯系，剖析了“不見面審批”改革的本質動力[1]。俞軍則以企業為研究的核心，基于對1518戶企業的調查，分析企業的制度性交易成本高昂的深層原因，重申行政審批管好“兩安三重”的根本使命[2]。在具體實踐中，唐華、丁華等學者從技術層面來剖析“不見面審批”在不動產登記以及信息服務與監管等領域的具體應用，分析了原有房地登記平臺的不足之處，提出了“互聯網+”不動產登記信息服務與監管平臺建設的思路和內容[3]。李軍鵬從國家治理的角度出發，圍繞政府所長期面臨的“效率困境”，指出唯有活用互聯網與大數據技術才是根本出路，并以江蘇“不見面審批”的改革成效為具體案例，為我國徹底破解“效率困境”，建設整體性政府提供現實依據[4]。此外，郭亞莉以寧夏回族自治區為例，對西北省區的政務環境進行分析，認為有效推廣“不見面審批”模式對于創造適合企業生長的基本環境、優化信息平臺的建設、建立信息共享的機制等方面有著至關重要的作用[5]。

總體看來，目前相關研究大多從國家治理和法制化建設為切入點，闡述“不見面審批”改革所取得的績效和不足，并在此基礎上提出優化的路徑，但遺憾的是，現有的研究并未深度剖析“不見面審批”改革成功其背后所蘊含的本質動因，而是多以概括式的方式羅列改革的困境、成果和建議，并沒有系統全面地挖掘出政府履行改革承諾的具體實現機制。瀏覽現有研究和實踐我們發現，實現整體性治理有兩種主流的改革邏輯，即大部門制改革與互聯網+政務的改革，而“不見面審批”的改革邏輯便是通過線上平臺的構建來推動各部門間數據的流通，提高各部門線上協同的能力，并且充分考慮到內外環境因素的調節作用，這與通過互聯網手段來實現整體性治理的改革邏輯是相符的。基于此，本文認為，整體性治理是實現政府承諾的核心機制，因而本文以南京“不見面審批”改革的實地調研為基礎，闡述其如何通過運用整體性治理思維來克服普遍矛盾以及該改革對于理論研究與實踐推廣具有哪些經驗啟示。

二、“不見面審批”中的數據共享：基于整體性數據的構建

正如前文所述，想要實現公共事務的整體性治理絕非易事，而通過互聯網平臺來達到整體性治理的目的則需要同時滿足政府部門間的數據共享與線上協同，二者缺一不可。如果僅僅是實現線上協同是不可能從根本上克服政府職能的碎片化問題，各部門的數據卻依然處于禁錮的狀態，信息孤島和數據煙囪的問題依然存在。由此可見，沒有部門間數據共享的線上協同只是一種形式上的空洞的合作。這就要求加快構建政府部門間數據的互聯和融合，盡快形成整體性的數據庫，使各部門在處理跨部門的公共事務時能夠通過統一的信息系統方便快捷地調取和分析其他部門的數據，從而極大地提高了部門的辦事效率。但從目前的改革實踐中來看，想要實現數據共享仍面臨著諸多阻力。

第一，體制分割與信息孤立問題依然是制約改革的根本因素。由于政府各部門的業務辦理系統大都是由中央、省政府統一管理的垂直系統，如果缺少上級領導的批準和支持，想要整合各級政府間、政府各部門間的信息系統是極為困難的，這也直接造成了信息共享的受阻和“數據煙囪”“信息孤島”的林立[6]。

第二，法律規制與監管力度不到位，各部門數據的歸屬與使用僅以政府文件的形式作了初步的界定。《政府信息公開條例》和《2015年政府信息公開工作要點》也未明確在數據共享過程中，所共享的數據是否涉及國家安全、商業秘密、個人隱私，以至于在實際工作中難以把握[7]。一些政府部門出于數據安全的考量，常常以“不宜共享”為由，抵制數據共享。一些與政務大數據共享密切相關的重要事項，比如政務數據公開與保密、電子簽名與電子認證、網絡互通與局部隔離、電子文檔的共享與保密等，尚未出臺相應的法律法規[8]。

第三，如何突破技術壁壘仍然是各地方政府所面臨的難題。目前，我國所面臨的技術上的壁壘包括：標準不一、平臺疊加、接口不通等[9]。從標準看，我國目前尚未制訂統一的政務數據標準、格式和架構，數據的編目、歸類、采集、匯集等方面均存在指標口徑的差異、技術標準的不一致，導致政務數據在不同系統之間不能互通，難以有效地共享、整合。不僅各系統自建各種管理平臺，形成層層疊加的形形色色的管理平臺，甚至在一個機關單位內部也存在各業務口自建平臺并相互疊加、互不聯通的現象[10]。

綜上所述，盡管數據共享面臨著種種難題，但考慮到其在整體性治理中扮演的關鍵角色以及其對提高政府治理能力的重要作用，推動數據共享顯然有著極大的現實意義。因此，關于如何實現數據共享有著這如下思考：首先，應明確職能整合、數據共享、線上協同三者是共同推進，相互支持的關系。“不見面審批”以集中審批為重要改革內容，力圖將“多枚章”整合為“一個章”，在江蘇省政府與各地方政府的合作下，成功開展了三批改革試點工作，囊括13個設區市，既設立行政審批局同時確保機構數只增不減，并逐漸將工程建設、市場準入、企業投資以及一系列民生事項的審批職能收編至行政審批局，實現“一個窗口辦理”“一顆印章審批”的服務模式。此舉有效整合了碎片化的部門職能，簡化了審批流程，為線上協作的平臺建設提供了組織基礎，平臺的完善進而又為數據共享的推進創造了環境。其次，應進一步提高信息技術以及新興技術的應用水平。以當前我國的技術水平來看，政府部門間數據的互聯已基本上不存在硬性的技術難題，而需要著重關注的點在于，部門間共享的數據必須時刻保持其實時性，智能性，形成集數據的接收、分析、應用、維護、更新等功能一體化的“數據共享庫”。目前，“不見面審批”的改革通過將過去獨立存在于設區市、縣以及省直部門的一百多個政務服務網匯集成江蘇省統一管理的“大平臺”，從網絡層面上突破了各部門間的信息壁壘，實現了政務信息資源的有效流動，整合了分散復雜的權力事項，其中包含了“不見面審批（服務）”事項11萬項，使得審批服務“網上辦”“不見面”的改革任務逐漸趨于完善。

三、審計信息化中的線上協同：基于互聯網的政府部門職能整合

通過前文的描述可知，利用互聯網平臺的優勢來設法提高政府的整體性治理能力，需要政府從職能整合、數據共享、線上協同三個層面共同推進。此外，整體性治理理論的核心觀點之一，是強調科層制的組織結構。鄧拉維也強調數字時代的治理是以官僚制作為基礎的，官僚仍然是數字時代的治理的一個組織載體[11]。戈德史密斯也指出，網絡化治理的一個巨大的障礙是：政府的組織、管理和人事制度是為等級制政府而不是為網絡化政府模式設計的[12]。由此可知，線上協同的根本目的不是為了針對科層制專業化的職能劃分，而是基于科層制本身的特征構建起一個完善的協調機制來使分置的各職能能夠實現有效的協同，從而化解職能碎片化導致的種種潛在風險。

政府部門間的線上協同是一種以法律為保障，配套政策為支持的政府行為。在“不見面審批”的改革初期，由于配套法規的制定工作尚未同步跟進，使得各部門間的協同效果難以達到預期，部門人員的不配合與形式主義問題突出。為此，江蘇省政府先后出臺相關政策規定，例如：2017年6月5日推出的《關于全省推行不見面審批（服務）改革實施方案》等四個政策文件，初步構建起“不見面審批”的改革體系，明確了江蘇政務服務網對于改革的根本性作用。具體到地方，早在2014年12月，南京就已經率先推出了《南京市關于加強和改進行政審批服務工作的意見》為幾年后的“不見面審批”改革的推廣奠定和積累了豐富的經驗。

同時，政府部門間的線上協同又以審批流程的一體化與行政服務的集中化為基礎。通過將分散無序的審批流程和審批事項進行歸類整合，從而有效提高審批流程的整體性，節約了的時間成本，從而“讓數據多跑路”。在南京市的改革案例中，以統一審批流程為重點，推進“不見面審批（服務）”為抓手，運用科技手段如：數字化圖審、“多規合一”平臺建設、“我的南京”app集成服務平臺建設等，為各審批部門的高效運轉創造有利條件，盡可能地減少不必要的審批事項，解決了過去審批程序多、主體雜、時間久的硬傷。

此外，線上協同還是整體性治理在互聯網時代的現實體現，其高效率與低成本的特點從本質上還是依靠著互聯網技術的發展，沒有互聯網平臺的強力支撐，政府部門間的實時協作就只能停滯在物理層面上。以南京市不動產登記信息平臺為例：該平臺運用互聯網手段將公開的政務系統與各部門管理的內部系統進行對接，通過官網和各類終端有效配合，將線下的預約、申請、登記、辦證等環節轉移至互聯網平臺，為社會打開了“互聯網+不動產登記”的“門戶”，市民可以有多種渠道隨時隨地選擇不動產登記的相關業務。此外，該平臺還運用區塊鏈、大數據、數據交換等尖端技術有效提高了政務信息資源跨部門、跨層級的流動性。[13]。

四、結論與展望

事實上，整體性治理作為一種新型的政府治理模式，雖在理論上一定程度修正了新公共管理的一些弊端，但自其誕生以來仍處于褒貶不一的狀態。從實踐層面出發，整體性治理的思維確確實實為政府解決一些現實問題提供有效的思路，為政府提高其社會治理能力開辟切實可行的道路。而信息化時代的現實是需要政府由分散和碎片向集中與整合轉變的，這也印證了整體性治理的出現是時代發展的必然產物，是符合時代要求的。因此，正如希克斯所說，整體性治理是可以實現制度化的。目前，整體性治理在政府的治理過程中更多地被看作是一種政府治理的思維模式來幫助政府更好地處理公共事務，與制度化的目標相去甚遠。實現整體性治理的制度化一方面需要政府從網絡層面構建數據合理共享，線上有效協同的網絡化政府，同時真正建立起整體性的政府結構從根本上突破職能碎片化的壁壘；另一方面，繼續推進經濟社會的發展，提高整體性治理的社會認同，在實踐中不斷積累操作經驗來為最終的制度化創造條件。