基層政府財政預算管理問題的探討

文/劉杰（山東省聊城市茌平區肖家莊鎮人民政府）

財政工作是國家治理過程中極其重要的內容。優化政府預算管理，將進一步優化資源的配置方式，有效地約束財政資源的分配。因此，基層政府應當從預算管理角度，對財政工作予以優化。針對目前在預算編制與執行過程中存在的實際問題，財務人員要積極探索解決方法，貫徹并落實預算法實施條例，提升鄉鎮基層政府的財政管理水平，推動地區穩健發展。

一、基層政府財政預算管理存在的問題

（一）預算編制準確度不足

預算管理是基層政府處理財政公共事務時最為依賴的基礎工具，其涵蓋了預算編制、執行、評估等多個階段。其中，預算編制針對基層政府下一年度可預見的經濟活動及突發性活動，完成預算規劃，并形成預算草案。預算編制的準確性，將直接影響預算執行的效果。目前，許多鄉鎮基層政府的預算編制缺乏預見性，加之管理較為粗放，無法保證預算編制的準確性。一方面，預算編制未針對基層政府財政實際情況進行全面的調研與分析，對鄉鎮發展情況缺乏全面的了解，因此預算編制與可利用資源的實際情況存在著一定偏差。另一方面，基層政府在預算編制過程中的財政資金分配上，難以根據自身組織結構及人員變化做出及時的調整。多數部門在進行預算編制時，往往只參考往年的預算指標，申請資金盲目增加，而不考慮預算結構與規模的優化，造成了資源的浪費，對一些前瞻性的項目預估也不是很正確，最終導致預算編制不準確。

（二）預算執行缺乏剛性約束

預算執行依賴于基層政府財務內控的管理與落實。如果內控制度不健全、內控管理落實不到位，將難以保證對預算執行的約束，造成預算執行過程缺乏剛性約束。最直接的后果，是造成超支問題的頻繁出現。由于預算執行的隨意性較大，因此基層政府部門常出現實際支出超出預算范圍及預算指標的情況，預算執行率偏低。超支問題的頻繁出現，其原因是多方面的。一是在預算編制過程中對支出項目缺乏合理的規劃，導致預算不足，造成項目推進過程中出現嚴重超支問題。二是具有合理的預算指標及范圍，但是在執行過程中未按預算指標執行[1]。無論是哪種原因，都將給基層政府帶來損失。而內控制度的不健全，難以對預算執行過程進行有效監督，缺乏對預算執行過程嚴格的程序限制，是造成此類問題的根本原因。

（三）預算績效評估體系不健全

績效評估能夠利用預先設定的可量化指標，衡量預算管理工作實際實施效果，以便對預算工作進行優化與改進。預算編制、執行，需要通過預算績效評估，強化事后的評價與改進，從而提升預算的控制能力。如果無法對預算過程進行客觀的評價，那么就無法保證預算規劃符合實際需要，也無法保證預算對基層政府資源進行有效的分配與管理。目前基層政府預算績效評估體系并不健全。一方面是所采用的預算績效評價指標較為單一，無法對預算進行全方位多層次的有效評價，難以對預算需要改進的地方進行準確地闡釋。另一方面，是基層政府未有效地運用績效評估結果。績效評估結果應發揮出應有的評價作用，并與激勵機制關聯起來。如果取得良好的績效，卻不會獲得對應的獎勵，或者未達標的績效不會有人承擔責任，那么績效評估體系將難以發揮作用。

（四）信息化配套建設不完善

建設一體化的信息化平臺，是未來鄉鎮基層政府財務管理的發展方向。然而目前基層政府針對信息化建設缺乏完善的規劃，不僅配套機制不健全，同時缺乏足夠的信息化追蹤程序及管理手段，這將限制預算管理信息化發揮作用。出現此類問題，一方面是由于基層政府未針對財政預算管理制定相匹配的信息化建設制度，缺乏內部數據追蹤鏈條，無法借助信息化推動預算管理一體化進程；另一方面是由于基層政府財務人員，缺乏對信息化建設的認知，對信息化重視程度不足或不具備相應的信息技術[2]。未來一體化平臺實行后，無預算將不能支付款項，鄉鎮基層政府絕大多數預算職能都將通過信息平臺完成。信息化配套建設不完善，必將阻礙預算管理工作的有效開展。

二、優化基層政府財政預算管理的有效策略

（一）提升預算編制的科學性

基層政府預算編制工作，既要服務現實，保證預算管理的有效實踐，又要提升預見性，著眼于長遠的發展。在確保預算編制符合政策規定、保證政府各部門順利行使基本職能的前提下，要兼顧基層政府各部門的實際需求與發展規劃。首先，要改進預算編制方法，根據預算法的要求，按照收入、支出功能及支出經濟科目，對政府收支進行分類，準確反映基層政府收入來源、各項職能活動以及具體支出內容。從不同側面、不同方式反映基層政府收支情況，確保體系完整、分類明確、便于操作。其次，要進一步細化預算科目，并加大財政支出預算的公開力度。每一項收支預算，均要落實到相應的預算科目上。同時輔以收入來源、依據、支出項目、落實情況等資料，使預算編制科目及涉及內容更加清晰明了。此外，在預算編制時，必須要考慮鄉鎮基層政府的實際情況，降低編制的盲目性。一是要根據區政府及財政下達的經濟計劃、效益指標進行統籌規劃，全面地考慮鄉鎮財政建設實際情況，遵循上下結合的原則，完成預算編制。二是要保證預算編制能夠全員參與，結合多方面的意見，確保預算編制涉及鄉鎮的方方面面。尤其是要保證各部門預算編制符合自身組織結構及人員變化情況，盡可能對各類支出進行量化或明細化，考慮每個年度不同的工作安排，對預算編制予以優化，確保預算資金合理利用。

（二）提高預算執行監管力度

基層政府要圍繞年度財政工作重心，進一步細化預算管理，強化對財政預算執行的監督，通過提高預算執行監管力度，保證對預算的剛性約束。一是要完善機構設置及人員配置，考慮預算審批的專業背景及預算、審計隊伍的人員數量，保證預算監督工作保質保量地完成。要保證預算執行、監督等崗位設置，分離又相互制約，建立完善的管理體制。同時，要構建包括審計、社會公眾等共同參與的預算監督體系，在預算審批后，及時在政府網站予以公開，接受社會的監督。二是要建立切實可行的財務內控制度，保證預算管理工作的有效落實。一方面要加強預算審批，針對預算草案、經費支出、預算調整等，強化審查力度，保證對各項執行過程充分地審核。未在預算中體現的支出，不予批復；未嚴格執行預算調整制度的事項，不予調整。三是要建立嚴密的預算執行監控網絡，加大對預算執行的審查力量。對預算超支問題、調整問題等，實現嚴格的監督與落實。尤其是要嚴控“三公”經費的支出，優化支出結構。針對專項資金，要明確使用方向、標準及性質，并在撥付環節進行嚴格的核算與審查[3]。基層政府的財政預算執行監督，不能僅僅停留在程序層面，還需逐步向實質性的監督轉變，以確保建立長效的監督機制，提升對預算執行的剛性約束力。

（三）完善預算績效評估體系

基層政府要做好預算績效評估的組織與協調工作，形成系統性的評估體系，保證預算績效評估工作的有序推進。財務部門要起到主導作用，各部門要全力支持及參與，并按照職責劃分相應的任務，提高績效評估工作的總體效率。在績效評估指標體系方面，要盡可能用定量性的指標進行評估，考慮同一地區內的指標可比性，根據地區內的財政實際情況，對指標進行動態調整。同時，運用好各類統計工具以及完善的評價標準，有效收集績效信息，保證數據的真實、可靠性，提高績效評估結果的可靠度。最后，將預算績效評估與激勵機制關聯到一起，制定獎懲策略，激勵各部門及員工的積極性，保證預算績效評估結果的有效運用。

（四）跟進預算管理信息化規劃

信息技術為基層政府管理帶來了翻天覆地的變化。為進一步強化預算管理信息化建設，基層政府要協調信息化建設機制，跟進預算管理信息化規劃，以保證信息技術在預算管理中的有效運用。一是要對預算過程進行完整的梳理，協調信息化建設，形成完善的建設規劃[4]。預算的事前預測、事中監督以及事后數據復盤，均要反映在信息系統中。二是要強化信息化的數據管理，形成財政數據追蹤鏈條，提升基層政府對財務數據的把控力。三是要建立與預算相匹配的信息化建設制度，保證信息化工作與預算管理目標相匹配。通過一體化的預算管理平臺，發揮預算管理的監控作用，形成各部門之間的信息共享交流，提升預算工作的覆蓋面及監管效率，推動預算管理一體化建設進程。四是提升基層政府財務人員對預算管理信息化的認識及專業能力。財務管理人員要參與預算管理信息化建設的計劃制定、功能規劃等流程，同時學習一體化平臺的功能及使用，以規避實行一體化平臺后，預算管理由于人為因素造成的各類問題，保證預算管理信息化發揮出更大的優勢。

三、結束語

基層政府預算管理是保證財政資金安全，提高財政資金使用效益的關鍵。因此，基層政府要重視財政預算管理、優化預算管理模式，從而發揮出更大的財政管理作用。針對目前基層政府財政預算管理中存在的實際問題，財務人員要有客觀全面的認識，注重提升預算編制的科學性，提高預算執行的監管力度，同步完善預算績效評估體系，并跟進預算管理信息化規劃。運用多元化的管理策略，提升基層政府財政預算管理水平，以推動基層政府長遠穩定發展。