鄉村振興視角下農村環境問題法治路徑探析

張 鑫

（江西財經大學 江西，南昌330013）

1 當前的農村環境問題概述

在大力建設社會主義新農村促進農民脫貧實現小康的同時，環境污染問題亦隨著而來，當前農村環境問題主要由“三農問題”中農村城郊化轉型發展、農民生產生活和農業產業生產發展帶來的。

農村城郊化轉型發展帶來的環境問題，在農村城郊化、城市化、工業化、現代化發展過程中，城市化、工業化也給農村帶來了大氣污染、噪音污染、水污染、土壤污染等問題。在工業化過程中，鄉村引進工廠企業，生產加工作業增加了就業機會的同時也會排放大量“三廢”，對鄉村環境水資源和土地資源造成破壞，同時近年來大搞鄉村基礎設施建設，廣修各種貫穿于鄉鎮的鄉道公路，鄉村公路來往車輛日益劇增，汽車排放尾氣污染空氣且來往鳴笛也給路旁居住的村民帶來噪音污染。

農民生產生活帶來的環境問題主要是森林破壞、生活垃圾等問題。本著“靠山吃山，靠海吃?！钡纳胬砟?，雖然鄉村村民達到了小康生活水平，但生活觀念和生活習慣并沒有完全轉變過來，農村地區雖然開始普遍使用天然氣作為生活燃料，但也不乏有部分村民更偏向于薪柴生活，同時，村民也會伐木賣錢，這也造成了農村森林林木遭到破壞；鄉村也是農民生存之地，生活必然會產生大量的生活垃圾，新農村的建設，全國各地都普遍實行了“農村門前三包”的環保管理制度，在一定程度上解決了生活垃圾的處理問題，但需要全體村民的積極自治配合，同時，村民生活污水排放問題仍是大問題。

農業生產發展帶來的環境問題主要是農藥化肥污染、畜牧養殖廢棄物污染等問題，鄉村振興的實現也需要農村自身產業的經濟發展帶動，農村產業生產以農作物生產和畜牧業養殖為主。在種植業的發展中，農藥和化肥對農作物的產量增益發揮著巨大的作用，但農藥化肥的大量使用造成農村土地和水資源大面積污染，同時也會影響甚至殺死鄉村的鳥類、魚類、昆蟲、樹木、花草等動植物，破壞生態平衡；畜牧養殖業主要是以雞、鴨、鵝、豬、牛、羊六畜養殖為主，在產業化、規模化養殖中，會產生大量的牲畜的排泄物和排遺物，大量的廢棄物得不到處理會污染水資源和影響空氣質量。

2 農村環境問題的法律成因分析

2.1 農村環保法律漏洞之“難”

1989年《環境保護法》頒布以來，我國現行的有關環境方面的法律還有《土壤污染防治法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染防治法》和《土地管理法》等，此外，還有國務院為執行生態環境保護基本法律而制定的具體的一些實施細則或條例，地方人大和地方人民政府結合本行政管理范圍的實際情況，制定和頒布環境保護的地方性行政法規和行政規章。雖然有許多環保的法律法規和規章，但是這些法律條文更多是對城市現代化建設過程中城市環境保護的規范，而對于鄉村環境保護的規范雖略有條文提及，但并不詳細明確，所以中國農村環境保護法治建設的問題主要表現在農村環境法律體系、法律制度不健全，農村環境立法存在空白、暇疵，立法不配套，法律規定的措施缺乏針對性、可操作性等方面。

2.2 村民法治意識增強之“難”

伴隨脫貧攻堅戰的勝利，鄉村村民的物質生活水平得到了大幅度的提高，但并不意味著他們的思想觀念可以得到大轉變，且當前農村年輕人多以求學、工作等原因涌入城市，造成農村村民多以中年、老年人為主，受受教育水平、生活習慣、思想觀念等方面的限制，他們對農村環境保護的意識偏弱，法律制度理論認識不足，參與環保的積極性不高。

在鄉村振興戰略下，地方政府也通過開展講座、電影播放、手冊發放等普法方式為鄉村村民提供法制教育學習服務，但因村民自身觀念和學習能力的受限性，效果平平，村民仍認為“守著自己一畝三分地”即可，對環境保護理解有誤，消費主義盛行，環保意識薄弱，片面追求個人利益忽視集體利益，仍存在亂排污、亂用藥、亂丟棄、亂施肥等污染環境行為，而濫砍伐導致森林遭受破壞情節嚴重的還涉及刑事犯罪，遭受牢獄之災；此外，因法治意識不強，當自身遭受環境污染問題侵權時，也不知運用法律途徑維護自身的合法權益。

2.3 行政機關執法之“難”

政府部門對農村環境治理發揮著巨大的作用，但當前行政機關環境執法也存在“難”作為的情況，首先，農村環境保護涉及到多個政府部門，例如環保局、農業局、公安局、水利局、國土資源局、林業局等，多個部門都有行政執法權，但沒有一個較為統一的協調機制，易出現“九龍治水”或者“踢皮球”等現象；其次，我國最基層的環境保護管理部門是縣級行政的環保部門，有些地區可能在鄉鎮人民政府設立駐點但更多地區是沒有設立派出機構的，鄉村的環境問題需要直接到縣區環保部門才能得到處理，鄉鎮人民政府并沒有相應的執法權限，且縣區的環保部門更多是管理城市環境問題，對農村環境管理也有所欠缺，造成了一直以來農村環境治理行政介入被動且空白的局面；再次，執法隊伍人員專業素質不強，環境執法人員需要對法律、環境、化工、生物等方面都有所涉獵，專業性較強，當前我國農村環境司法人員由于專業知識及環保訴訟經驗缺乏難以有效解決環境糾紛；最后，農村與鄉鎮人民政府的銜接不足，村民委員會也存在為了鄉村經濟建設的需要而忽略環境保護，從而固步自封、知情不報的情況，鄉鎮人民政府也可能存在缺乏保持與網格員監督聯動。

2.4 訴訟救濟途徑實現之“難”

根據我國法律規定，檢察機關具有法律監督權和檢察建議權，可以提起環境民事訴訟、行政公益訴訟、環境刑事訴訟，為維護公眾利益向不作為或亂作為的政府部門和違法企業發出訴前檢察建議，以國家司法機關的名義督促問題解決，但基層檢察機關主觀上介入意識不足，客觀上介入行動較少，未能充分有效發揮檢察監督作用。

法律明確將提起環境公益訴訟的主體范圍限定在法律規定的機關、有關組織和人民檢察院，將公民個人、其他團體、企事業單位甚至政府排除在環境民事公益訴訟范圍外，農村村民亦不是環境公益訴訟之適格主體，同時，環境公益組織作為社會公益組織，在訴訟過程中也面臨著調查取證費、鑒定費、差旅費、聘請律師費、案件受理費等費用的負擔和訴訟周期時間長的問題，此外，公益組織還存在設立資質門檻高、資金匱乏等困境。

3 農村環境問題的法治對策

3.1 立法：填補法律空白，完善法律體系

環境立法是環境保護的基礎性工作，當前我國關于環境保護法律如《環境保護法》、《水資源防治法》等都是對城市和農村都普遍適用的基本法，對農村地區的環境污染和環境保護問題難有針對性的解決辦法，條文過于寬泛且操作起來較難，而國務院制定行政法規和地方政府制定的行政規章雖然依據上位法制定相對應的實施細則，但我國將環境治理的工作中心更加偏向于城市地區，對農村地區環境治理的規定寥寥無幾，甚至出現立法空白的局面，也導致地方政府部門面臨“無法可依”的尷尬處境。

在農村環境治理的立法層面上，面臨農村地區環境立法空白的局面，首先，中央和地方可以依據上位法制定出普遍適用于農村環境治理的行政法規和行政規章，因地制宜，對當前農村出現的新型環境問題制定具有可操作性的法律規范；其次，當前我國有關于水資源防治、土壤防治、大氣污染防治等關于自然資源治理的法律規范，這些法律制度都是基本法，對農村適用性不強，且城市發展水平和農村發展水平不一，環境治理的方式、執法方式、處理方式也存在不同，農村擁有豐富的資源諸如森林、草原、礦石、水、土地等，但我國也缺少一部統一的對自然資源保護的法律，當前我國法制日益健全，制定《自然資源保護法》的條件也日趨成熟，該法的制定也會更加充實農村環境治理的法律依據。

3.2 司法：完善環境公益訴訟制度，健全農村司法援助機制

民事訴訟法法律條文明確將公民、法人或者其他組織隔絕在公益訴訟的大門之外，農村村民對發生在自己居住鄉村的環境污染問題基于不是適格原告而不享有民事訴權，只能向檢察院提出申請或者尋求環境公益組織的幫助，檢察院和公益環保組織又有其局限性。要讓村民的環境權得到有效救濟，應該適當拓寬環境公益訴訟的原告主體范圍，可以將降低環境公益訴訟組織的資質要求，或者可以適當支持村民委員會或村名小組具有訴訟的原告資格，當然也需要基于法律條文的補充和設定。同時，法院司法制度改革中也可以適當減免公益組織在環境公益訴訟過程中的案件受理費且支持被告承擔組織因涉案負擔的的律師費、差旅費、鑒定費等相關費用。此外，還應該健全農村環保司法援助制度，因村民受教育水平、思想觀念、經濟水平等方面的限制，村民對于鄉村環境違法事件和自身環境權受到侵害的案件不能或不知尋求司法救濟，由此縣、鄉人民政府和司法機關應當支持認可農村環境司法援助工作，可以鼓勵律師事務所在鄉鎮人民政府或者村民委員會設立駐點，指派律師提供法律咨詢等司法援助服務；同時可以設立專門的農村環境領域的法律援助機構，在鄉鎮人民政府和村民委員會施行輪班坐崗安排，為村民法律咨詢提供便利。

3.3 執法：依法行政、韌性執法，構建作為型政府

縣級人民政府和鄉鎮人民政府應當充分發揮其主導作用，強化自身鄉村環境治理能力，針對存在的有法不依、執法不嚴、違法不糾、執法難作為的現象，結合當前的政治戰略和司法制度，全方位完善政府行政執法能力和執法水平，讓鄉村執法有力度也有溫度。

首先，全副武裝行政執法隊伍，在人員上，完善基層人才引進制度，積極引進專業性、綜合性人才，加強執法隊伍在環境保護、法律制度、生物檢材、化工科學、鄉村建設等領域知識的培養，提高其業務水平，為人才的學習、研討、研究、調研、培訓提供便利，最大限度縮小城鄉執法隊伍執法能力的差距。其次，明確政府權責，將執法落歸實處，2021年新修訂的《行政處罰法》將處罰權下放到鄉鎮人民政府，因此政府部門應當加強和村民委員會的聯系，保持聯動，針對鄉村發生或者可能發生的環境問題，有效做到“雷霆一擊”，執法必快、執法必嚴；同時，針對鄉村不同的環境問題，環境執法部門應該制定健全的執法細則和處罰裁量基準制度，確保權責統一、分工明確和公開公正。最后，執法遵循處罰與教育相結合的原則，當今執法分為剛性、柔性和韌性執法，針對不用的環境問題，執法隊伍也應該“因地制宜”執法。

3.4 學法、守法、懂法、用法：增強法治意識，提高村民參與能力

提倡依法治國，就要讓法治走進鄉村，走進村民的生活中，農村環境問題的治理最終要以村民為本位，鄉村環境治理結果的好壞也最終影響著村民的美好生活，村民委員會是我國最大的基層群眾性自治組織，應當發揮其戰斗堡壘作用，鼓勵村民融入到農村環境治理的浪潮中來，充分利用。在學法上，村委會和人民政府應當定期為村民提供學法服務，諸如普法電影、普法講座、普法課堂、普法手冊等，并鼓勵以戶為單位中青年人帶動中老年人學習法律知識；在守法和懂法上，深入貫徹農村的“門前三包責任制”和建立村規民約制度，門前三包制度的實施在一定程度上改善了農村生活垃圾亂丟棄的現象，但在田野、山林、馬路上仍有隨意亂扔的現象，由此應當提高村民守法意識，建立村規民約制度，村民內部討論制定，相互監督，以求達到自我管理、自我監督和自我服務；在用法上，針對農村環境問題，努力推動農民參與重要投資項目的環境影響評價聽證會，關注媒體和網絡的環保信息，對環保機構不作為或者不公正的行為，要積極通過法律途徑來解決。

4 小結

在新的歷史時期，農村環境問題也會隨社會時代發展變化而變化，從法治與法制層面對“三農問題”中的環境問題提出解決對策，真正意義上實現全面依法治國的戰略目標，固然法律制度存在滯后性，但法治運用得當，亦能與時俱進，達到協調治理的效果。