農民專業合作社“空殼化”成因分析及對策建議

季家敏

(桐梓縣農業農村局，貴州 桐梓 563200)

1 基本情況

農民合作社是在家庭聯產承包責任制的基礎上農產品的生產經營者或者農業生產經營服務的提供者、利用者自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。自2007年開始注冊登記以來桐梓縣農民合作社蓬勃發展，2016年進入高速發展階段，工商注冊數為499家，2017年新增加159家，2018年新增加205家，2019年新增加72家，截至2020年12月11日，工商登記注冊過的農民合作社總共有1 004家。為了進一步規范農民合作社管理，桐梓縣從2019年開始加強對“空殼社”的專項清理及規范建設工作，聯合工商、稅務、林業、水務等部門及各鄉鎮(街道)大力開展了摸底調查，到2020年12月初，桐梓縣工商系統實際注銷農民合作社就達383家，在冊的有621家，但由于各種原因在冊名單中仍有部分“空殼社”存在。

2 原因分析

2.1 沒有實際運營的“空殼社”

有一些農民合作社雖在工商部門登記注冊，但并沒有實際運營，無場所、設備、資金、產業、社員，有些甚至聯系方式以登記為第三方中介服務組織，無法聯系到注冊法人。有些“空殼社”在工商、稅務登記系統顯示為異常名錄，但一直沒有清理注銷，有些甚至移交給相關部門后也一直因各種原因未處理。這種類型的“空殼社”有些是政府部門主導成立的，也有其他組織或個人牽頭成立的。有些成立是為了政府的工作考核或對接相關政策，有些是成立了坐等政策機會。如2019年注冊的桐梓某農業專業合作社，根據電話調查，注冊合作社的法人在外打工，想以后回來養牛，但一直沒有籌集齊發展資金，合作社就是“空架子”。

2.2 沒有規范管理或有名無實的“空殼”農民合作社

這類農民合作社雖掛的是農民合作社的牌子，也有一些實際的生產經營活動，但并不具備農民合作社應有的組織架構、規章制度、財務管理，有些只是幾個發起人簡單籌資開展的農業經營組織，沒有按農民合作社的宗旨和原則開展活動，財務管理松散，沒有專門的財務管理會計，且這種類型的“空殼”農民合作社所占比例較多，但也有一定的規范提升基礎。如某木瓜榨菜專業合作社，雖然有農業經營，但并沒有實際社員，其屬性實質為私人公司。由于這類農民合作社缺少相應的組織框架和規章制度及財務管理，通常都是進行“家庭式”或“公司式”經營，這類“農民合作社”從專業角度來說也是一個空殼。

2.3 運營中難以為繼的“空殼”農民合作社

也有一部分農民合作社成立是按照《農民合作社法》的要求成立的，有場所，有成員，有產業，有組織架構，有規章制度，其成立的初衷也是想實現農業產業化經營、提升農業競爭力、增加農民收入等美好愿望，或是借助合作社實現規模效益和提升市場競爭力，但是由于各種主客觀原因，農民合作社在產業發展中難以為繼，逐漸成為名存實亡的“空殼”農民合作社，或轉型為實質意義上的個人公司或家庭農場。如桐梓縣楚米鎮某養殖專業合作社，2013年成立，成立之初由幾個社員組成共同發展養殖業，但在產業發展中由于各類矛盾，社員也陸續退社，雖然仍在從事養殖產業，但合作社其實根本不存在。

3 “空殼社”存在的危害

“空殼社”的存在一是看不到農民合作社的真實發展面貌及水平，造成了農民合作社經濟繁榮的虛假表象，無法把農業產業抓實抓好抓出成效；二是有些打著合作社的名義侵占了國家資產，掠奪了真正的農民合作社應該享有的支持政策及財政扶持資金，甚至有些組織和個人從中進行權利尋租非法牟利，成為腐敗滋生的溫床；三是容易使農民喪失信心，降低了農民對農民合作社的信任，不愿加入農民合作社發展；四是無法有效發揮農民合作社在農業生產經營中的重要作用，農業經營組織化程度低，各生產經營主體不能有機結合、有效聯結，制約了農業規模化、機械化、現代化的發展。

4 治理對策及建議

4.1 設立一定市場準入門檻

工商部門反應由于“放管服”工作的要求，不能隨意增加登記注冊條件，所以在登記之初就造成了一些沒有實質經營內容及場所的“空殼社”。所以建議不能再一味放寬農民合作社的市場準入門檻, 在主動服務的基礎上還應對成立農民合作社的標準或者起點進行相應的要求，在工商部門登記注冊時要進行“實地勘驗”，未經實地調查勘驗或經調查發現不符合條件或提供編造虛假材料的一律不予登記。另外，對農民合作社社員出資總額要有驗資要求，要確定合理的最低出資總額并對實際出資開展驗資。

4.2 調整農民合作社扶持優惠政策的支持方向

國家對農民合作社的財政支持和稅收優惠政策誘惑了一些企業進入農民合作社并以農民合作社為幌子套取補貼，逃避稅費，增加企業的利潤空間。因此，在對農民合作社進行補貼時首先對其是否屬于農民合作社要有一個客觀的判斷標準和要求，比如社員人數、產業規模、管理制度等；另外盡可能減少直接資金補貼，在農民合作社發展的基礎條件上，如基礎設施、規范管理、科技支撐、人才引進、技術培訓、品牌創建等方面予以支持，或采取以獎代補的方式，由“輸血式”補貼向“造血式”支持轉變。

4.3 加強對農民合作社的指導及監管

合作社是農民進入市場的載體，是產業發展的主抓手，是推動鄉村振興的重要力量，各級政府必須主動作為，加強對農民合作社的指導及監管。一是各鄉鎮要明確專班專人管理，建立農民合作社管理名錄臺賬，對目前的各類“空殼社”進行分類處置，對于有一定產業基礎和發展前景的幫助其發展壯大，對于“家庭型”農民合作社指導其轉為家庭農場，對于“公司型”農民合作社指導其清產核資轉入公司發展或理順關系以“農民合作社+企業+農戶”的模式發展。對于無法發展的“空殼社”幫助其盡早注銷，減少管理成本。對于有財政資金支持的合作社加強資金監管，明確利益聯結方式；二是加強農民合作社輔導員隊伍建設，從農業、財政、工商、供銷、企業等部門選派輔導員參與合作社規范化建設，從產業指導、政策扶持、技術培訓、市場營銷等環節加強服務，幫助農民合作社發展壯大；鼓勵干部到農民合作社幫助發展，和農民合作社一起共同解決發展中的困難，并把工作成效納入干部績效考核；三是強化對農民合作社發展過程中的動態監管，建立管理臺賬，及時處理“空殼社”，并對弄虛作假、違法經營、侵占農民權益等行為加大懲罰懲戒力度。

4.4 暢通農民合作社的解散及退出機制

農民合作社應該按照工商部門的要求進行年審，按照稅務部門的要求進行稅務申報，如果沒有按時進行年審及稅務申報的，相關管理部門要主動及時聯系法人進行情況核實，如果確實不再經營的要求法人對其進行注銷。相關部門要加強對農民合作社的動態監管力度，建立規范管理臺賬，在監管中一旦發現有成立不合法、運行不規范、發展無活力的農民合作社，對其及時提出整改意見，整改無效或無法繼續發展的，按程序注銷或撤銷。

5 結語

總之，隨著國家對農民合作社的重視及支持力度的不斷加大，農民合作社的“空殼化”問題必然得到有效解決。各級政府、各相關部門都必須高度重視，主動作為，主動服務，加強監管，讓更多的農戶自愿加入到農民合作社發展，充分發揮農民合作社在產業發展中的組織化作用，共同促進鄉村振興、產業發展、農民致富增收。