農地流轉的現狀及存在問題與對策：基于阿瓦提縣的實地調查

羅曉玲， 邵戰林*， 張 楓， 聶 旭

(1.新疆農業大學 管理學院， 新疆 烏魯木齊 830052； 2.新疆維吾爾族自治區第一測繪院，新疆 昌吉 831100)

0 引言

農地三權分置是指所有權、承包權和經營權的分置，三權分置下農地的所有權、承包權和經營權既存在整體效用，又具有各自功能。實施三權分置的重點是放活經營權，核心要義就是明晰賦予經營權應有的法律地位和權能。農地三權分置是繼家庭聯產承包責任制后農村改革的又一重大制度創新，是其基本經營制度的自我完善，符合生產關系適應生產力發展的客觀規律。農地進行三權分置制度改革，可促進農地健康有序流轉，釋放農村勞動力，實現勞動力資源的合理配置，增加農民收入，促進農業農村經濟高質量發展，但是在農地流轉過程中存在流轉合同不規范、相關政策宣傳不到位和流轉期限短等問題。國內學者對農地流轉的現狀、存在問題及對策已有較多研究報道。王旭[1]報道了新型城鎮化背景下甘肅省民樂縣農村土地流轉的現狀及存在問題與發展對策。郭貫成等[2]分析了江蘇省農地流轉現狀、區域差異及影響因素。李燕娥等[3-5]研究報道了貴州、云南和安徽(蕪湖市)農地流轉現狀及制約因素。郭健斌等[6]研究報道了西藏農村土地流轉的問題與對策。目前未見關于阿瓦提縣農地流轉的研究報道。為此，于2019年8月在阿克蘇地區的阿瓦提縣選取3個鎮1個鄉共計12個村，采用問卷調查形式進行實地調研，通過分析阿瓦提縣農地流轉的現狀，指出其農地流轉存在的問題，并提出相應對策，旨在提高當地農地利用率、增加農民收入、實現勞動力合理配置，為新疆阿瓦提縣的農地流轉及農業現代化可持續發展提供依據。

1 三權分置下阿瓦提縣農地流轉的現狀

2019年8月在阿克蘇地區的阿瓦提縣選取3個鎮1個鄉共計12個村累計發放調查問卷379份，收回379份，回收率達100%，剔除漏填重要信息及填寫錯誤的無效問卷11份，有效問卷為368份，問卷有效率為97.10%。調查的368份問卷中，轉入農地的農戶共85戶，占總樣本數的23.10%；轉出農地的有66戶，占總樣本數的17.93%；未流轉農地的有217戶，占調研總樣本數的58.97%。

1.1 農地轉入

1.1.1 戶數與面積 涉及農地轉入的農戶共計85戶，其中轉入農地面積6.67 hm2的農戶最多，0.093 hm2的農戶最少，平均每戶轉入農地面積約1.12 hm2。農戶轉入農地面積主要集中在0.067～1.333 hm2，共63戶，占74.12%，其中轉入面積在0.067～0.667 hm2的農戶最多，為35戶，占41.18%；農戶轉入農地面積≥2.734 hm2農戶為4戶，占比<5%。阿瓦提縣農地轉入面積占自家農地面積比的波動較大，轉入農地面積大于或與自家耕種農地面積相同的農戶共有19戶，占22.35%，表明約1/5的農戶愿意轉入比自家農地面積大或相同的耕地。轉入農地面積小于自己農地面積的農戶共有66戶，占77.65%，說明近80%的農戶較愿意轉入農地面積少于自家農地面積。轉入農地面積占自家農地面積比為20%～60%的農戶較多，共44戶，占50%以上，表明大多數農戶轉入農地的面積是自家農地的1/2左右，更多偏向于少于自家農地面積，阿瓦提縣農地轉入規模較小。

1.1.2 農地細碎化 受訪的85戶轉入戶中，轉入1塊地和2塊地的轉入戶較多，共66戶，占77.65%。其中，僅轉入1塊地的有49戶，占57.65%，轉入2塊地的有17戶，占20%。轉入4～6塊地有8戶，占9.41%。說明，農戶在轉入農地時會選擇地塊數少且面積較大的農地，主要是為了便于農機的使用[7-9]、防止化肥使用率的下降與農業生產成本的增加，以及減少農地分散致使路途往返浪費時間。

1.1.3 方式與途徑 1) 方式。阿瓦提縣目前農地轉入方式有轉包、轉讓、互換和代耕4種。在85戶轉入戶中，通過轉包轉入農地的農戶共73戶，占樣本數的85.88%。通過轉讓、互換和代耕轉入農地的農戶為12戶，僅占樣本數的14.12%。表明，阿瓦提縣農地轉入以轉包為主，轉讓為輔，農地流轉形式較單一。2) 途徑。經當地政府或者村集體組織轉入農地的農戶共有57戶，占樣本數的67.06%；通過自己聯系轉入農地的農戶共26戶，占樣本數的30.59%；通過熟人介紹和中介組織轉入農地的農戶僅占樣本數的2.36%。表明，阿瓦提縣農地轉入途徑主要以當地政府或村集體組織和自己聯系為主，通過當地政府或者村集體組織轉入農地的農戶占比最大，也說明了阿瓦提縣中介組織即相關服務平臺發展欠發達。

1.1.4 協議、年限及價格 1) 協議。在85戶轉入戶中，簽訂規范合同協議的農戶有60戶，占70.59%；只有口頭協議的有15戶，占17.65%；無流轉協議和非規范書面協議的有7戶，占8.24%。表明，阿瓦提縣大多數轉入戶簽訂規范的合同協議，但有25.89%的轉入戶未簽訂流轉協議或只有口頭協議和簽訂的非規范書面協議，為以后土地流轉糾紛埋下隱患。2) 年限。85戶轉入農戶的平均轉入年限為14.01 a，最短為1 a，最長為30 a。以轉入年限最長農戶最多，占35.29%；其次是3 a和1 a，分別占17.65%和15.29%。總體看，研究區農戶轉入農地年限最長的占比例最大，不利于加快農地流轉的速度。3) 價格。在85戶轉入戶中，農地轉入價格平均為366.39元/(667m2·a)，最低為88元/(667m2·a)，最高為1 050元/(667m2·a)，二者相差較大。其中，轉入價格≤200元/(667m2·a)的轉入戶最多，有34戶，占40%；轉入價格為600～800元/(667m2·a)其次，共23戶，占27.06%；轉入農地價格為200～400元/(667m2·a)的有18戶，占21.18%。總體看阿瓦提縣農地的轉入價格較低。

1.2 農地轉出

1.2.1 戶數與面積 農地轉出的農戶共計66戶，其中轉出農地面積為6.87 hm2的農戶最多，0.067 hm2的農戶最少，平均每戶轉出農地面積為1.46 hm2。農戶轉出農地面積主要集中在1.33 hm2以下，共43戶，占65.15%。可見，阿瓦提縣農村農地轉出規模較小。66戶轉出戶中，轉入農地面積占自家農地面積比例最大為100%，即農戶將農地全部轉出，最小僅轉出2.5%。轉出農地面積占自家農地面積80%～100%的農戶最多，大多數農戶在轉出農地后外出打工或在鄉鎮從事農業生產以外的工作。共有22戶農戶將農地全部流轉出，轉向非農業生產活動，針對這部分農戶，應有相應的就業措施。

1.2.2 農地細碎化 在66戶轉出戶中，轉出農地的地塊數量4塊及以上的共有6戶，占9.09%；3塊及以下的農戶共60戶，占90.91%，其中僅轉出1塊地的農戶有50戶，占75.76%。表明，阿瓦提縣農地轉出農地塊數量較少，一般為1～3塊，呈小規模化流轉態勢。

1.2.3 方式與途徑 1) 方式。目前，研究區農地轉出方式主要有轉包、轉讓、出租和代耕4種。在66戶轉出戶中，通過轉包轉出農地的農戶有46戶，占69.70%；通過轉讓轉出農地的農戶有13戶，占19.70%；通過出租和代耕轉出農地的農戶有7戶，占10.61%。表明，研究區農地轉出方式主要是轉包，其次是轉讓，農地轉出方式較為單一。2) 途徑。在66戶轉出戶中，通過當地政府或村集體組織將自家農地轉出的農戶有51戶，占77.27%；自己聯系轉出的農戶有13戶，占19.70%；通過熟人介紹和中介組織的方式轉出的農戶僅2戶，占3.03%。可見，農地轉出途徑主要以當地政府或集體組織為主，農地轉入途徑單一，中介組織發展緩慢。

1.2.4 協議、年限及價格 1) 協議。在66戶轉出戶中，簽訂規范合同協議的農戶有49戶，占74.24%；只有口頭協議有6戶，占9.09%；無流轉協議和非規范書面協議的有3戶，占4.54%。表明，阿瓦提縣農戶維權意識較強，有70%以上的農戶簽訂了規范合同，但有13.64%的農戶未簽訂流轉協議或只有口頭協議和簽訂的非規范書面協議，無法為日后矛盾爭端的解決提供判斷依據。2) 年限。66戶轉出戶的平均轉出年限為5.95 a，最長為30 a，最短僅1 a。轉出農地年限為10 a的農戶最多，共30戶，占45.45%；轉出年限僅1 a的農戶占21.21%；轉出年限為3 a、5 a和30 a的農戶共占27.27%。表明，研究區農地轉出年限較短，以1 a和10 a為主，外出打工返鄉后仍以農地農業生產活動為主，不愿將農地長時間流轉出去。3) 價格。在66戶轉出戶中，農地轉出價格平均為555.85元/(667m2·a)，最低為142元/(667m2·a)，最高為1 000元/(667m2·a)，最高與最低相差較大。轉出價格400～600元/(667m2·a)的農戶最多，有56戶，占65.88%。轉出價格600元/(667m2·a)以上的僅2戶，占2.35%。

2 三權分置下阿瓦提縣農地流轉存在的問題

2.1 村民文化水平較低及就業機會少

由于村民對教育重視程度不夠，文化水平普遍較低。首先，從樣本總量看，受教育程度為小學及以下的受訪者占調查樣本總數的50.54%，文化程度為初中的占調查樣本總數的46.48%；其次，從樣本農戶家庭特征看，轉出戶和轉入戶戶主平均文化程度均高于未流轉戶。阿瓦提縣部分村民將農地全部流轉，但未找到合適的就業崗位，部分村民還是在本鄉鎮打工或開飯店和小賣部從事個體經營，有極少部分村民由于找不到工作，在家休息，導致個別勞動力的閑置和浪費。

2.2 農地流轉中介組織相關服務平臺，農村社會保障體系欠完善

調查發現，通過當地政府或村集體組織流轉農地的農戶占71.52%，自己聯系流轉農地的農戶占25.83%，二者已占農地樣本總數的97.35%。因此，阿瓦提縣農地流轉中介組織相關服務平臺發展緩慢，自己聯系流轉農地時只能流轉給親朋好友，存在不簽訂規范合同或只有口頭協議的現象，為以后發生矛盾糾紛埋下隱患。調查樣本有58.97%的農戶未流轉農地，部分原因是農村社會保障體系不完善。根據2019年《阿克蘇統計年鑒》，阿瓦提縣2018年參加農村養老保險總金額為118 205萬元，較2017年增加60 015萬元，增長50.77%，雖然農村養老保險金額呈增長趨勢，但依然存在保險金額較少，參保率低的問題，未能將社會保障的福利性最大化。

2.3 相關政策宣傳力度不夠及農民對政策的認知度較低

在調查的368戶農戶中，對流轉權利的認知程度平均僅0.49，對承包權利的平均認知程度僅0.44，聽說過且了解三權分置政策的農戶為35.05%，僅占受訪農戶數的1/3，受訪者農戶對農地流轉相關政策了解程度低。究其原因：一方面，農民受教育文化程度較低，對政策理解存在一定的困難，了解相關政策的渠道狹隘和對政策本身的關注度較低；另一方面，與村委會或相關干部對政策的宣傳不到位有關。近幾年，農地流轉在農民增收、農業增效和鄉村振興等方面的貢獻日益顯著。因此，做好阿瓦提縣農地流轉工作具有重要意義。

3 三權分置下阿瓦提縣農地流轉的對策與建議

3.1 重視教育培訓，提高村民文化水平

為了更好地推進農地流轉，實現農地規模化經營，合理分配人力資本，解放農村部分剩余勞動力，這就要求農戶的受教育程度必須達到一定的要求。因此村民委員會及村干部要做好村民學習動員工作，加強農民自主學習自覺性，在村委會設置一個屬于村民自己的圖書館，并配置一名或數名答疑員，供村民在農閑時間學習；對長期在村里從事農業生產活動的村民，應定期開展經濟作物或糧食作物種植技術講座，阿瓦提縣經濟作物種植最多的為棉花，糧食作物種植最多的為小麥和玉米，講座可圍繞此三大農作物進行宣講，以提高村民學習的熱情；也可定期開展農業專業知識培訓，需要村委會及相關干部進行耐心的講解，讓村民了解一些與農業相關的知識；村民委員會或村干部可帶領有意愿的村民去種植經濟作物或糧食作物較好的鄰村或鄰縣學習，擴展其視野，激發其學習的動力。

3.2 開展非農就業培訓，提高村民就業機會

為了解決部分農民將農地全部流轉或部分流轉而找不到工作或找不到合適工作的問題，首先，村委會及相關部門應根據市場對某種勞動技能的需求程度，有針對性地無償地開展勞動技能培訓，即“定向技能培訓”。其次，村委會以及相關部門也可與周邊相關企業合作，由相關企業派專業人員進行培訓，即“訂單培訓”。無論是“定向技能培訓”還是“訂單培訓”，必須要以市場為導向，與市場就業掛鉤，保證轉出戶農民有穩定的就業門路和穩定的收入，促使轉出戶勞動力向二三產業轉移，提高轉出戶市場就業競爭力，改變其戀土情節，實現勞動力資源合理配置和高效利用。

3.3 構建農村農地流轉中介組織相關服務平臺，完善信息化管理體系

構建農村農地流轉中介組織相關服務平臺，完善信息化管理體系，實現網上交易和簽訂合同。一方面可減輕當地政府的經濟負擔，另一方面可加強農戶對農地流轉市場相關信息的掌握，防止信息不對稱導致農戶權益受到損害。政府應合理引導中介組織相關服務平臺開展工作，減少對其干預程度，適當保持其工作獨立性。中介組織相關服務平臺應綜合考慮農地各方面因素，合理評估農地價值，并對農地未來幾年收益進行預測，增加農民對自己農地價值的了解，方便農民后續農地的流轉，防止利益受到損害。農村農地流轉中介組織相關服務平臺可以簡化農地估價程序，提高辦事效率，可加快農地流轉，實現農地規模化經營和勞動力資源的合理配置，進一步提高勞動力資源利用效率。

3.4 完善農村社會保障體系，減少農民后顧之憂

政府的職能之一是保障社會民生，關系廣大村民的切身利益，農村未流轉農戶占比較大，農戶將土地作為自己生活的基本保障。阿瓦提縣轉出戶平均轉出年限為5.95 a，轉出年限較短，轉出農地外出務工的農戶對農地的眷戀程度依然很強，把土地視為自己失業返鄉或養老的保障，充分顯示了阿瓦提縣農村保障水平不高，政府應多關注農村社會保障問題，特別是基層政府更要關注民生問題，提高對村民的保障力度，如加大對農村養老保險和醫療保險的補貼力度，提高農民參保意識，讓農民有一顆“定心丸”，促使未流轉農戶愿意流轉農地，轉出戶更加安心地流轉農地，弱化農民對農地的依賴程度，推進農地流轉，實現勞動力資源有效配置，提高勞動力資源利用效率，增加農民收入，提高農民生活水平。

3.5 加大政策宣傳的力度，提高農民對政策的認知

政府是農地流轉政策的制定者和執行者，農民是農地流轉制度的主要參與者。農地流轉對農民來說是新事物，新事物的發展必然經歷一個漫長而曲折的過程。農民對流轉政策的認知程度直接關系到農地流轉進程的快慢和流轉模式的選擇，其對于農地流轉的認識是一個循序漸進的過程，不能急于求成。要提高農民對農地流轉相關政策的認可度，首先，當地政府或村民委員會應創新農地流轉政策的宣傳方式，通過電腦、手機、電視、廣播、講座和發放宣傳海報等方式，及時向村民傳達中共中央和地方有關農地流轉的相關政策，讓村民對政策有一定的了解。其次，要充分尊重農民的流轉意愿，不能強迫農民流轉農地。可加強周邊農地流轉領頭農戶的宣傳，讓其知道該農戶在農地流轉中享受的福利，以此感化周邊未流轉農地的農戶。最后，村委會或當地政府應當因地制宜，充分考慮農民的顧慮和需求，制定適合當地實際情況的農地流轉辦法，讓農民充分認識到農地流轉的重要性和必要性，增強農民農地流轉自信心，提高農民對農地流轉相關政策的認知度。