“兩區”建設背景下張家口區域生態補償問題研究

劉穎

（中共張家口市委黨校，河北 張家口 075000）

面臨著擺脫貧困與生態強市的雙重目標，未來張家口市應努力把握首都“兩區”建設、京張聯合籌辦2022 年冬奧會等機遇，加大對生態環境建設的支持力度，進一步完善符合當地實際的、面向綠色發展的生態補償機制。

一、張家口生態補償概況

（一）以中央政府補償為主體

張家口市生態補償主體主要包括中央各部委、河北省政府以及京津兩地政府部門，以中央財政補償為主體。例如，2009-2016 年期間中央對張家口市的生態轉移支付從1.89 億元迅速增長到9.45 億元，增幅達到400%。

（二）以相關管理部門和當地居民補償為客體

生態補償客體應當是享有補償權利的政府、企事業單位以及目標明確的受益群體和個人。作為首都重要的水源涵養地和生態屏障，張家口直接擔負著為京津阻沙源、保水源、維護生態安全的重任，是生態建設的主要承擔者，同時也擔任著生態補償的客體。以張家口市草原補償為例，補償客體主要包括市農牧局、縣（區）農牧局（畜牧局）及鄉鎮政府、當地居民。

（三）以項目補償為載體且彈性較小

現行補償標準特點：一是不同項目補償標準不同，同一項目跨期補償標準和補償內容也不同。以京津風沙源草原治理項目為例，主要包括圍欄封育，一期補貼標準為40 元/畝，二期補貼標準為16 元/畝；飛播補貼標準50 元/畝；人工飼草基地補貼標準160 元/畝；棚圈建設補貼標準150 元/畝；飼料加工機械補貼標準2000 元/臺。在退耕還林還草項目中，一期建設中列有管理、管護費用，標準為每年2-3 元/畝，但二期建設中這部分費用則不再列入補償內容。二是區內區際補償標準不同。在張家口市內，直屬區（直管縣）和非直屬區（非直管縣）的補償標準不一致。2009-2016 年，直屬區接受的中央生態補助是非直屬區的3 倍，2009 年甚至超過6 倍。

（四）以經濟、技術等補償方式為主

現行的生態補償方式主要分為兩類，一類是經濟補償，主要包括中央直接撥付的生態補償資金、橫向生態補償資金、產業建設、生態獎勵補助等，資金主要來自京津冀三地政府財政資金投入；一類是技術補償，主要包括人員培訓、技術設備等生產資料相關補償。從生態項目來看，主要包括風沙源治理、退耕還林還草、鞏固退耕還林還草、北京水源保護等。補償方式缺乏多元化。

二、張家口生態補償機制存在的主要問題

（一）多元化的補償主體結構尚未形成

張家口市生態補償主體存在明顯的結構性缺陷：一是在政府補償中以中央補償為主，占比約為90%，并呈現不斷上升的趨勢，地方由于財政壓力配套資金占比很小。二是缺乏常態化的橫向生態補償機制。作為首都水源涵養功能區和生態環境支撐區，由于生態服務受益地區與生態資源保護區之間缺乏有效的協調機制，導致張家口地區的橫向財政轉移支付大多以項目的形式出現，轉移支付標準單一且缺乏科學穩定的長效機制。三是企業化的生態補償機制和非盈利性社會組織（NGO）參與機制尚屬空白。由于整個社會領域對生態價值認識不足，而且缺乏合理的生態投入激勵機制，導致市場主體參與生態產品的意愿不強。

（二）對生態產品價值直接提供者缺乏持續有效激勵

對首都水源涵養功能區生的態補償資金主要補給了地方政府的相關部門。以張家口市草原補償為例，補償客體主要包括市農牧局、縣（區）農牧局（畜牧局）及鄉鎮政府及當地居民，而對于企業和社會組織沒有自定相關的補償機制和補償辦法。

（三）生態補償標準過低且缺乏可持續性

現行生態補償標準較低，不利于地區可持續性的綠色發展，主要表現為：一是主要以項目為載體，缺乏靈活性和可持續性。以京津風沙源草原治理項目為例，一期建設（2003-2012）期內在圍欄封育方面的補償標準為40 元/畝，而二期建設（2013-2022）中，該項目補償標準降為16 元/畝，出現嚴重的資金不足。二是補償標準過低，并未建立依據生態投入和運營成本確定的補償標準機制。以畜牧業為例，自從實施“京津風沙源治理工程”，首都周邊山區全部開始實施禁牧政策，赤城縣靠養殖業衛生的農民收入大幅下降，僅養殖業一項全縣每年損失就高達 6500 多萬元。三是區域內不同地區補償標準差距懸殊。主要體現在北京與張家口市之間的補償標準存在差距。例如，張家口市生態公益林補償標準為每畝5-15 元，而北京為每畝30-40 元。不僅如此，相應領域的人員工資水平也存在較大差距，如懷來縣瑞云觀鄉鎮邊城村的護林員年工資為1800 元，而北京延慶護林員年工資為5400 元，僅達到北京水平的三分之一。四是補償標準和范圍不能隨著成本和價格因地制宜進行調整。一方面，隨著人們對生態環境質量要求的提高，使其維護成本也在不斷提高，例如到2020 年全市河流水質達到或優于Ⅲ類比例總體達到70%以上，而到2030 年將達到85%以上，水生態保護成本大幅增加，而補償標準未發生調整變化；另一方面，生態環境保護的要素投入成本越來越高、保護范圍也越來越廣，而生態補償標準卻未能隨著要素成本和實際環保要求的提高而進行適時調整。

（四）缺乏市場化的生態補償方式

目前，張家口市尚缺乏基于生態資源產權交易的市場化手段，例如森林碳匯、碳排放權交易、排污權交易、水權交易等方式。雖然生態補償以政府補償為主，但補償方式多以項目補償、縱向補償為主，市場化的補償方式非常單一，缺少通過地方間橫向生態補償、靠綠色產業支撐的自身“造血”式補償以及政府購買生態服務等多種生態補償方式。

三、面向綠色發展的區域生態補償機制思考建議

十四五規劃建議指出要建立生態產品價值實現機制，完善市場化、多元化生態補償。張家口應立足于京津冀協同發展這一重大機遇，結合首都“兩區”建設背景，不斷探索實現綠色發展的新模式，逐步建立起因地制宜、科學配置、動力持續的區域生態補償機制。

（一）繼續發揮當地政府主導作用，完善配套制度

1.規范中央與地方的權責劃分

在落實張家口地區生態保護補償機制上，應明確中央與地方權責，努力實現中央合理集權與區域合理分權動態平衡，以保證中央權限、區域權限與地方權限的合理分配。政府在生態補償方面要發揮主導作用，加快建立以中央政府補償為主，中央與地方合理分工，輔之以地方間的橫向補償制度。逐步提升中央對張家口在首都“兩區”定位中的一般性財政轉移支付力度。

2.科學構建財政橫向轉移支付

橫向轉移支付制度可以有效解決區域間利益分享差別化和成本分攤不平均的難題，主要通過對環境保護所形成的增支減收給予合理補償方式來實現，可采取實物補償，財政補貼、財政轉移支付，對口支援等多種形式相結合的模式。

3.制定區域發展專項制度

如通過首都水源涵養功能區產業名錄制度來規范該區產業發展類型；通過產業轉移優先布局制度來影響首都水源涵養功能區的產業轉移布局；通過生態價值轉化創新制度來強生態產品在“政產學研用”之間的深度融合。通過生態產品在多領域中的發展運用，逐步實現生態價值向經濟價值的轉化。

4.建立雙向動態生態補償評估機制

生態補償評估機制應涵蓋內部評估、委托評估及聯合評估，主要對生態補償資金進行合理監管以及對生態補償成效進行科學評估。根據“權責統一、合理補償，誰受益、誰補償，誰破壞、誰治理”原則，對張家口地區實行雙向動態的生態補償機制，對于評估合格的地區，應重點給予支持，對于評估未達標的地區，應相應減少或取消生態補償資金。

（二）積極調動市場力量，完善生態補償機制

1.探索市場化運作的生態補償機制

市場補償是促進生態補償機制實現有效運轉的關鍵所在。首先，大力推進生態資源價值化，完善生態產品資格認證制度。對于一些行政交匯處，如西北部京冀交匯區域，首都東部京津冀交匯區域等，可探索建立區域內外統一的排污權和水權交易試點，逐步形成生態資源交易市場。其次，鼓勵社會組織和個人參與生態補償?？赏ㄟ^發行生態彩票、慈善捐贈或者向碳基金組織購買碳匯、采取低碳生活模式等方式，為生態環境保護貢獻力量。第三，探索建立多元化的生態補償機制。結合專項基金、政策優惠、項目幫扶、平臺搭建等多種方式，逐步擴大首都水源涵養功能區的補償范圍，不斷提高補償標準。

2.實行動態化的生態補償標準

第一，結合投入成本、機會成本和服務質量來最終確定生態補償標準。以補償下限為例，除了要考慮生態補償直接成本外，還要考慮地區為承擔生態主體功能區的主要功能而喪失的經濟發展機會可能帶來的收益部分。第二，補償標準應結合經濟發展水平適時做出調整。如居民收入水平、當地物價水平等因素。第三，通過建設區域間國家級生態合作示范區的形式統一區域內補償標準，如護林員、植樹造林等方面實現區域內同工同酬。

（三）結合發展機遇，探索區域綠色發展新模式

1.培育自身“造血”功能

一是以產業投資提升本地區“造血”能力。主要通過適合區域發展的七大主導產業增強其地方經濟發展能力。二是將對貧困地區的生態援助政策與“造血”功能相結合來發揮作用。生態補償政策與生態脆弱區、深度貧困區的幫扶政策相互配合、有效銜接。立足首都“兩區”定位，堅持“產業發展生態化、生態保護產業化”發展理念，實現張家口地區自身“造血”功能。

2.依托冬奧會促進本地發展方式轉型升級

以冰雪經濟帶動區域產業結構優化，發展生態經濟新模式。緊抓冬奧會發展機遇，做強一批冬奧核心產業，以大眾冰雪項目為重點發展方向，加快推進冬奧賽區旅游開發和崇禮滑雪假區建設，不斷提升服務水平，做好冰雪產業文章。此外，做大一批優勢衍生產業，如溫泉康養、民俗觀光、草原音樂文化體驗等文旅產業，推動旅游與體育等融合發展。

3.加快建設國家可再生能源示范區

大力發展新能源與環保產業，重點推動國家可再生能源示范區相關重點工程，全面推進風能、光伏、生物質能的開發利用，圍繞空氣凈化、煙塵處理、水土污染治理等重點領域加強研發和經營模式創新，打造新能源和節能環保產業創新示范高地，最終實現信息技術產業與節能環保相關產業融合發展。