吉林省生態環境保護“十四五”規劃基本思路研究

聶英芝，王 雪

(1.吉林省環境科學研究院，吉林 長春 130013；2.吉林建筑大學，吉林 長春 130000)

1 引言

以生態環境質量改善為核心，以“十三五”期間全省結構、環境污染、治理體系等“三個沒有根本轉變”的問題為導向，以“十四五”時期推進資源利用高效化、生態保護系統化、環境治理體系現代化“三化目標”為導向，以習近平生態文明思想為戰略指導，繼續堅持科學、精準、依法“三個治污”路徑，制定規劃堅持的“四個原則”，圍繞建立和完善以推動高質量發展為目標的綠色生產體系、以改善生態環境質量為核心的目標責任體系、以生態系統良性循環和環境風險有效防控為重點的生態安全體系、以治理體系和治理能力現代化為保障的生態文明制度體系和生態文化體系等“五大體系”，從促進高質量發展、打好升級版污染防治攻堅戰、構建現代環境治理體系等“三方面”謀劃《規劃》“八大舉措”任務，研究構建《吉林省生態環境保護“十四五”規劃》(以下簡稱《規劃》)基本思路，協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護，守護綠水青山，建設美麗吉林。

2 總結“十三五”生態環境保護主要成效與問題

“十三五”以來，吉林省以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的“十九大”和十九屆二中、三中、四中全會以及中央經濟工作會議精神，深入落實習近平生態文明思想和全國生態環境保護大會精神，以改善生態環境質量為核心，攻堅克難、積極作為，全力以赴打好打贏污染防治攻堅戰，生態環境質量總體改善，助推高質量發展取得實效，生態環保督察整改任務高效推進，污染防治攻堅戰成果豐碩，生態環境保護制度體系逐步完善，環境安全得到有效維護，生態環境保護工作取得明顯成效。

“十三五”生態環境形勢和挑戰依然嚴峻，生態環境質量與人民群眾期待還有很大差距，生態環境保護結構性、根源性、趨勢性壓力總體尚未根本緩解，生態環境質量改善成效不穩固、污染防治攻堅任務存在薄弱環節、環境風險防范壓力始終處于高位、生態環境保護工作進展不平衡、生態環境體制改革配套機制和有效實踐模式滯后，綜合判定“三個沒有根本改變”：一是以重化工為主的產業結構、以煤為主的能源結構、以公路貨運為主的運輸結構、以化肥農藥為主的農業投入結構沒有根本改變，二是環境污染和生態保護的嚴峻形勢沒有根本改變，三是生態環境治理體系和治理能力沒有根本改變[1，2]。

3 分析“十四五”生態環境形勢

面臨的機遇。一是黨中央國務院高度重視生態文明建設，為生態環境保護指明了方向；二是提高經濟發展質量為改善生態環境質量提供了前所未有的機遇；三是綠色發展勢頭強勁為做好生態環境保護工作提供強大助力；四是城鄉融和發展和實施鄉村振興戰略為全面解決生態環境問題搭建了平臺；五是治理體系和治理能力現代化為生態環境保護提供了強大的制度保障。

面臨的挑戰。一是經濟下行壓力加大了環境壓力，經濟結構調整和新舊動能轉換、錯綜復雜的國內外環境等為生態環境保護與環境風險防控工作帶來更多的不確定性；二是發展與保護的矛盾依然存在；三是結構性污染問題依然突出；四是城鄉環境污染防治二元結構問題仍需下功夫解決；五是新老生態環境問題積累疊加。六是環境治理體制機制存在短板。

綜合研判，全省生態環境保護工作面臨“六個關鍵時期”：一是建設美麗中國和美麗吉林謀篇布局的機遇期；二是踐行綠水青山就是金山銀山新發展理念的關鍵期；三是依法、科學、精準、智慧治污的攻堅期；四是山水林田湖草系統保護、整體修復的落實期；五是滿足人民群眾日益增長的優美生態環境需要的回應期；六是環境治理體系和治理能力現代化的推進期[1]。

4 指導思想、基本原則與目標指標的思路

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平生態文明思想，緊緊抓住國家支持東北地區深化改革創新、推動高質量發展的重要機遇，主動融入“三個五”發展戰略、中東西“三大板塊”建設和“一主、六雙”產業空間布局，堅持生態優先、綠色發展，以生態環境質量改善為核心，以促進高質量發展為目標，以解決生態環境保護問題為重點，深化污染防治攻堅戰，協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護，推動生態環境治理體系和治理能力現代化，美麗中國“吉林樣板”建設取得明顯成效[1～4]。

四個基本原則，一是堅持綠色發展、標本兼治原則。二是堅持質量核心、系統治理原則。三是堅持底線思維、防范風險原則。四是堅持改革創新、提高能力原則。

到2025年，節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式總體形成，綠色低碳循環水平顯著提升，綠色發展方式和綠色生活方式蔚然成風；全省生態環境質量持續改善、穩中有升，全省空氣質量躋身全國前列，水環境質量達到或超過全國平均水平，土壤環境質量穩定向好，生態環境狀況保持良好以上水平，城鄉人居環境清潔優美，環境風險得到全面管控，基本滿足人民群眾對優美生態環境的需要；生態文明建設體制改革全面落實，基本實現生態環境治理體系和治理能力現代化，綠水青山、冰天雪地轉化為金山銀山的能量進一步釋放。

主要指標的思路。堅持繼承與創新相結合，初步設計四類15個指標，延續“十三五”規劃水、氣、土等質量指標，以及總量指標，新增生態安全維護和應對氣候變化兩類指標。

5 堅持“三個治污”路徑謀劃“八大舉措”的思路

5.1 “三個治污”路徑

(1)加強經濟高質量發展和生態環境高水平保護“兩高融合”，注重用生態化的思路謀劃產業的發展，用產業化的模式進行生態恢復和建設，推動生態產業化和產業生態化“兩化結合”，推進吉林省傳統產業高新技術化、高新技術產業化和優勢產業生態化進程，推動源頭治污。

(2)因地制宜，分類施策，統籌城鄉，全域治污，防范風險，做到“五個精準”治污，推進智慧治污。

(3)加快制度創新，增加制度供給，完善制度配套，強化制度執行，實施依法治污。

5.2 “八大舉措”

(1)大力推動結構調整促進高質量發展。落實國土空間規劃，按照“三線一單”要求嚴格環境準入，守住綠水青山謀發展。東部地區加快東北東部綠色經濟帶發展，西部地區高標準建設吉林西部生態經濟區，推動白山市建設中國綠色有機谷·長白山森林食品醫藥城一谷一城，推進生態工程化。深入推進產業、能源、交通運輸、農業投入四大結構調整，推進工程生態化。

(2)“三水”統籌改善水生態環境。突出水環境、水資源、水生態 “三水”統籌及風險防范，緊盯水環境質量全面達標“一個目標”，堅持污染減排與生態擴容“兩手發力”，深化城鎮、工業、農業“三源共治”，突出抓好遼河、飲馬河、輝發河、洮兒河、東部諸河(好水斷面)等“五河防治”，推進松花江、東遼河、飲馬河、查干湖、松花湖等“一江兩河兩湖”重點流域和湖泊的生態保護，提出“強監管、補短板、保運行、調結構、降負荷、防風險”等綜合治理措施。對應111個國控斷面、24個控制單元、2個重點流域，結合“點、線、面”，因地制宜制定“有河要有水，有水要有魚，有魚要有草，下河能游泳”的目標和任務，做到問題、對象、區位、時間、措施精準。

(3)分類管控改善大氣環境質量。加強區域聯防聯控，科學實施夏秋季、秋冬季等差異化管控措施，未達標城市制定實施大氣環境質量達標方案，推進東部地區不斷提升“優”天數。以工業園區、企業集群和重點企業為重點管控對象，全面實施揮發性有機物總量控制。深化重點領域大氣污染防治，突出解決城鄉結合部散煤燃燒問題，深化柴油貨車污染防治，做好秸稈禁燒工作，嚴格管控揚塵污染。加強二噁英等有毒有害氣體的污染控制，深入開展消耗臭氧層物質淘汰工作，控制甲烷等非二氧化碳溫室氣體排放總量，提升應對氣候變化能力，做到精準施策、治理、管理。加強噪聲污染管控。

(4)分類施策改善土壤環境質量。推進農用地風險管控，制定農用地分類管理工作方案，推動建設用地污染場地修復，綜合考慮環境污染治理的實效性、經濟性。強化“三源”斷源行動，強化畜禽養殖廢棄物資源化利用，建立和完善生活垃圾分類處理系統，嚴厲打擊危險廢物破壞環境違法行為，大力推動重金屬排放量削減。推動建立省級土壤污染防治基金。

(5)統籌山水林田湖草一體化保護和修復。保持存量、擴大增量、提高質量，推動生態保護紅線面積與質量并重。構建“三區四屏”生態安全格局，東部地區強化長白山森林生態系統的保護和修復，鞏固長白山森林生態屏障；中部地區加快土地綜合整治、退田還湖還濕、礦區土地復墾，鞏固黑土地資源安全屏障；西部地區加快恢復科爾沁防風固沙生態屏障，鞏固松嫩濕地生態屏障。加強自然保護地管理，建立完善森林資源、基本草原、自然濕地、野生動植物等持續保護長效機制。完善生態示范創建體系，鞏固提升生態市(縣、區)創建成果，新增一批國家生態文明建設示范市縣、“兩山”實踐創新基地。

(6)統籌提升城鄉生活環境質量。統籌開展城鄉環境保護，突出農村生活污水治理、黑臭水體整治、畜禽養殖污染防治，強化城中村、老舊城區和城鄉結合部的環境綜合整治，加快推進生活垃圾分類進程，建設生態宜居的田園家園。

(7)強化環境風險防控守住環境安全底線。緊盯“一廢一庫一品”加強環境風險評估，尾礦庫數量原則上“只減不增”，礦山嚴格按照綠色礦山要求建設。推動“無廢城市”建設，加強醫療廢物、污水處理廠污泥的處置和管理，加強重金屬和有毒有害物質等領域的風險防控。加強核與輻射環境安全監管。加強化工園區、化工企業預警體系建設，圍繞垃圾焚燒發電等項目開展“鄰避”風險隱患排查，做到底數清、情況清、問題清、責任清、措施清等“五清”。

(8)構建現代環境治理體系提高治理能力。以提升治理效能為核心，以制度建設和制度創新為手段，在國家提出的建立健全環境治理七大體系基礎上，增加環境治理支撐體系形成“7+1”八大體系，以監察、監測、督察、三線一單、排污許可證等“3+2”為抓手，提升科學的環境治理能力[1～4]。

6 重點工程及保障措施的思路

重點工程以專欄形式體現，只列工程類別，工程項目的建設內容、投資估算、實施主體、實施年限及投資來源等具體內容均在各專項規劃當中體現。對應八大舉措初步設計八大類39項重大工程。

從組織、資金、考核、公眾參與等方面保障規劃順利實施，一是加強組織領導，明確責任分工。二是統籌各類資金，創新投資方式。三是嚴格監督考核，建立激勵機制。四是廣泛宣傳引導，動員社會監督。