電力企業電子檔案單套制歸檔模式研究實踐

楊 翼，黃 林，陳雪萍

(1.國網上海市電力公司市北供電公司，上海 200072；2.國網上海市電力公司電力科學研究院，上海 200437；3.國網上海市電力公司，上海 200122)

隨著信息技術快速發展，辦公自動化得到更廣泛的應用，信息記錄方式更多轉向了電子檔案與電子文件。電子文件的數量呈幾何級數增長，電子檔案的歸檔模式也出現了根本性變化。在日常事務中，企業需要在第一時間處理好海量電子檔案，傳統的電子文件雙套制歸檔模式顯然已無法滿足需求，有必要借助計算機與互聯網技術提升檔案管理的服務層次。

隨著《國務院關于在線政務服務的若干規定》和國家檔案局《電子公文歸檔管理暫行辦法》的相繼發布，明確了電子文件法律地位，支持在有條件的部門開展電子檔案單套制(即電子設備生成的檔案僅以電子方式保存)、單軌制(即不再生成紙質檔案)管理試點，這為電力企業積極探索電子檔案單套制歸檔模式，提升了自身數字文件管理能力提供政策依據。

1 電子檔案單套制歸檔模式概述

從政策規定與實際運用角度看，電子文件單套制歸檔模式已逐漸發展為一種重要模式。電子檔案單套制歸檔并非國際通用術語，而是以數字轉型(Digital Transition)、數字連續性(Digital Continuity)等表達紙質檔案全面向電子檔案歸檔轉型的行動，即電子文件管理要實現“數字連續性”，管理全過程均以數字方式進行，涵蓋電子文件生命周期全過程，這種做法的典型代表是美國和澳大利亞。美國實施電子文件檔案(Electronic Records Archives,簡稱ERA)戰略，為保存數字文件并提供長期訪問，將ERA作為一種戰略舉措應用于美國國家檔案與檔案管理局(NARA)。相關研究從1998年開始，自此ERA的運營能力得到初步顯現。ERA2.0于2018年推出，主要特點是云架構與模塊化設計，這兩種創新設計可使新產生的一些需求得到充分滿足。生產文件的聯邦機構負責系統中文件的上傳、處理與保存，最終生成訪問版本納入國家檔案館目錄。澳大利亞推進2020數字連續性政策，為確保業務流程涵蓋所有信息管理，力爭使政府的服務和計劃得到進一步優化，保障社會效益和經濟效益信息的再利用價值。澳大利亞國家檔案館按照相關計劃擬定了4個關鍵步驟：一是各機構制訂信息治理框架并全面加以實施；二是實現政府信息的互相操作；三是實現業務流程的全數字化；四是檔案館明確規定關于標準信息管理的能力及專業水平。這一政策使紙質文件進一步減少，使信息治理得到進一步改善，數字轉型得到更多人關注的同時也使機構能力獲得了提升，紙質文件的大量積壓現象不復存在。客觀而言，無論是政府行政效力的提高，還是社會記憶的留存，均離不開數字轉型。

國內對電子文件的研究始于20世紀九十年代，電子文件歸檔理論日益完善，但電子檔案單套制歸檔模式的研究仍處于起步階段。目前研究多側重于分析電子文件雙套制的產生原因、發展過程以及存在問題，對于如何解決電子文件雙套制歸檔存在的問題沒有較為全面系統的建議。從實踐探索研究來看，浙江省的“最多跑一次”電子化歸檔，上海自貿區、青島市、珠海市等的單套制歸檔實踐為單套制管理提供了較多創新經驗。

2 電子檔案單套制歸檔模式創新特點

對電子檔案單套制歸檔模式進行初步試點整體效果較好，在創新方面主要體現在以下4方面。

2.1 降低檔案制作和保管成本

單套制歸檔不需要打印和保管大量紙質副本，解決了實體檔案整理和庫房管理占用大量人力、物力資源的問題。高像素圖片、矢量圖、音頻、視頻等難以轉換為紙質檔案，通過單套制歸檔模式既便捷，又能夠使檔案管理成本大幅降低。

2.2 減少檔案人員工作量

單套制歸檔是全周期性管理，無論是收集、分類、整理，還是編目、裝盒、排架，包括統計、鑒定等程序，都是在電子檔案生成過程中同步完成，檔案管理人員的工作量大幅減輕。

2.3 提升歸檔檔案真實完整性

傳統雙套制歸檔模式下，很多格式種類的電子文件，包括音視頻、超文本、數據庫、多媒體等，無法百分之百地轉換成紙質副本輸出、歸檔。單套制可使各立檔單位制作的電子檔案通過網絡完整地上傳歸檔，既便捷高效，又能保證歸檔檔案的真實性，而且還能夠在技術和內容上為建立數字檔案館奠定堅實基礎。

2.4 降低檔案匹配比對失誤率

眾所周知，人工是無法進行精細繁雜檢驗的，在比對圖像的色溫、色彩、線條以及大容量文本時尤其易出現大的誤差。在雙套制模式下需要進行的比對、匹配、印證工作，在單套制歸檔模式下都無需再去做，失誤率得到有效降低。

3 電力企業檔案特點與開展電子檔案單套制歸檔的實踐基礎

3.1 電力企業檔案特點

隨著電力企業業務范圍不斷擴大、國際化戰略加快實施、法治企業建設深入推進和運行方式不斷調整，如何實現“以文輔政，以檔資政”，是新時代檔案工作需要認真研究的課題。電力企業檔案具備常規檔案資料的基本要素特征，包括原始性、真實性、規范性等，同時也具有其他類型企業不具備的獨特要素。

3.1.1 檔案類別繁多，工作流程繁瑣

電力企業檔案資料按性質可劃分為多種類別，如生產經營類、財務管理類、工程建設類等。現代電力企業在記錄重大節點事件時，往往要求必須展現完整的發展歷程和全生命周期,做到生動、全面、宏觀，因此在征集、整理、歸集、錄入相關資料時需要把各種格式的資料進行綜合歸檔，在這些資料中多媒體資料、影像、圖片是必不可少的，因而工作內容龐大，工作程序繁瑣。

3.1.2 形成單位眾多，水平參差不齊

電力企業工程檔案資料多來源于各類型參建單位，包括監理、施工和配套的監造等。檔案歸檔有兩個特點：一是點多面廣；二是來源渠道多且分散。此外，不同歸檔部門檔案管理水平參差不齊，不利于提升檔案管理的科學化、規范化水平。

3.1.3 檔案專業性強，管控難度較大

電力企業檔案資料涉及消防、電氣、設備、土建，乃至黨建、紀檢、人資、財務等眾多專業性極強的門類，大大增加了文檔綜合管控的難度。要全面適應并綜合駕馭這些門類，完全依靠以往傳統檔案管理模式是很難做到的。

3.2 電力企業開展電子檔案單套制歸檔

采用電子文件歸檔及電子檔案單套制歸檔，對于電力企業有著很大的現實緊迫性和具體可操作性。

3.2.1 檔案業務基礎扎實

目前，電力企業共收錄文書、科技、照片、實物等通用專業門類和專業業務等7個門類、49種類型的檔案，涵蓋了公司核心業務的全部檔案資料，各類檔案共計1 944萬卷、1.78億件，而且大多已完成數字化，具備較好的電子檔案線上利用條件。

3.2.2 規章制度體系完備

企業認真貫徹《檔案法》、《中央企業檔案工作規定》等法規，制訂《檔案管理辦法》、《紙質檔案數字化規范》等19項標準，對檔案管理工作進行全面規范，發揮文檔一體化優勢，積極融入業務流程，將檔案要求嵌入電力營銷、物資招投標、基建管理等30余項重點工作，提升檔案管理水平。

3.2.3 檔案信息化支撐好

自2006年開始建設SG186工程，公司檔案管理模塊作為協同辦公系統的重要子系統之一，共管理文書、工程、實物、照片、聲像等各類檔案。2012年開始數字檔案館建設工作；2013年企業承擔的國家電子文件試點正式通過國家電子文件部級聯席會議驗收，電子文件與數字檔案館深度融合，率先實現電子文件前端控制并開始持續深化應用。現已基本完成各單位的檔案一級部署實施覆蓋工作。系統共注冊用戶53余萬人，管理各類電子檔案附件約為3億條，電子文件約630TBit。

4 電力企業電子檔案單套制歸檔模式實踐路徑

電子檔案單套制歸檔管理有很多要求，其中最為基礎和關鍵的是全程連貫一致的電子化規范管理。單套制是指無紙管理的全流程，任何一個階段的缺失都會使單套制歸檔模式失敗。從上海自貿區電子檔案單套制歸檔管理的實踐經驗得出，電子文件的接收、管理和長期保存是單套制管理過程中的3個難題。電力企業需要結合自身實際情況，重點從5個方面著手開展電子檔案單套制歸檔模式管理實踐工作。

4.1 前期管控——提升歸檔運轉效率

在電子文件創建前需要對其系統、設備等進行仔細檢查，確定不存在病毒或其他安全問題，并對已有軟硬件進行有針對性的優化改造。通過實地調研，與辦公自動化(Office Automation,簡稱OA)軟件設計公司、檔案管理軟件設計公司共同確定電子檔案元數據項及采集方案，明確將數字證書、簽名算法、簽名時間、電子認證服務機構證書鏈等元數據與電子文件同時歸檔，擴充了歸檔要素，提高了電子檔案運轉效率。

4.2 流轉監管——注重監督審核把關

從公文編輯插件的安裝到電子公章的用印，再到流轉辦理方面入手，不斷規范完善OA系統功能，做好系統日常維護、檢查與更新。對文件創建、接收、流轉等環節進行嚴格管理控制，實施責任制，提高文件安全系數。OA系統平臺對電子文件運行流轉過程進行全面持續的監控和記錄，會定期對檔案的一系列量化指標進行技術監控和抽檢，監控和抽檢內容包括日期、門類、數量等，從而保證生成的電子檔案既符合技術要求，又能夠長期保存、隨時調用。

4.3 歸檔銜接——完善全鏈條功能

電力企業積極聯系相關技術部門研發電子文件歸檔與電子檔案管理原型系統，把電子文件歸檔、電子檔案管理流程與OA系統完美結合，檔案歸檔無需再以年度為單位進行，而是可以做到隨辦隨歸，從而避免出現文檔脫節的問題，確保電子檔案來源真實、結構完整、安全可靠。同時，優化電子檔案與業務系統的接口功能，開展“四性”(真實性、完整性、安全性、可用性)檢測，實現電子文件自動歸檔。此外，企業通過借助企業內容管理(Enterprise Content Management，簡稱ECM)系統，成功開發了統一歸檔模塊及系統間的接口規范和標準，還規定了歸檔范圍、存儲格式等，使辦理流轉完畢的電子文件自動歸檔到ECM系統，簡化了工作流程。

4.4 長期保存——提升數字認證能力

為提高業務部門對電子檔案信息的互認、互信水平，企業綜合采用元數據采集、數字簽名和自動采集、檢測技術，以及電子認證與電子簽章技術，確保每一份業務系統中的電子文件在流轉過程中不被篡改或增減，實現電子檔案全流程統一管控。為順應新時代保密工作要求，進一步做好電子文檔的信息保密工作，企業還在原始文本數據中，嵌入隱形的、具有一定意義的數字信息，隨之一同傳輸使用，通過采用數字水印技術對電子文件或檔案進行內容固化，從而達到降低檔案數據內容被篡改的可能性目的。

4.5 注重利用——拓展服務查詢功能

通過與政府“一網通辦”平臺對接，依托電子政務網絡，采用“按需分類”、“全文檢索”等手段，為企業、客戶提供便捷的電子檔案查詢使用服務，實現電子檔案分層次、分類別的共享利用。

5 電力企業電子檔案單套制歸檔模式管理建議

5.1 抓住試點契機全面推進數字檔案館(室)建設

數字檔案館(室)是在信息社會背景下應運而生的檔案信息管理系統，它在檔案信息的采集與整理、存儲與管理方面均引入了現代信息技術，將檔案信息進行數字化處理，并借助各網絡平臺實現檔案信息的共享利用及公共服務。數字檔案館(室)的建立，有效促進了檔案管理的現代化水平并提升了工作效率，實現了數字檔案存儲的長期化和檔案信息資源的社會共享，并且提高了檔案保管的安全性及公共檔案的服務能力。

電子文件產生的源頭是各立檔部門的政務信息系統，包括業務應用系統和辦公自動化系統。數字檔案館(室)是電子文件歸檔后的最終歸宿，但是由于數字檔案館(室)建設和政務信息系統不匹配，致使留存在政務信息系統中的電子文件數量與日俱增，名副其實的電子檔案并未最終形成。電子文件歸檔之所以沒有見到顯著成效，主要是因為在推進檔案信息化的過程中，并沒有從整個流程的角度來統籌考慮如何管理電子檔案。而要促進電子檔案和電子文件的管理水平不斷提高，就要保證電子文件的歸檔必須是完整的，并且要在有效時間內完成，而這就需要合理整合數字檔案館(室)的建設和包括業務應用系統和辦公自動化系統在內政務信息系統的建設。企業現已通過國家檔案局企業數字檔案館(室)試點驗收。要抓住機遇，依托政策環境支持，為進一步推進電子檔案單套制歸檔管理提供助力。

5.2 建立健全電子檔案單套制歸檔的配套制度與措施

我國實施電子檔案單套制歸檔管理，國家層面的主要方式是“試點——推廣”。單套制歸檔模式迎合了實際需要，順應了時代潮流，是完全可行的，這一點得到了試點地區實踐結果的證明，因此單套制的貫徹落實就應該從國家頂層設計開始著手。而隨著《電子公文歸檔管理暫行辦法》(國家檔案局令第6號)的頒布。電力企業層面也要做好建章立制工作，結合發展實際完成配套規章制度的起草出臺，這些制度包括《電子公文歸檔管理辦法》、《電子公文處理工作辦法》等。此外，按照電子公文歸檔、移動辦公等新功能要求，加快完成移動辦公、電子檔案管理系統等平臺功能研發升級。

5.3 加強建設檔案專業信息化人才隊伍

管理的中心本質在于人，要推行電子檔案單套制歸檔模式，就必須要有高素質的檔案管理人員與文件處理者，相關人員的信息安全意識必須不斷增強，面對新的技術手段要有學習的主動性，并且能夠對這些技術手段加以合理運用。試點的電力企業要著力培養、選用復合型業務人才，保證這些專業骨干人才既能夠管理好檔案業務，又掌握必備的電力專業知識，而且對信息化、網絡化管理還要相當熟悉，而這就需要做好業務技術教育培訓工作，確保發展檔案事業和培養專業人才同時向前推進。

6 結語

當今已經進入信息時代，促進檔案事業轉型升級、提質增效，在檔案事業發展引入電子檔案單套制歸檔新模式是必然趨勢。現階段電子文件單套制歸檔模式尚存在管理制度不完善和關鍵技術不成熟等問題，這將是一個漫長的過程。

電力企業要主動應用電子檔案單套制歸檔模式，著力建設新的檔案資源體系，從而有效促進檔案管控能力與業務能力的提升。要更重視電子檔案的歸檔問題，在實踐中探索真正適用于電子檔案歸檔與管理的科學方案，從承擔歷史責任的高度出發，切實把那些有價值的歷史記錄保存好、管理好，把檔案事業發展推向新的高度，以信息化為核心，逐步實現檔案管理的現代化。