創新開展甘肅省公路航空旅游投資集團融資工作及建議

鄧予生

（甘肅省國資委董事監事中心，甘肅 蘭州 730000）

1 引言

甘肅公航旅集團作為全國少有的將高速公路、通用航空、旅游和金融幾大業務領域結合為一體的基礎設施投資、建設和運營類企業，在中國交通企業中特色突出，也為甘肅省交通基礎設施發展，迅速改變甘肅省交通領域整體面貌做出了不可磨滅的貢獻。甘肅公航旅集團借鑒發達國家公路建設融資的成熟經驗，綜合運用我國現行的融資工具，拓寬了融資渠道、優化了債務結構。公司確定了市場融資“四個轉變”的方針，即在債務期限上，由短期債務向長期債務轉變；在融資方式上，由債權融資向股權融資轉變；在地域分布上，由境內融資向境外融資轉變；在融資成本上，由較高利率向市場化低利率轉變。

2 集團公司開展投融資采取的主要措施、取得的有益經驗及典型案例

2.1 充分利用境內資本市場，開展多品種的債券融資

高速公路是具有的準公共物品屬性的公共產品，但由于政府可支配的財力有限,不可能提供全額的高速公路投資建設資金。因此，必須轉換融資思路,以國家財政資金作為有限的引導資金,利用好銀行貸款的同時，更多地采用發行企業債、可續期企業債、公司債、可續期公司債、中期票據、永續中期票據、短期融資券、非公開定向融資工具等市場經濟條件下的債券融資方式，加大直接融資力度，為高速公路建設提供長期、穩定和充足的資金來源。

截止目前，甘肅公航旅集團直接融資方面，已注冊或審批直接融資額度1522 億元，累計直接融資1356 億元，已還本金560億元。

2.2 拓展多元化融資渠道，創新融資模式

甘肅公航旅集團在做好發行債券融資的基礎上，積極嘗試各類融資方式，開辟多元化的市場融資渠道，不僅使建設資金需求更有保障，而且有助于企業優化融資結構和負債結構，有效化解債務風險。包括引進保險資金債權計劃融資、開展融資租賃業務融資、引進全國社全保障基金投資等。

2.3 開拓境外資本市場，實現融資從境內到境外重大轉變

2016 年11 月和2017 年12 月，甘肅公航旅集團成功發行甘肅省首筆境外5 億美元債券和4.1 億歐元債券，期限均為三年，利率分別為3%和1.875%。境外債券的成功發行，是甘肅本地企業首次在境外發行美元債券和歐元債券，對甘肅金融債券發展有著里程碑式的重要意義，大大提升了甘肅在全球資本市場的知名度，標志著甘肅在開拓國際國內兩個資本市場，有效利用國際國內兩種資源等方面取得了重大突破，為全省利用境外債券推進重大基礎設施建設發揮了示范作用。甘肅省首次在國際資本市場成功發行美元債券，這是貫徹落實國家“一帶一路”戰略、深入推進供給側改革、引領經濟發展新常態的重大舉措。目前，甘肅公航旅集團共計發行了16 億美元和4.1 億歐元的境外債券。集團公司已經在境外資本市場確立了經常性發行人地位，并與國際投資人建立的良好的溝通關系。未來，為進一步鞏固國際資本市場融資渠道，體現公司在我國交通基礎設施建設投融資領域的先進地位，集團公司將繼續維持國際化融資渠道，堅持境外債券發行工作，繼續擴大甘肅和公司在國際資本市場影響力，不斷增強發展后勁。

2.4 成功發行9 億元扶貧中期票據，為我省脫貧攻堅工作出重要貢獻

2017 年8 月，甘肅公航旅集團成功發行扶貧中期票據。這是銀行間交易商協會在2017 年推出扶貧票據產品后，甘肅省屬企業首單發行的扶貧中期票據，標志著集團公司在進一步落實省委、省政府精準扶貧政策，進一步創新融資產品上有了新突破。本次扶貧中期票據發行金額9 億元，期限5+N 年，債項評級為AAA 級，發行利率5.49%，低于同期同類非扶貧債券發行利率。募集資金將用于歸還集團公司已建成的蘭州至永靖沿黃快速通道、營盤水至雙塔、永登至古浪等貧困縣高速公路項目到期銀行貸款。蘭州至永靖沿黃快速通道、營盤水至雙塔、永登至古浪等貧困縣高速公路的建設，對于加強貧困地區與周邊省市交流，完善區域路網結構，促進貧困地區當地工業、農業以及旅游業的發展，帶動貧困縣區域經濟發展等都具有十分重要的意義。

2.5 通過發行永續類債券解決項目資本金不足的問題

按照《國務院關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》（國發〔2019〕26 號）的精神，鼓勵依法依規籌措重大投資項目資本金，其中可通過發行金融工具等方式籌措各類資金，按照國家統一的會計制度應當分類為權益工具的，可以認定為投資項目資本金，但不得超過資本金總額的50%。

2020 年4 月和12 月，甘肅公航旅集團分別成功發行10 億元非公開可續期公司債券和12 億元可續期公司債券。債券募集資金扣除發行費用后，擬用于償還企業到期債務、補充項目資本金及中長期運營資金。可續期公司債券是我省高速公路建設項目利用權益類債券解決資本金缺口的又一突破，標志著我省高速公路建設項目利用權益類債券解決資本金缺口取得了新進展。與普通債券、其他債務融資工具相比，永續類債券具有以下優勢。一是永續類債券可以作為權益工具入賬，并作為企業資本金的補充，改善企業資產負債結構，有助于豐富企業債務融資品種；二是永續類債券具有期限長、規模大、可用于項目資本金、成本可控等特征，符合交通等重大基礎設施建設的融資需要。

2.6 搶抓國家政策契機、不斷優化債務結構

為貫徹落實黨中央、國務院、甘肅省關于推進供給側結構性改革、重點落實“三去一降一補”工作的政策導向，進一步做大做強甘肅省國有企業，增強企業發展后勁，根據國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》、《關于積極穩妥降低企業杠桿率的意見》及其指導意見精神，甘肅公航旅集團積極推進與銀行等金融機構，按照市場化、法治化的原則，進行市場化融資,實現1673 億元存量債務置換，優化企業財務結構，實現資產負債率降低，有效增強了企業的資本實力。

2.7 交通與旅游融合發展態勢良好

近幾年，我國旅游業正處于蓬勃發展期和戰略機遇期，迎來了資源整合、區域協同、發展融合的時代，同時，自駕游已成為全域旅游最主要的出游方式之一，旅游交通迎來了重大發展機遇。甘肅省公航旅集團借助自身資源優勢，不斷開拓交通和旅游融合發展道路。一是在高速公路沿線風景名勝區附近布局房車自駕游營地，通過開發運營房車露營地和房車自駕游產品路線，提供以房車自駕游為主，與露營體驗、戶外活動、農業觀光、健康養生等現代新型體驗旅游項目。已建成張掖國際自駕游露營地基地和康縣長壩、永昌北海子、黃河三峽四個房車露營地，運營良好，天水麥積山自駕游項目、慶陽南梁自駕游項目已開始建設。二是提前布局“旅游公路”建設，全面開拓旅游景區高速公路，例如：2018 年8 月，武都至九寨溝高速公路建設項目正式開工，該項目是國家高速公路網調整規劃的平涼至綿陽高速公路中的重要一段，是隴南市連接著名風景區九寨溝的快速大通道。項目竣工后不僅徹底打開了甘肅省和四川省的經濟大通道，同時縮短了到達著名景區的時空距離，促進了交通和旅游的協調發展。三是通用航空產業和旅游觀光的有機結合，張掖七彩丹霞景區是我省著名旅游景點，以“色彩美輪美奐、風景壯美瑰麗”著稱于世。借助寶貴的自然資源，集團公司通過旗下通用航空領域運營經驗，開發直升機、三角翼和熱氣球等低空旅游項目，從空中俯瞰丹霞景色，完美將通用航空和景區服務結合在一起，成為交通和旅游結合的又一大特色。

2.8 以資源換資金破解地方政府出資難題

目前，為解決PPP 項目地方政府出資難題，針對甘肅省內各地州市較為薄弱的地方財政現狀，甘肅省公航旅集團發揮集團自身優勢，創新性的提出“資源換資金”的解決模式，有效緩解地方政府資金出資問題。甘肅省公航旅集團針對自身經營業務范圍，成立了PPP 項目資源考察評估工作組，主要考察包括土地、旅游景區、酒店等優質資源。

省公航旅集團采用“以資源換資本，拿資源換公路”辦法推進PPP 項目建設的實踐，取得了成功經驗，樹立了央企與地方企業合作的典范、企業與地方政府合作的典范、實體企業與金融機構合作的典范，為防范和化解地方政府債務風險提供了新的樣本，為貧困地區加快脫貧攻堅闖出了新的路子。2018 年10 月，甘肅省政府印發了《關于以出讓國有資產和資產證券化等多種方式補充基礎設施建設項目資本金工作實施方案的通知》（甘政辦發〔2018〕197 號），要求全省貫徹執行，公航旅提出的這一模式再次被甘肅省政府充分肯定。在省委、省政府的正確領導下，省公航旅集團將嚴格按照PPP 項目規范推進各項工作，確保手續合法程序合規，積極破解投融資難題，通過資源換資金模式，加快項目融資，積極與銀行洽談，爭取銀行授信。已開工項目嚴守質量、安全、環保、廉政紅線。與各市州加強溝通洽談，建立儲備庫，有序推進項目落地。切實落實項目法人負責制。提高資源利用效率、在落實高質量發展要求的重大措施上取得顯著的成效，為甘肅省經濟社會發展貢獻力量。

3 集團公司開展投融資面臨的主要困難和問題

我省屬于西部經濟欠發達的內陸省份，外向型經濟特征不明顯，是典型的依靠投資拉動經濟增長的省份，近十年以來，我省公路交通事業得到長足發展，極大促進了經濟社會的發展，但是，由于我省財力有限，交通歷史欠賬多，資本金到位比例低，省級配套資金不到位，高速公項目建設成本持續增加等因素，公路建設債務余額不斷增大，加之階段性經濟下行壓力加大，車輛通行費收入減少、銀根收緊、政府債務風險防控力度空前等因素疊加，投資建設、還本付息資金籌措越來越困難，投資、建設、運營、收費、還賬等問題交織在一起，一環扣一環，成為制約甘肅公路交通事業可持續、高質量發展的難題。主要面臨的困難和問題包括還本付息壓力較大和車輛通行費增長不足。

3.1 還本付息壓力巨大

甘肅公航旅集團成立之初，承接了約420 億元的政府性債務。成立八年多來，為保障全省公路、航空等公益性事業發展，累計新增融資性債務2247 億元，有息債務余額約為2667 億元。甘肅公航旅集團的融資主要用于高速公路等基礎設施建設，隨著全省高速公路建設步伐加快，相關債務規模不斷增大。2020年，甘肅公航旅集團將進入還款高峰期，主要是成立初期發行的部分債券集中到期，全年還本付息總額約405 億元，通行費扣除養護成本和其他管理成本外，用于還本付息的資金僅剩約20 億元，缺口約385 億元需再融資解決，還本付息壓力巨大。

甘肅公航旅集團債務增長較快原因主要有：

一是甘肅路網尚未形成，交通欠賬多,需要大量的債務資金投入。甘肅省列入國高網的高速公路8000 多公里，目前，已通車高速公路4242 公里，還有4000 公里尚未建完，連接相鄰省份的主要干線尚未全部打通，大力發展交通對于經濟欠發達的省份來說顯得尤為重要。甘肅公航旅集團成立至今，共建成2200 公里高速公路，年均建成高速公路近300 公里，另外仍有12 條計劃在2022 年底前通車的高速公路項目在建，總投資約1600 億元，資金需求巨大。

二是中央資本金到位比例較低，省級配套資本金未按比例到位，截止目前仍有283 億元未到位，致使部分建設項目債務增加。2011 年至2015 年期間，甘肅高速公路建設項目中央資本金補助較少，平均資本金遠遠低于國家平均資本金35%的水平，而且與同為欠發達地區的西北五省（區）相比，西藏高速公路中央補助資金占總投資的100%，新疆占總投資的80%，青海占總投資的70%，甘肅在建高速公路資本金到位率只有16.15%。同時，我省交通大建設大發展的需求與省內財力欠缺形成了較為突出的矛盾，地方配套資金較少，只能通過融資解決。這種情況導致甘肅省高速公路建設項目的貸款比例加大，債務問題尤為突出。

三是高速公路項目建設成本高。目前，甘肅公航旅集團承建的高速公路項目，大多集中在地貌多樣、地理環境復雜的隴東、隴南地區，橋隧比例較高，個別項目橋隧占比達70%以上。加之近年來鋼材、水泥、人工等建筑要素價格上漲，投資成本劇增，每公里投資超過1.8 億元。

3.2 車輛通行費收入大幅下降，公路主營業務形成虧損

甘肅公航旅集團的融資主要用于高速公路等基礎設施建設，盡管社會效益非常明顯，但經濟效益較差，僅依靠高速公路自身經營很難維持可持續發展。近兩年，車輛通行費收入下降較快，2019 年車輛通行費收入約65 億元，較2017 年減少13 億元，下降幅度達17%，直接導致公司公路板塊利潤下滑， 2019 年公航旅集團實現利潤6 億元，其中公路板塊虧損達4 億元（收到省交通運輸廳20 億元二級公路補助的情況下，否則虧損將達24 億元），金融、貿易、旅游等其他業務板塊合計實現利潤10 億元。公司盈利能力面臨較大壓力。

車輛通行費收入大幅下降的主要原因為：一是二級收費公路取消收費直接減少通行費收入；二是二級收費公路取消收費后高速公路車流量大量分流至二級路；三是幾條高鐵線路開通，導致公路客貨運輸總量減少；四是受近年來經濟下行影響，上路車輛數量自然下滑。以上初步估計影響車輛通行費收入減少約25億元。

3.3 國家政策收緊，導致融資渠道減少

自2017 年全國金融工作會議針對政府隱性債務作出要求，從源頭控制政府隱性債務增長，轉變發展模式，以發行政府債進行融資。2019年，甘肅公航旅集團向國家發改委申報企業債過程中，由于公司收費還貸公路運營模式被發改委認定為涉及地方政府隱性債務，且財政廳不能出具不涉及地方政府隱性債務的說明，實際上公司目前無法通過企業債進行融資，導致融資渠道減少。

3.4 市場融資環境變化，融資難度加大

2020 年以來，受新冠肺炎疫情影響，國內及國際資本市場流動性暫時增大，以保證經濟正常運轉。一是隨著國內疫情逐步控制，國內資本市場流動性逐步縮減，未來國家政策調控以控制現有流動性為主，再次出現大規模經濟刺激政策可能性較低，債券發行成本較難控制。二是受國內經濟發展水平不均衡影響，西部地區，尤其是經濟水平發展不高的地區對資金吸引能力逐步減弱，投資人更愿意投資東部沿海地區企業，導致西部地區企業債券發行成本上升。三是今年11 月以來，受近期資本市場震蕩、國企連續違約等事件的負面影響，國內債券市場“國企信仰”崩塌，預計監管機構將會調整監管政策，投資人會更加審慎投資國企債券，未來資本市場債券發行愈發艱難。

4 建議集團公司融資工作努力方向和重點，包括擬開展的投融資模式、資金籌措方式

4.1 再融資接續到期債務

目前，甘肅公航旅集團可繼續依托信用評級高、市場形象好、融資渠道暢通等優勢，采取中期票據、短期融資券、企業債券、公司債券、境外債券、永續類債券、保險資金、銀行貸款和市場化融資等融資方式，繼續有效保障還本付息資金需求，確保到期存續債務和新舉債務如期償還，有效防范和化解債務償還風險,確保不發生債務違約事件。

4.2 探索國家鼓勵的新型融資模式（基礎設施REITs 等）的可行性，進一步盤活存量資產

2020 年4 月，中國證監會與國家發展改革委聯合下發40 號文，推進基礎設施領域不動產投資信托基金（以下簡稱“基礎設施REITs”）試點工作， REITs 主要聚焦重點領域、重點行業及新興產業群，同時，對項目權屬和財務指標有非常明確的要求。目前，REITs 對京津冀、雄安新區等試點區域給與政策傾斜較多，省公航旅集團正在依托經營性公路資產探索基礎設施REITs 運營的可行性，及時跟進政策變化，進一步盤活存量資產，待條件成熟時立即啟動基礎設施REITs 申報工作。