我國碳排放權交易配額初始分配法律制度

劉穎

（西北民族大學法學院，甘肅 蘭州 730000）

溫室氣體排放主要來源于發電、交通以及工業等行業在發展過程中使用化石燃料燃燒所產生的氣體燃燒產物。溫室氣體的減排不具有地域上的特定性，在全球排放總量已經確定的情況下，如何實現各主體的主動和公平減排，機制和制度的設計就顯得格外重要。碳排放權交易正是這樣一種運用市場化手段刺激和激勵減排的機制，相比其他類似碳稅／能源稅的手段而言，它更能夠激發排放主體主動減排的意愿。而碳排放權的初始分配方式，直接決定了碳排放交易制度中的排放成本由誰來承擔以及所產生之收益由誰享有。

一、碳排放權配額分配之確立

碳排放權又稱為溫室氣體排放權，是被法律或者法定機構賦予排放資格的主體出于生存和發展的需要，在被許可的范圍內向大氣環境中進行二氧化碳等溫室氣體排放的權利。碳排放權配額初始分配是碳排放權交易制度的核心環節。所謂初始分配，是指國家基于對大氣環境資源的管理權以許可的方式向被納入交易體系的溫室氣體排放源發放排放配額的行為。在初始分配環節，其一方主體主要是政府（中央政府和地方政府），政府代表國家對碳排放權配額進行發放并分配給具體的排放實體。而這種分配又必須是在政府以本國范圍內環境容量、不同行業的排放情況以及不同地區的經濟發展水平和產業結構為前提確定科學的碳排放總量的基礎上進行。目前碳排放權配額初始分配的方式主要有兩種：免費分配方式和有償分配方式，其中有償分配方式又包括拍賣分配方式以及政府固定價格出售方式兩種。

二、我國碳排放權配額分配法律實踐

（一）我國碳排放權配額初始分配法律實踐的成就

2008 年我國首先在北京、上海和天津成立了碳排放權交易所，并于2011 年正式決定開始我國的碳排放權交易試點工作。首批試點包括“五市兩省”，即北京市、上海市、天津市、湖北省、重慶市、廣東省和深圳市，擬通過試點為我國全國性碳排放權交易市場的建立奠定基礎，其中廣東、深圳和湖北在排放權交易市場的運行中取得較好的效果。2016 年國家發改委起草了《碳排放權交易條例》（送審稿）并公布征詢意見，2016 年4 月，國務院辦公廳下發2016 年立法工作計劃，將《碳排放權交易管理條例》列為預備項目，全國性碳排放權交易市場體系的建立進入倒計時階段。2020 年12 月，《碳排放權交易管理辦法（試行）》正式公布，2021 年7 月16 日，全國碳排放權交易市場正式開市。

經過近年七省市的試點，我國對碳排放權配額初始分配總量的確定、分配方法等問題也基本形成了初步框架。七個試點省市在碳排放權交易制度設計方面表現出了新興市場經濟條件下排放權交易的廣泛性、靈活性、多樣性以及差異性。在覆蓋范圍上，目前只控制溫室氣體含量中比重最大的二氧化碳，對電力、重工業以及符合條件的建筑和交通行業。在排放總量控制下配額的確定方面，各試點省市將國家的碳強度目標與總量控制目標相結合，將配額結構進行了劃分。在配額分配機制上，通過免費分配與競價及固定價格相結合、歷史法與基準法相結合等方式，一方面鼓勵排放主體等增強環境意識并積極參與排放交易，另一方面，為政府對市場運行進行干預預留政策和管理空間，防止市場失靈與政府失靈的同時發生。

（二）我國碳排放權配額初始分配法律制度存在的問題

1.現行碳排放權交易立法約束力有限。現行排放權交易的立法層級過低，缺乏上位法。目前我國對于碳排放權交易的立法在中央層面主要是《清潔發展機制項目運行管理辦法》《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》《碳排放權交易管理條例》；而在地方立方層面，只有《深圳經濟特區碳排放管理若干規定》是由地方人大常委會通過的、具有約束力的地方法規，其他試點均由人民政府負責碳排放權交易管理辦法的制定和頒布。

2.碳排放權配額初始分配市場法制不統一。總量目標的確定需要以歷史數據的獲得為基礎，基礎數據的獲得需要進行大范圍和持續的搜集整理，而且還要保證數據的真實性，這在總量目標確定過程中是一個難度較大的環節。因此，在明確當前和將來可預期碳排放量以及據此設定總量目標和行業覆蓋范圍等問題上產生了較大的不確定性。此外，自上而下和自下而上的碳排放數據不一致、電力排放的重復計算、缺乏總量控制目標對社會和經濟發展影響的評估以及行業和企業減排難度分析等問題，也導致在碳排放總量目標的確定過程中存在較大的問題，依此確定的可排放總量數據存在不夠科學和不準確的情況。

3.配額基礎數據和信息核算不準確。配額分配是以總量目標的確定為前提的。在確定控制總量目標的過程中都涉及對排放基礎數據的掌握，并且對這些數據具有較大的依賴性。在現實中，政府部門和被納入管控范圍的企業對該信息的掌握是不對稱的。從已經進入管控范圍企業的角度講，由于排放權交易初期配額是以免費分配為主要分配方式的，并且許多試點規定配額可以跨期使用，這就導致企業期望在免費分配期內獲得和積攢更多的配額，留待日后使用或者在碳交易市場上進行銷售獲利。企業往往會以高于實際排放量的數額進行申報，從而導致碳配額供大于求、配額發放過于寬松情況的產生。我國各試點省市在初期均出現了碳交易不活躍、碳價格大幅下跌的情形，與配額核算基礎數據的不確切有著重要聯系。

三、我國碳排放權配額初始分配法律制度的完善

（一）明確企業初始配額的確定主體

同排放權總量目標確定一樣，由中央政府確定配額的初始分配方法，可以對全國范圍內相同行業或者企業制定統一的標準，有利于政府從整體宏觀角度依據國內產業結構、產業發展及減排目標等方面對各行業的減排進行統一調控，避免了地方政府各自為政，對相同行業或者企業采取不同的初始分配方法，從而確保配額分配對相關產業的調整與國家產業政策保持一致，并且有利于全國統一的碳排放權交易市場的建立。但是由中央政府直接確定企業配額的初始分配方法也存在一定問題。一是雖然中央政府統一確定分配方法有也可能忽略地區間在經濟發展、產業結構及減排潛力方面的差異，導致“一刀切”而影響各區域實現碳排放總量目標的實際成本。由中央政府對企業配額的分配方法進行統一規定容易忽略各地企業的情況差異，也可能產生“鞭打快牛”等不公平問題的產生。地方政府確定企業配額的分配方法靈活性更強，但是由地方政府確定分配方法的模式可能產生“囚徒困境”，也會導致地區之間的不平等。因此，全國碳排放權交易市場初步建立的時期，統一性要求表現的更為重要，以中央政府為企業配額初始分配方法確定的途徑似乎更為穩妥。

（二）完善碳排放權交易總量目標的設定方式

全國碳排放總量目標既可以采取自上而下的分解法，也可以采取自下而上的加總法，體現出從國家和企業兩種不同角度確定碳排放總量的實際效果，可以說兩種方法各有利弊。因此，結合利弊，在碳排放總量的確定問題上，第一階段應當采取自上而下和自下而上兩種方法相結合的方式將更有益于排放總量目標的科學、合理和準確性。具體而言可以首先按照自上而下的分解法，由中央政府確定全國碳排放量總體目標，然后根據各地方的現實情況和差異進行地方總量目標的初步確定；同時由各地方自下而上依據加總法確定地區排放總量上報中央政府。中央政府用分解法和加總法兩種方式分別得到排放總量數據，然后對兩種方式進行比較分析，最終由中央政府確定國家層面的碳排放總量目標。

我國之前的試點都屬于區域性試點，因此各地方政府對于本區域內行業和企業排放情況的摸排已經積累了一定的經驗和信息，這時我們可以充分發揮地方政府的這種優勢，以自下而上的加總法保證行業和企業排放數據的盡量準確、真實，再通過自上而下的分解法實現國家對參加碳排放交易市場企業的宏觀調控和統一協調，以實現第一階段全國碳排放總量目標的基本科學、準確。

（三）建立碳排放權交易主體資格制度

我國的碳排放權交易制度的一個重要特征是“抓大放小”，并非所有進行溫室氣體排放的主體均會被納入控排范圍，接受碳指標約束參與碳排放權交易。同時，隨著經濟的發展和科技水平的進步，企業的產能效率、產量、排放量等也會不斷發生變化，當其變化產生足夠影響其在碳排放權交易中的主體地位時，就需要進行主體資格的確認或注銷。在碳排放權配額的初始分配過程中，確定哪些企業和單位可以參與分配是初始分配進行的基本要件，因此有必要對主體資格制度進行專門規定。主體資格制度包括主體資格審查制度、主體資格登記制度以及主體資格報告制度。資格審查一般應當由碳排放權交易主管部門牽頭，主管部門根據中介機構對企業情況進行的資料收集，對納入覆蓋范圍的企業標準進行確定，并根據標準公布納入碳排放權交易管控范圍的企業標準及企業名單。同時，應當建立一個國家登記系統，要求所有參與碳排放權配額分配和交易的主體都必須在該系統內進行注冊，并上傳全部排放數據，同時所該主體所進行的全部配額交易也會在該賬戶中自動上傳保存。