煤炭資源稅改革對行業發展和節能減排的影響

羅樹林

（國能準能集團設備維修中心，內蒙古 鄂爾多斯 010300）

前言

煤炭作為我國最重要的能源消費品，為我國經濟及工業的發展奠定了能源基礎，起到了重要的推動作用。然而煤炭在燃燒過程中產生的碳排放和硫化物等有害物質也對環境造成了一定程度的污染，近年來隨著煤炭價格的下調，為起征煤炭資源稅帶來了契機，但由于我國煤炭資源稅的改革還處于試點階段，通過加收煤炭資源稅來控制煤炭使用量的方法是否能對降低污染和節能減排帶來推動作用以及強行起征資源稅對相關行業的負面影響都是亟待觀察的課題。因此，要加強對相關數據的調研，探究煤炭資源稅改革對行業發展及節能減排的影響，以選擇合理的稅負水平，為推動相關行業的產業升級提供實證和理論基礎。

一、不利影響

（一）煤炭企業生產經營陷入困境，也增加了資本市場風險

隨著煤價下跌，越來越多的企業陷入生產經營困境。盈利、維持和虧損的企業比例還基本保持在l：1：l，而今年一季度虧損面已擴大到80%。除去小型煤炭企業外，越來越多的大中型民營煤企逼近倒閉邊緣。由于過去幾年有大量的信托資金進入煤炭開采業，煤炭企業經營困難正在連帶引起這些投資的償付風險。

（二）迫使煤炭企業壓縮運行成本，不利于安全生產和環境治理

長期低煤價造成煤炭企業一方面收入減少，另一方面不得不壓縮日常運行成本。這兩方面作用會直接影響到煤炭企業在安全生產維護和環境治理方面的日常投入和未來投資，為安全生產埋下隱患。

（三）助長“采肥棄瘦”式開采

助長“采肥棄瘦”式開采，不利于煤炭資源的保護在當前基于采礦權而非產權為企業配置煤炭資源的制度設計下，企業為壓低日常運維成本，客觀上會助長“采肥棄瘦”式的開采模式，造成煤炭資源的浪費。

（四）造成煤炭產業鏈上的利益分配偏向下游行業

不利于推進節能減排和煤炭減量替代工作自煤炭價格下跌以來，煤炭產業鏈上的利益分配就不斷向下游行業傾斜。意味著絕大部分收益都相應轉移到這些高耗能行業。由于電價管制，轉移到電力行業的收益不會繼續向下游傳導；同時鋼鐵、建材、化工行業都屬于產能嚴重過剩、需要抑制發展的產業，轉移到這些行業的收益會客觀上延緩淘汰落后產能的進程。因此煤價下跌給下游行業帶來的收益并未惠及全社會，反而不利于節能減排、煤炭減量替代以及化解過剩產能等政策。

二、煤炭資源稅改革對行業發展和節能減排的影響

（一）動態CGE 模型構建

本文通過構建動態CGE 模型來推導征收煤炭資源稅對行業發展及節能減排的影響，該模型的主要模塊包括生產模塊、需求模塊、價格模塊、收支模塊和節能減排五個部分，依據關鍵參數為構建模擬場景提供數據支持。對關鍵參數如收支系數、消費系數等采用統一業內標準。

（二）場景還原及模擬結果分析

煤炭資源稅變化對GDP 增長及經濟的影響。煤炭資源稅的調節對GDP 增長的影響是較為顯著的，依據模型反饋，當稅率達到10%以上時，GDP 的平減指數下降了0.14個百分點，在單一變量下的變化幅度還是十分明顯的，但這種變化更多是對工業及相關部門生產方面的影響，由于政府在民用資源上進行補貼，對居民生活質量并未產生明顯影響，在改革試點初期，各部門對稅率變化的反饋較為敏感，但隨著時間變化，公民對資源稅的改動逐漸適應，加上GDP 在正常發展中保持著6.5%以上的速度，到2020 年前后，煤炭資源稅改革對GDP 變化的影響可以忽略。而在稅率為2%和5%的條件下，GDP 基本不受資源稅影響產生浮動。煤炭資源稅變化對節能減排的影響。征收煤炭資源稅的目的在于節能減排，通過調節煤炭使用量降低污染排放，而依據模型數據反饋，在稅率為10%以上時CO2 的排放量增速較高，而稅率為2%和5%時對主要污染物排放量的影響則不及高稅率條件下明顯，說明起征資源稅在某種意義上降低了能源結構中煤炭資源的比重，能夠有效控制污染源排放。

（三）資源稅改革對高耗能部門的影響

在復雜的經濟系統中，資源稅的變化通過影響某種商品的成本而引起商品價格的變動，繼而導致其他相關商品價格發生改變，如此循環，從而影響整個部門的價格與產出。高耗能部門指的是在生產過程中，所消耗的一次能源或二次能源比重較高，能源成本在產值中占成分比較高的產業。本文通過測算各部門對煤炭的直接消耗系數與完全消耗系數，來反映各部門對煤炭的需求與依賴程度，進而總結資源稅變化對高耗能部門產生的影響。各部門對煤炭的直接消耗系數在10%以上的部門有煤炭開采和洗選業與電力、熱力的生產和供應業兩個，它們屬于高耗能部門，提高煤炭資源稅稅率對這兩個部門影響顯著。直接消耗系數數值位于前列的為制造業等工業部門，其中資源型部門居多。這表明煤炭價格的變動對工業部門，特別是資源型部門的影響較大，且遠高于其價格變動對其他部門的影響。在實際的社會生產過程中，各部門間的消耗關系復雜，除了存在直接消耗外，還有各種通過中間環節對其他部門產品進行消耗，即間接消耗。于是，我們通過測算各部門對煤炭的完全消耗系數，以反映部門間的間接消耗。消耗系數越大，資源稅改革對高耗能部門的影響越大，反之，則影響越小。其中，煤炭開采和洗選業與電力、熱力的生產和供應業兩個部門的完全消耗系數依然排在前兩位，與這兩個部門的直接消耗系數數值排序一致。這進一步說明，煤炭資源稅的調整對這兩個部門的影響很大，即資源稅改革對高耗能部門影響加大。通過對比直接消耗系數值和完全消耗系數值可知，各部門的煤炭直接消耗系數均小于完全消耗系數。這說明各部門除了有直接聯系外，還存在著各種間接聯系。因此，煤炭資源稅的變化不僅對相關的行業部門產生影響，由于經濟系統的相互聯系，還會影響我國整個國民經濟。改革開放以來經濟的高增長和高能耗模式決定了我國經濟發展對煤炭等能源的高度依賴和需求，這就要求進行資源稅改革時不僅要考慮降低能耗，減少污染物排放，同時還要兼顧國民經濟的發展。資源稅從價計征改革對節能減排產生的影響及其影響范圍如何，這就需要合理并適度設定資源稅稅率。

（四）從價計征資源稅對節能減排的影響

由于資源稅改革對我國高耗能部門影響較大，所以提高資源稅稅率會促進節能減排，同時會影響我國整個國民經濟的發展。如何科學設定原油資源稅稅率，需要綜合考慮現行原油資源稅稅率、原油能源價格和國內能源生產和消費的實際情況。提高原油資源稅稅率后原油價格會隨之上漲，但是上漲幅度小于相應的稅率上升幅度，例如，當原油資源稅稅率由5%提高到10%時，此時，原油資源稅稅率增長了1 倍，而原油價格的變化是4.22%到8.2%，價格增長幅度小于1。這說明生產企業和消費者共同承擔了這部分稅收。在稅率較低時，生產企業承擔了較小稅負，隨著稅率的提高，生產企業承擔的稅負不斷增大。提高原油資源稅稅率將增加企業的生產成本，進而抑制消費需求，最終將影響我國的經濟發展。因此，在調整原油的資源稅稅率時，需要綜合考慮資源稅稅率調整對經濟發展的影響效應。例如，原油資源稅由20%提高至30%時，單位GDP 能耗由7.79%增加到10.01%。這說明稅率提高到一定程度后，對抑制能源消耗的作用幅度減少。為了實現GDP 增長與促進節能減排的雙贏，在確定原油資源稅稅率時，要綜合考慮單位GDP 原油消耗量，即稅率的調整應該在10%～15%。

三、促進節能減排的資源稅改革建議

（一）強化資源稅的節能減排目標

在供過于求的總體格局下，煤炭價格總體上會決定于生產成本，任何試圖減輕企業運行負擔的政策都會最終導致價格進一步下跌，不會從根本上扭轉全行業低迷。因此對于政策制定者而言，千方百計地減輕煤炭企業負擔，不但效果難保，反而會耽誤應該常抓不懈的安全生產和環境治理工作。在資源稅改革中，首先應該明確資源稅是為了促進納稅人節約合理地利用資源，提高資源利用效率，從而促進節能減排，保護環境，推動社會經濟持續健康地發展。我們要強化資源稅節能減排的目標定位，便于資源稅促進節約能源和抑制污染物排放作用的發揮。

（二）擴大資源稅征稅范圍

現行資源稅征收范圍僅包含七種資源產品，分別為原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦以及鹽。稅目較少，范圍較窄，建議擴大其征稅范圍。將水資源、森林、海洋、草地等資源納入資源稅的征收范圍，以解決日益突出的水資源短缺和森林、海洋、草地資源的過度消耗與嚴重浪費的問題，遏制對自然資源的過度開采。

（三）提高資源稅稅率

鑒于原油、天然氣的稀缺與不可再生性，煤炭資源具有高碳排放的屬性，并在其開采、生產和使用過程中都會破壞環境，因此要適度提高這些資源的資源稅稅率。根據上文的分析，建議將原油、天然氣、煤炭資源稅稅率提高到10%～15%。通過提高資源稅的稅率，提高資源的消耗成本，實現節能減排的目的。

（四）擴大資源稅稅制中的激勵措施

政府要給予資源利用率較高、節能環保的企業適度的鼓勵，提倡與鼓勵使用清潔能源，減少資源浪費與污染環境。而對于“三高”企業，即高排放、高污染、高能耗的企業，要嚴厲苛責、要求改進生產技術，提高資源利用率，并對其征收較高資源稅。將獎懲機制運用到資源稅制中去，同時將低碳經濟貫徹到所有企業和居民的意識當中。

結束語

煤炭資源稅改革能夠有效限制污染物的排放，顯著降低二氧化碳、二氧化硫等大氣污染物的排放，且在5%稅率時達到節能減排和產業發展的平衡，對企業發展的負面效益降到最低。盡管短期來看征收煤炭資源稅會導致GDP 降低和抑制相關產業鏈的發展，但在長期看來，由于實行了資源補償，使起征稅收對產業發展的影響得到緩解，且有利于推動產業升級和環境的改善。稅收和能源部門除了應當靈活地根據市場環境調節稅率，還應當適當給予高能耗部門及相關產業在資金和技術上的補償，以達到節能減排和經濟效益的雙贏。望相關部門對本文研究成果加以重視，加強探究能源稅改革對市場環境的影響過程，為推動產業升級及環境保護發揮積極作用。