上海市高等職業(yè)教育發(fā)展情況及政府職能分析

李陽

（上海市商業(yè)學(xué)校，上海 200072）

一、上海市高職教育發(fā)展總體情況

自1999 年以來，我國掀起了一股高校擴招的大潮，對高職教育的發(fā)展造成了一定的沖擊，入學(xué)率出現(xiàn)了負(fù)增長。特別是2000 年，三類職業(yè)學(xué)校都遭遇到同樣的尷尬。有學(xué)者形象地表示，我國職業(yè)教育的發(fā)展與證券市場一樣，都屬于典型的“政策市”，會受到各級政府宏觀調(diào)控政策的影響。

2015 年，市教委緊密結(jié)合國家相關(guān)職教精神，立刻制定《上海現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2015-2030 年）》，旨在穩(wěn)固改革成果的同時，為學(xué)生提供更多的選擇機會，使學(xué)生能在短暫的幾年之內(nèi)成長為復(fù)合型、發(fā)展型技能人才，為經(jīng)濟建設(shè)貢獻(xiàn)智慧與力量。

通過調(diào)查了解到，上海市中等職業(yè)學(xué)校數(shù)量多達(dá)82 所，中等專業(yè)學(xué)校、職業(yè)高中、技工學(xué)校分別為50 所、25 所、7 所，在校生數(shù)量超過9 萬人，在整個高中教育階段學(xué)生總數(shù)中的占比為36.39%。此外，還擁有24 所高職學(xué)校，專科在校生數(shù)量為13.43 萬人，在整個高等教育在校生總數(shù)中的占比為25.94%。伴隨著職業(yè)教育體系的完善，教育內(nèi)部的銜接性得以增強，畢業(yè)生就業(yè)能力不斷增強，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力保障。如，開展“中職－應(yīng)用技術(shù)本科”試點工作，嘗試培養(yǎng)擁有本科、碩士學(xué)歷的高端技術(shù)人才；在教育部與人社部的共同努力下，積極推行“雙證”融通；開展“職業(yè)體驗日”活動，為中小學(xué)生參加社會實踐活動提供了良好機會；與上海開放大學(xué)建立起合作關(guān)系，嘗試興辦學(xué)分銀行；為社會提供職業(yè)培訓(xùn)、技能鑒定等各種服務(wù)。

二、上海市高等職業(yè)教育發(fā)展中的政府職能現(xiàn)狀分析

（一）政策引導(dǎo)助推作用明顯

1.落實國家職教改革實施方案，推動高職教育創(chuàng)新發(fā)展。結(jié)合上海實際，加強組織協(xié)調(diào)，推動相關(guān)改革舉措落地取得實效，推動上海高職高水平高質(zhì)量發(fā)展。不斷調(diào)整優(yōu)化《上海現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2015-2030 年）》，對標(biāo)上海產(chǎn)業(yè)地圖，增強職業(yè)教育與區(qū)域產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展的匹配性，經(jīng)過梳理后發(fā)現(xiàn)，共有18 個專業(yè)面臨著嚴(yán)重的崗位缺口。組織專家在進(jìn)行市場調(diào)研的基礎(chǔ)上，對人才需求進(jìn)行分析，重新調(diào)整專業(yè)布局，實現(xiàn)了人才鏈、教育鏈、產(chǎn)業(yè)鏈的無縫銜接。

2.推進(jìn)人才培養(yǎng)模式改革，培養(yǎng)杰出人才。完善貫通人才培養(yǎng)體系，連續(xù)開展三批高本貫通人才試點，重點支持人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域相關(guān)專業(yè)試點項目申報。對中高職貫通試點專業(yè)進(jìn)行跟蹤檢查，鼓勵所有具備條件的高職院校推行五年一貫制改革工作。全面推進(jìn)“雙證融通”改革試點。落實《國家職業(yè)教育改革實施方案》對1+X 證書制度試點工作的總體要求，進(jìn)一步推動學(xué)歷證書和職業(yè)資格證書的“雙證融通”。

3.引導(dǎo)全面提升學(xué)生綜合職業(yè)素養(yǎng)。市教委組織參加各類技能大賽，如組織學(xué)生參加2018 年全國職業(yè)院校技能大賽，榮獲24 枚金牌、46 枚銀牌、79 枚銅牌，獲獎率達(dá)到77.6 %。深化職業(yè)體驗日活動，組織“教博會體驗活動”“學(xué)校職業(yè)體驗活動”和“職業(yè)小達(dá)人”中小學(xué)生暑期職業(yè)體驗活動，近年來，共有64 所中職校提供近400 個體驗項目，約6 萬人次中小學(xué)生參加體驗活動，12 余萬人次走進(jìn)職業(yè)學(xué)校。開展上海高職院校“職業(yè)體驗日”活動，共有22 所高職院校（含本科高職院校）向全市中小學(xué)生開放體驗項目88 個，開展活動201 場次。

（二）質(zhì)量保障體系日漸完善

1.不斷優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)布局。圍繞上海“五個中心”“四大品牌”建設(shè)要求，市教委以高等職業(yè)學(xué)校擬招生專業(yè)申報工作為抓手，在人工智能、生物醫(yī)藥、集成電路、電子競技等領(lǐng)域加快布局新興專業(yè)，使學(xué)校能結(jié)合區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向組織辦學(xué)，將一些弱勢專業(yè)、育人效果不佳的專業(yè)淘汰出局，不斷完善上海高職專業(yè)布局。加緊布局新興專業(yè)，研制《上海高校學(xué)前教育專業(yè)優(yōu)化布局三年行動計劃（2018-2020年）》，對本科院校開設(shè)新興專業(yè)提供支持與幫助。

2.強化跟蹤管理，完善質(zhì)量保障體系。推進(jìn)落實高職創(chuàng)新發(fā)展三年行動計劃項目驗收工作，總結(jié)創(chuàng)新發(fā)展三年行動計劃成效，集中所有參與人員的智慧，編撰《高職教育創(chuàng)新發(fā)展三年行動計劃》項目總結(jié)報告。依托上海市教育科學(xué)研究院等第三方機構(gòu)，加強高職決策咨詢服務(wù)能力建設(shè)，增強高職政策決策科學(xué)性。推動高職專業(yè)教學(xué)指導(dǎo)委員會加強自身建設(shè)，聯(lián)合學(xué)校開展專業(yè)培訓(xùn)、學(xué)生技能競賽等活動，加強教育教學(xué)研究，提升專業(yè)指導(dǎo)服務(wù)水平。

三、上海市高職教育發(fā)展中政府職能存在的問題分析

（一）職能發(fā)揮越位：管得過寬、過細(xì)，干預(yù)不當(dāng)

1.政府行政干預(yù)過多。首先，與高職教育發(fā)展有關(guān)的政策制度，如：在學(xué)校師資配置方面，市政府為了對各學(xué)校施以管控，制定出較為嚴(yán)格的師資編制。其次，市政府不僅為高職教育創(chuàng)設(shè)了良好的外部環(huán)境，還對學(xué)校辦學(xué)管理做出了規(guī)定，涉及學(xué)制安排、學(xué)科結(jié)構(gòu)、人才培養(yǎng)方面等多方面內(nèi)容，事無巨細(xì)、親力親為，沒有賦予學(xué)校一定的自主辦學(xué)權(quán)，學(xué)校自我管理功能得不到有效發(fā)展。最后，地方政府牢牢掌控著社會資源、經(jīng)濟資源，對學(xué)校各項工作的進(jìn)展做出了細(xì)致安排，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)只需要機械地服從政府指令，按部就班地實施管理即可。

2.政府行政干預(yù)過細(xì)。最近幾年間，上海市政府積極推行統(tǒng)籌發(fā)展的管理模式，但在貫徹與落實過程中卻遭遇到一系列問題，政府并沒有做到整體性管理，仍在沿襲傳統(tǒng)的直接管理。可以說，上海市政府對高等職業(yè)院校管理過程中，各個部門聯(lián)系不夠緊密，陷入了“各自為政”的尷尬境地，彼此之間既沒有理清權(quán)責(zé)范圍，也沒有制定出一套高效合理的管理制度，對高職院校辦學(xué)工作的開展管得過死、過細(xì)，靈活性與有效性得不到保證，給學(xué)校正常教學(xué)工作的開展造成了嚴(yán)重困擾，根本沒有過多的精力實施改革與創(chuàng)新。

3.政府行政干預(yù)不適當(dāng)。一方面，伴隨著大量優(yōu)秀科技成果的推廣與應(yīng)用，對社會經(jīng)濟文化的發(fā)展產(chǎn)生了積極影響，許多企業(yè)引進(jìn)了先進(jìn)的管理系統(tǒng)、自動化生產(chǎn)設(shè)備，企業(yè)在生產(chǎn)運營過程中對勞動力資源的需求量不斷下降。在這樣的時代背景下，政府部門卻沒有適時對高職院校專業(yè)設(shè)置、招生計劃、辦學(xué)規(guī)模等做出調(diào)整，許多畢業(yè)生離開校園之后找不到合適的工作，就業(yè)率不容樂觀。另一方面，伴隨著科技水平的提高、經(jīng)濟文化的飛速發(fā)展，為教育事業(yè)注入了源源不竭的發(fā)展動力，人事制度也進(jìn)行了大規(guī)模的改革與調(diào)整，一些國有企業(yè)、行政企事業(yè)單位歷經(jīng)人事制度改革之后向社會釋放了大量人力資源，對畢業(yè)生順利就業(yè)造成了嚴(yán)重沖擊。但這些問題卻沒有引起政府部門的足夠重視，未能制定出合理的調(diào)節(jié)與分流措施，只是開展了大規(guī)模的畢業(yè)生就業(yè)監(jiān)測工作，高職院校畢業(yè)生就業(yè)難的問題并沒有得到妥善解決。

（二）職能發(fā)揮錯位：發(fā)揮方向不準(zhǔn)，職能轉(zhuǎn)型滯后

1.政府行為偏離職責(zé)任務(wù)和運行軌道。從具體情況看，上海市高職教育管理體制存在著較為突出的問題，在劃分管理權(quán)限過程中，政府部門管得過嚴(yán)、過細(xì)、過死，沒有將自主發(fā)展權(quán)釋放給學(xué)校，學(xué)校在發(fā)展過程中難以煥發(fā)出強大的活力，但有些內(nèi)容的確應(yīng)該由政府部門管理，政府在管理過程中卻出現(xiàn)了明顯紕漏，管理效率較低。由此可見，在職業(yè)教育發(fā)展過程中政府部門并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的職能，偏離了正確的運行軌道，沒有理清職責(zé)任務(wù)，出現(xiàn)了嚴(yán)重的職責(zé)角色錯位的現(xiàn)象，并在多個方面得以體現(xiàn)：在對高職教育發(fā)展過程中，政府、社會理應(yīng)扮演著不同的角色，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)，但也要建立良好的合作關(guān)系，但政府卻將承攬了全部職責(zé)，時時處處以“全能型政府”的姿態(tài)出現(xiàn)，甚至對高職院校內(nèi)部管理橫加干涉，成為強勢管理者，制約了學(xué)校的發(fā)展。如，上海市衛(wèi)計委、經(jīng)信委分別承擔(dān)著對衛(wèi)生類、財經(jīng)商貿(mào)類高職院校的管理責(zé)任，但同時同類型院校的主管部門仍然是區(qū)教委，雖然政府機構(gòu)在對高職院校進(jìn)行管理時會根據(jù)專業(yè)類別來劃分管理責(zé)任，仍在教育部門的混合管理模式，會形成這樣的管理格局：一方面，多個管理主體職責(zé)不清，在競相爭奪利益的同時將一些無利可圖的事務(wù)推到其他部門手中，管理效率遲遲得不到有效提高，不利于高職院校的發(fā)展；另一方面，各個部門制定的方針政策、評價標(biāo)準(zhǔn)與方法等存在著明顯差別，甚至?xí)霈F(xiàn)矛盾與沖突，高職院校需要同時執(zhí)行多套指令，給各項工作的開展造成了麻煩。

2.職能轉(zhuǎn)變過緩，難以及時匹配社會發(fā)展需求。伴隨著社會經(jīng)濟體制的完善，政府職能也發(fā)生了明顯改變，由過去的管理型、有限型政府逐漸向著服務(wù)型、無限型政府和方向發(fā)展。當(dāng)前，政府行為實踐中仍存在著權(quán)責(zé)界限不明的現(xiàn)象，尤其是教育職能的轉(zhuǎn)變更具有明顯滯后性，仍像過去一樣機械地運用行政手段對高職教育的發(fā)展進(jìn)行引領(lǐng)，過多地干預(yù)學(xué)校內(nèi)部管理事宜，把“政治主導(dǎo)”當(dāng)成主要管理模式。這種局勢與官僚主義、權(quán)本位思想之間存在著必然聯(lián)系，也再次驗證了市場經(jīng)濟體制的不完善。

從上海市政府教育職能轉(zhuǎn)變的情況來看，存在著明顯的滯后性，具體表現(xiàn)為兩方面：首先，上海市政府仍未對全能型政府的弊病產(chǎn)生深刻地了解，短期之內(nèi)不能發(fā)展成有限型政府。在高職教育發(fā)展過程中，市政府并沒有及時將自主權(quán)釋放給高職院校，出現(xiàn)了行政干預(yù)過多、過細(xì)、過嚴(yán)的現(xiàn)象，也出現(xiàn)了干預(yù)不當(dāng)與失靈的現(xiàn)象。從高職教育發(fā)展角度出發(fā)，政府、市場、學(xué)校應(yīng)該扮演著不同的角色，承擔(dān)起相應(yīng)的職責(zé)，所起到的作用也存在著一定的差異，政府并非無所不能，不能取代市場與學(xué)校的地位。對于政府而言，真正的作用應(yīng)該是優(yōu)化調(diào)整資源，提高市場資源的利用率。其次，上海市政府行為之所以存在著許多不合理之處，就是因為未能及時創(chuàng)建服務(wù)型政府。在高職教育發(fā)展過程中，上海市政府的管理行為出現(xiàn)了嚴(yán)重的錯位、缺位現(xiàn)象，沒有從宏觀層面入手為高職教育的發(fā)展提供強有力的法律支持、政策引領(lǐng)，更沒有適時提供高品質(zhì)的公共產(chǎn)品與服務(wù)，卻過多地對市場與院校內(nèi)部管理進(jìn)行干預(yù)，偏離了正確的宏觀調(diào)控方向，未能從整體上對全市范圍內(nèi)的高職院校發(fā)展做出合理規(guī)劃與宏觀調(diào)控，沒有起到統(tǒng)籌安排的作用，也沒有為學(xué)校發(fā)展指明方向。僅從高職院校專業(yè)設(shè)置過程中政府部門的管控行為進(jìn)行分析，教育行政部門并沒有針對區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整情況、各行各業(yè)的人才需求情況進(jìn)行市場調(diào)查，在沒有進(jìn)行論證與分析的基礎(chǔ)上盲目對高職院校進(jìn)行指導(dǎo)，導(dǎo)致各院校的專業(yè)設(shè)置與市場需求相脫節(jié)，再加上社會公共服務(wù)體系的不健全，為各所學(xué)校設(shè)置的招生指標(biāo)也不夠合理，難免會引發(fā)畢業(yè)生就業(yè)難、用人單位滿意度等現(xiàn)象，高職教育并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的效能。