農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革的困境與進(jìn)路

閻其華 吳 迪

伴隨我國工業(yè)化、城市化的迅猛發(fā)展，鄉(xiāng)村面貌和農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也在發(fā)生劇烈的變化，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)問題，諸如產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)不到位、流轉(zhuǎn)不暢等已成為阻礙我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的不利因素，并嚴(yán)重動搖廣大農(nóng)民群眾對堅持農(nóng)村集體所有制的信心，影響了農(nóng)村的安定和諧，由此適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革處于勢必啟動的關(guān)鍵節(jié)點上。可以說，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是繼農(nóng)地 “三權(quán)分置”改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革、宅基地改革之后，中央提出的又一重要農(nóng)村改革任務(wù)。 我國集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的主要內(nèi)容包括：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度的構(gòu)建、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制的確立、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的實現(xiàn)和保障以及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改革等幾個方面。這其中，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容，該項改革旨在解決一些地方集體經(jīng)營性資產(chǎn)歸屬不清、經(jīng)營性收益分配不透明、集體成員的收益分配權(quán)欠缺有效制度保障等突出問題。對此，本文將構(gòu)建相應(yīng)法律保障制度，以確保農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革在法治軌道內(nèi)有序推進(jìn)。

一、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制的政策梳理與解讀

對于農(nóng)村的土地制度改革，黨和國家所頒布的法律政策一直遵循著“鼓勵支持地方制度創(chuàng)新，在吸收地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上國家再對其內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)、完善與規(guī)范”這一自下而上再自上而下的制度變遷路徑。我國農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革正是在一些地方如江浙、上海、珠江三角洲等地區(qū)創(chuàng)新推行了企業(yè)股份合作制和社區(qū)型合作制的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，被黨中央和國家以政策性文件逐步加以強(qiáng)化和落實的：

2013年，黨的十八屆三中全會發(fā)布的《全面深化改革若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)標(biāo)志著黨中央和國家肯定性回應(yīng)了一些地方從20世紀(jì)80年代開始逐步展開的農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)合作制，并認(rèn)為成員資格的獲得及其權(quán)利問題是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵。

2014年10月，中央政治局常委會通過并于11月由原農(nóng)業(yè)部等多部門聯(lián)合發(fā)布了《賦予農(nóng)民權(quán)能改革方案》(以下簡稱《方案》)。《方案》是對十八屆三中全會關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)改革精神的貫徹和落實，同時《方案》的推出也標(biāo)志著我國農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革正式以“以點帶面”的方式在全國范圍內(nèi)逐步鋪開。

2016年底，中共中央、國務(wù)院印發(fā)并實施了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)。該《意見》是對我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革做出的綱領(lǐng)性的指導(dǎo)和部署，對集體資產(chǎn)股份合作制提出了未來的改革重點和方向。但同時，《意見》對于極具爭議的股份繼承權(quán)、抵押擔(dān)保權(quán)這一問題做出了回避，而這也為實踐中集體成員股份權(quán)能的實現(xiàn)困境埋下了制度方面的伏筆。

2017年和2018年的中央1號文件即《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》和《實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》，保證集體資產(chǎn)股份合作制改革后，經(jīng)營性資產(chǎn)所有權(quán)不變，仍歸集體所有。

2019年的中央1號文件即《做好“三農(nóng)”工作的若干意見》，強(qiáng)調(diào)應(yīng)該持續(xù)擴(kuò)大試點面積，總結(jié)試點改革經(jīng)驗，“推廣資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東經(jīng)驗”，并積極探索集體資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押貸款辦法，即從政策方面首次鼓勵和支持股權(quán)質(zhì)押問題的落實。

2020年的中央1號文件即《抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作的意見》，明確了我國農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制在三批試點圓滿完成任務(wù)后，將全面在我國各地展開，同時在推進(jìn)中將重點關(guān)注集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作、經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革和集體經(jīng)濟(jì)組織合法統(tǒng)一市場主體確認(rèn)等問題。

2020年3月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《關(guān)于2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策與改革工作的通知》(以下簡稱《通知》)。《通知》落實和貫徹2020年1號文件的精神，明確要求農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革將在全國31個省(區(qū)、市)全面推開，表明了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革已經(jīng)向全國范圍深入推進(jìn)，并且全面進(jìn)入最后的攻關(guān)階段。

上述文件表明：第一，黨和國家越來越重視農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改革的進(jìn)程，認(rèn)為它是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的核心內(nèi)容之一，并希望在試點改革經(jīng)驗總結(jié)基礎(chǔ)上快速全面鋪開。第二，中央政策認(rèn)為農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革以清產(chǎn)核資、明晰產(chǎn)權(quán)、確定成員資格為前提，以將資產(chǎn)股份化或份額化量化到成員為手段，以成員據(jù)此享有集體資產(chǎn)股份權(quán)能，參與集體資產(chǎn)收益分配，共享發(fā)展成果為目的。(1)林曉東、陳榮文：《農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革若干問題研究》，《福建論壇》(人文社會科學(xué)版)2019年第1期，第137頁。第三，對于股份抵押、擔(dān)保這一問題，中央政策尚未做出可操作性的規(guī)定，具體操作規(guī)則仍停留在各地方制度創(chuàng)新這一層面。第四，股份合作制改革的目的是擴(kuò)大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的實力，因此改革后中央政策明確集體資產(chǎn)仍歸集體所有，防止資產(chǎn)被內(nèi)部少數(shù)人不當(dāng)占有。

二、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制的地方制度創(chuàng)新與經(jīng)驗：成都市溫江區(qū)

自2015年起，國家分三批次逐步選取了一些縣(市、區(qū))開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點，并于2020年底基本完成改革試驗任務(wù)。在這五年間，各試點地區(qū)弘揚“敢闖敢試、敢為人先”的改革精神，根據(jù)本地區(qū)的實際情況，創(chuàng)新出具有地方特色的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革路徑和模式，這包括成都市溫江區(qū)、江蘇省淮安市、湖南省常寧市等地改革模式。其中，以成都市溫江區(qū)最為典型，其改革經(jīng)驗已在全省乃至全國范圍內(nèi)推廣。

根據(jù)黨中央的政策文件精神，2015年，四川省綜合當(dāng)?shù)貙嶋H情況頒布了《四川省農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點方案》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定指導(dǎo)意見》和《關(guān)于全面開展四川省農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的意見》，并先后在50個縣(市、區(qū))進(jìn)行改革試點，取得了良好的社會效果。其中所提出的“兩股一改”制度已經(jīng)發(fā)展為該省開展相關(guān)工作時的典型做法，其所呈現(xiàn)出來的效果較為理想，已在全省范圍內(nèi)推廣。貫徹“兩股一改”較為突出的是成都市溫江區(qū)萬春鎮(zhèn)天鄉(xiāng)路社區(qū)，其具體內(nèi)容主要包括：

第一，當(dāng)?shù)卣跃用裥〗M為單位對本社區(qū)的所有資金、資產(chǎn)、土地、資源，按照組建工作機(jī)構(gòu)、清理核實、資產(chǎn)估價、公開公示等十個步驟完成本社區(qū)的集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作。

第二，本社區(qū)經(jīng)過成員大會民主討論決定將本社區(qū)集體資產(chǎn)中的經(jīng)營性資產(chǎn)、資金、資源折股量化平均到農(nóng)民個人(即商鋪股、土地股和資產(chǎn)股)，不設(shè)集體股，并據(jù)此成立股份經(jīng)濟(jì)合作社這一新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

第三，股份經(jīng)濟(jì)合作社以“穩(wěn)扎穩(wěn)打、符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況”為指導(dǎo)方針，從整體出發(fā)對集體資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一運營與管理。首先，合作社將農(nóng)民入股的土地轉(zhuǎn)租給具有一定規(guī)模的企業(yè)和種糧大戶，由其進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營并帶動發(fā)展農(nóng)業(yè)加工、銷售等相關(guān)生產(chǎn)鏈業(yè)務(wù)，實現(xiàn)集體資產(chǎn)市場化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展道路。其次，對本社區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)性用地通過BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)模式進(jìn)行使用，即當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)用自有資金將其建設(shè)成農(nóng)貿(mào)市場并運營管理40年，企業(yè)每年向合作社逐年遞增支付紅利金，累計126萬元，再由合作社通過股權(quán)比例對農(nóng)民進(jìn)行分紅。(2)陳泳、李萌：《確權(quán)賦能 讓生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間自由流動》，https://www.163.com/news/article/CM9V5QTU000187VI.html。最后，合作社再以集體經(jīng)營性資產(chǎn)出資成立具有獨立法人資格的公司，該公司與管轄地區(qū)中規(guī)模較大的公司展開全面合作，共同進(jìn)行專業(yè)人才培養(yǎng)、項目研發(fā)、公司經(jīng)營等工作，此外還進(jìn)行了綠化工程、創(chuàng)業(yè)扶持等項目，在此基礎(chǔ)上獲得了一定的集體收入。

第四，在集體資產(chǎn)股份合作制改革過程中，該社區(qū)進(jìn)一步確認(rèn)和完善集體資產(chǎn)股份的有償退出、繼承、抵押、擔(dān)保四項權(quán)能的實現(xiàn)。截至2017年底，共發(fā)生農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)抵押2宗、股權(quán)繼承5宗。(3)李華林：《集體資產(chǎn)量化，農(nóng)民持股分紅》，《經(jīng)濟(jì)日報》2017年12月20日。

總體來看，成都市溫江區(qū)萬春鎮(zhèn)天鄉(xiāng)路社區(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革成果顯著：其一，有效增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。農(nóng)民集體收入從2007年的人均2 640元上漲到2017年底的人均2.6萬元。(4)羅昱、高紅霞：《成都：年底分紅制度創(chuàng)新讓農(nóng)民“更滋潤”》，http://sc.people.com.cn/n2/2018/0216/c379471-31262735.html。其二，整體提高了農(nóng)村集體的經(jīng)濟(jì)實力，大大提升了農(nóng)村集體收入能力。截至2016年，合作社通過運營所獲得的綜合收入為1 547萬元、凈收益為120萬元，集體資產(chǎn)上升至6 237萬元，和股改前相比有較大幅度提升。(5)本刊編輯部：《創(chuàng)新發(fā)展模式助推鄉(xiāng)村振興》，《先鋒》2017年第11期，第52頁。其三，在保證土地承包權(quán)不變的前提下，實現(xiàn)了農(nóng)民持股進(jìn)城，促使農(nóng)民與土地的進(jìn)一步脫離。據(jù)統(tǒng)計，該社區(qū)98%的農(nóng)民已安心進(jìn)城，由此促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的城鎮(zhèn)化發(fā)展。(6)李華林：《集體資產(chǎn)量化，農(nóng)民持股分紅》，《經(jīng)濟(jì)日報》2017年12月20日。

三、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革的法律困境

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革作為我國進(jìn)一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要環(huán)節(jié)，在各地制度實踐中存在如下法律困境亟待解決：

(一)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)歸屬法律不明

2016年的《意見》將集體資產(chǎn)分為三大類，即資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)，其中，經(jīng)營性資產(chǎn)包括用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機(jī)器設(shè)備、工具器具、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、集體投資興辦的企業(yè)及其所持有的其他經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)份額、無形資產(chǎn)等。(7)房紹坤：《深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治保障進(jìn)路》，《求索》2020年第5期，第14頁。當(dāng)前，在各地方的立法實踐中，尤其是城鄉(xiāng)一體化的地區(qū)，集體經(jīng)營性資產(chǎn)種類豐富，且價值金額較大，但資產(chǎn)歸屬存在諸多歷史遺留問題，很多經(jīng)營性資產(chǎn)本應(yīng)為所有集體成員共享，但長期以來，由于集體資產(chǎn)權(quán)屬不明，導(dǎo)致經(jīng)營性資產(chǎn)大量流失被少部分人不當(dāng)侵占。例如，有的地區(qū)在二輪土地延包政策之后，未經(jīng)任何部門批準(zhǔn)，一些村干部擅自將集體承包土地高價轉(zhuǎn)租，建起房屋、倉庫等，私自改變土地性質(zhì)，發(fā)展其他的產(chǎn)業(yè)。對此農(nóng)民反映非常強(qiáng)烈，要求非常迫切。

另外，產(chǎn)權(quán)指向主體是當(dāng)前關(guān)于集體經(jīng)營性資產(chǎn)歸屬問題的另一焦點，我國農(nóng)村集體所有權(quán)的行使主體到底是誰，目前政策和法律方面的規(guī)定都較為模糊，關(guān)于集體所有爭論的焦點是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者“農(nóng)民集體”所有是否是同一概念。(8)姜紅利、宋宗宇：《集體土地所有權(quán)歸屬主體的實踐樣態(tài)與規(guī)范解釋》，《中國農(nóng)村觀察》2017年第6期，第2頁。目前可供參考的是《民法典(物權(quán)編)》第262條對于農(nóng)村集體所有權(quán)的規(guī)定，(9)《民法典(物權(quán)編)》第262條規(guī)定：對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：(一)屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權(quán)；(二)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組依法代表集體行使所有權(quán)；(三)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。但“農(nóng)民集體”僅僅是由特定身份和資格的農(nóng)民組成的農(nóng)民集合體，并不是民法等法律規(guī)定的權(quán)利主體，(10)韓文龍、謝璐：《宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)能困境與實現(xiàn)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2018年第5期，第60頁。且集體所有權(quán)的組織形式存在多元化的狀況，村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組等都曾被法律規(guī)定為集體所有權(quán)的主體。針對這樣的情況，學(xué)者主要爭論的焦點就是明確農(nóng)村集體所有權(quán)主體的法律地位和組織形式。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村集體所有權(quán)行使應(yīng)該回避公法權(quán)利，側(cè)重從私權(quán)利出發(fā)，改造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，采取股份合作社的法人形式較為合適。(11)高飛：《論集體土地所有權(quán)主體制度的缺失根源及解決路徑》，《云南大學(xué)學(xué)報》(法學(xué)版)2010年第4期，第8頁。有學(xué)者主張應(yīng)該由集體經(jīng)濟(jì)組織對外代表“農(nóng)民集體”行使集體所有權(quán)。有學(xué)者提出了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人構(gòu)造的必要性，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的頂層設(shè)計提出了質(zhì)疑，并強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建不同于我國當(dāng)前法人體系的特別法人制度。(12)韓俊：《在民法總則中明確集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊法人地位》，《中國人大》2016年第11期，第38頁。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該逐步建構(gòu)起農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人規(guī)范體系和法人制度，采取多種法人形式開展經(jīng)營和管理，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。(13)管洪彥：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人立法的現(xiàn)實基礎(chǔ)與未來進(jìn)路》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2018年第1期，第34頁。基于此，將村民委員會作為農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理者，尤其是經(jīng)營性資產(chǎn)的管理者就會形成公權(quán)和私權(quán)的對立，賦予村民委員會對集體財產(chǎn)的處分權(quán)顯然就等于賦予了村民委員會對集體財產(chǎn)的私有利益，(14)劉俊：《中國土地法理論問題研究》，北京：法律出版社，2006年，第53頁。這也與我國推行的“政經(jīng)分開”舉措相沖突。但實踐中，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)其集體經(jīng)濟(jì)組織尚未建立，只以村民委員會代替；或者很多地區(qū)村民委員會和集體經(jīng)濟(jì)組織是以一套人馬、兩塊牌子、交叉任職的方式存在。由于真正意義上的集體經(jīng)濟(jì)組織在很多地區(qū)沒有建立起來，所以當(dāng)前集體經(jīng)營性資產(chǎn)的歸屬問題也就無從談起。

(二)集體經(jīng)營性收益的法律分配制度不透明

各地在進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革實踐中，由于集體資產(chǎn)長期以來被村民委員會、村小組代管，且中央政策對集體經(jīng)營性收益如何分配缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在經(jīng)營性收益分配中存在很大的操作難度，其分配方式較為混亂。具體的分配比例缺乏標(biāo)準(zhǔn)(經(jīng)營性收益是全部分配給組織成員，還是村集體保留一部分比例；如保留給集體，保留多少比例)、資產(chǎn)賬目不清、登記管理數(shù)據(jù)漏失、分配方式不公開不透明，如村干部事實掌握了農(nóng)村集體財產(chǎn)的處置權(quán)，沒有經(jīng)過集體成員審議通過流程，即將集體資產(chǎn)收益進(jìn)行私分、侵占，外部資本的介入往往會變相侵吞農(nóng)村的資產(chǎn)等問題普遍存在，這些都難以保證集體經(jīng)營性收益必要的公開性和透明性。集體經(jīng)營性收益分配欠缺透明性也必然會引發(fā)集體經(jīng)營性收益被侵吞、村干部腐敗現(xiàn)象突出等問題，也使農(nóng)民無法感受到集體經(jīng)濟(jì)股份合作制所應(yīng)帶來的紅利。

(三)集體成員收益分配權(quán)缺乏有效的法律制度保障

集體成員收益分配權(quán)是農(nóng)民作為集體組織成員所應(yīng)享有的基本權(quán)利之一，是一種兼具身份性和財產(chǎn)性的復(fù)合權(quán)利。該權(quán)利的身份性體現(xiàn)在該權(quán)利必須是特定的主體，即集體成員。而對集體成員的界定目前國家法律政策缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。實踐中，主要以戶籍為界定依據(jù)，除此以外對于“外婚嫁女”“入贅婿”“應(yīng)征入伍人員”“黑戶”等特殊群體的成員資格識別標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)往往依據(jù)本地村規(guī)民約和實際情況做出不同的評定結(jié)果。從法律屬性上看，村規(guī)民約既不屬于法律法規(guī)的范疇，也不完全涵蓋道德規(guī)范，它是村民會議根據(jù)國家法律法規(guī)和政策，結(jié)合本地實際情況制定的有關(guān)村民自治的規(guī)范性文件。(15)申亮、梁歡、王強(qiáng)：《農(nóng)村集體收益分配權(quán)研究》，《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》2013年第22期，第9466頁。一方面界定成員資格的村規(guī)民約由于體現(xiàn)了當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣風(fēng)俗且從制定程序上遵循了一定的民主性，因此具有一定的合理性，但另一方面，由于村民素質(zhì)低下、傳統(tǒng)思想等其他因素干擾，界定標(biāo)準(zhǔn)容易出現(xiàn)“多數(shù)人的暴政”，特殊群體的公平合理權(quán)益(如婦女權(quán)益)往往得不到保障，容易產(chǎn)生糾紛矛盾。而一旦出現(xiàn)糾紛，由于沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地做法不一，法律救濟(jì)也非常薄弱，只能通過法院調(diào)解的方式解決，而這往往會導(dǎo)致久調(diào)不決的后果，大量矛盾累積在基層得不到妥善解決。另外，由于集體成員收益分配權(quán)在我國具有身份性，因此欠缺流動性。各地在集體資產(chǎn)股權(quán)管理方面一般采取“生不增，死不減，進(jìn)不增，出不減”的靜態(tài)制度模式，而隨著農(nóng)村人口流動速度加快，集體成員收益分配權(quán)的財產(chǎn)屬性決定了股權(quán)突破集體成員固有身份限定進(jìn)行自由轉(zhuǎn)讓才能充分體現(xiàn)其市場價值，因此，農(nóng)民股權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，如繼承、抵押、擔(dān)保應(yīng)該適時通過一定法律制度設(shè)計予以放寬，以達(dá)到資本資源優(yōu)化配置的目的。

四、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革的未來法律進(jìn)路

中央政策已明確集體資產(chǎn)改革的方式是股份合作制，股份合作制也是集體資產(chǎn)改革的核心內(nèi)容之一，但具體如何進(jìn)行股份合作卻無先例可循，各地區(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制也是在不斷摸索中發(fā)展，雖然取得了一定成績，但卻存在諸如農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)歸屬不明、集體經(jīng)營性收益分配欠缺透明、集體成員收益分配權(quán)缺乏有效制度保障等問題，因此，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革應(yīng)該在未來的法律進(jìn)路中對上述問題給予必要的回應(yīng)。

(一)法律上嚴(yán)格核查集體資產(chǎn)、明確產(chǎn)權(quán)歸屬

1.制定完善的資產(chǎn)核查法律制度，嚴(yán)防集體資產(chǎn)流失

如前所述，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在進(jìn)行股份合作制改革過程中常常會面臨集體資金使用混亂、集體資產(chǎn)隨意處置、集體資源發(fā)包有失公允等問題。為此，我國應(yīng)該在法律制度方面制定嚴(yán)格的清產(chǎn)核資制度，牢牢掌握資產(chǎn)的控制權(quán)，防范集體資產(chǎn)的“空殼化”。根據(jù)典型地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗，筆者認(rèn)為應(yīng)該從程序制度方面嚴(yán)格把控，即參考江蘇省淮安市和湖南省常寧市的做法，以“過程透明、結(jié)果公開”為原則制定出“清算審核、登記核實、公示確認(rèn)、構(gòu)建臺賬、進(jìn)行備案、歸納整理、上報、納入平臺”的操作流程，對農(nóng)村集體資產(chǎn)的債權(quán)債務(wù)進(jìn)行厘定，并對學(xué)校、道路、水利設(shè)施等資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬、管理主體做出規(guī)定。集體資產(chǎn)清查要做到核實一項、登記一項，登記一項、公示一項，并將相應(yīng)登記的信息進(jìn)行數(shù)據(jù)錄入，保證賬本的真實性和關(guān)聯(lián)性，確保清查資產(chǎn)的真實性，并應(yīng)定期接受相應(yīng)審計部門和農(nóng)經(jīng)、財政部門的監(jiān)督和質(zhì)詢。

2.法律上明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)

集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份確認(rèn)事關(guān)集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的歸屬、收益與分配問題。各地做法中，除了以戶籍或是否在第一輪土地承包時取得土地承包經(jīng)營權(quán)作為成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)外，對于以特殊群體是否給予認(rèn)定，態(tài)度不一。而實踐中，外嫁女、外贅婿、退伍軍人等特殊群體往往因為沒有認(rèn)定為成員身份而顯失公平地喪失股權(quán)資格。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革的目標(biāo)是增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，讓廣大農(nóng)民都能分享到改革發(fā)展的成果。因此，對于這些弱勢群體，我國在設(shè)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)給予正面積極的回應(yīng)。也就是說，在認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的法律設(shè)定上，防止“一刀切”的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)戶籍關(guān)系、土地承包、居住情況、集體收益分配、履行義務(wù)等因素對成員身份進(jìn)行劃分并給予相應(yīng)的股份量化分配權(quán)，從而使這些特殊農(nóng)民群體也能在一定條件下享受應(yīng)有的股份權(quán)利。另外，還應(yīng)該在法律制度上明確例外情形，以適應(yīng)不同地區(qū)、不同風(fēng)俗習(xí)慣的特殊性，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，可以再根據(jù)一定的民主協(xié)商程序制定出符合本地區(qū)需求的特殊標(biāo)準(zhǔn)條件。

(二)有序推進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)股份合作中的折股量化的法律制度構(gòu)建

1.集體成員股份管理之“固化到戶”抑或是“量化到人”

無論是土地承包經(jīng)營權(quán)還是宅基地使用權(quán)，其主體都具有固定性。權(quán)利人只能來源于本集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員或是農(nóng)戶。而對于農(nóng)村資產(chǎn)股權(quán)主體是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶還是個體成員這一問題，現(xiàn)行法中對此規(guī)定不盡一致。《農(nóng)村土地承包法》第5條相關(guān)表述表明，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員具有主體資格；而根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第15條規(guī)定，農(nóng)戶也具有主體資格。根據(jù)通常理解，成員一般指單個的個體農(nóng)民，而農(nóng)戶則是一定農(nóng)民的集合。在生活中，通常是以家庭為單位。由此看來，該法的規(guī)定似乎存在矛盾之處。對此，有觀點認(rèn)為，將主體規(guī)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員更為合適。因為集體經(jīng)濟(jì)組織成員在民法上屬于自然人，作為民事權(quán)利主體，對其進(jìn)行利益分配更具體，主體具有更大的確定性，集體的公平性能夠得到更好的保障。(16)陳龍吟、侯國躍：《中國民法典民事主體立法問題研討會會議綜述》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2015年第5期，第123頁。也有觀點認(rèn)為，農(nóng)戶作為主體更為合理。該觀點支持者認(rèn)為，農(nóng)戶作為主體符合農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)實，實際生活中進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營與勞動分配，多是以家庭為單位進(jìn)行，家庭在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮的作用較之個體更大。(17)孫憲忠：《爭議與思考——物權(quán)立法筆記》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2006年，第35頁。同時，以家庭為單位，將農(nóng)戶作為主體，也符合中國自古以來的農(nóng)業(yè)耕作傳統(tǒng)。對于以家庭為代表的農(nóng)戶作為主體是否合適，該觀點進(jìn)一步認(rèn)為，從中國農(nóng)村的實際發(fā)展歷程來看，以家庭承包為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營體制適應(yīng)了生產(chǎn)力發(fā)展的要求。因此，筆者認(rèn)為在設(shè)計農(nóng)村股份合作制的新型農(nóng)村集體經(jīng)營體制過程中，只以“自然人”為股權(quán)主體顯然不符合當(dāng)前農(nóng)村的實際情況，承包地和宅基地都是以家庭為單位進(jìn)行操作的，因此股權(quán)的固化應(yīng)該以家庭為單位，在股權(quán)的登記方式上單位家庭成員的登記方式更為合理，以實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合作股東與實際農(nóng)村產(chǎn)權(quán)所有者相一致。但涉及股份的分紅和集體事務(wù)的表決權(quán)，則應(yīng)該量化到個人，充分保障每個個體的基本權(quán)益。股權(quán)量化到個人，實行一人一票制，可以防范因為資產(chǎn)較大的股東直接操縱農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的決策而侵吞小股東利益的情形。

2.制定統(tǒng)一的資產(chǎn)量化與股權(quán)設(shè)置安排

在成員資格認(rèn)定及清產(chǎn)核資工作完成后，對集體資產(chǎn)進(jìn)行折股量化是推進(jìn)集體資產(chǎn)股份合作制改革的重要一步。根據(jù)前面各地區(qū)的試點介紹，不難發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)開展折股量化工作時，無論在資產(chǎn)量化還是在股權(quán)設(shè)置方面做法皆不相同。因此，在法律制度構(gòu)建方面需要給予一定的統(tǒng)一規(guī)則指引，使其更加規(guī)范。

首先，對于集體資產(chǎn)折股量化的范圍，應(yīng)僅以經(jīng)營性資產(chǎn)為主，這也符合國家政策的需要。由于集體資產(chǎn)股份合作制不能改變原有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，因此對于已發(fā)包的資源性資產(chǎn)(如承包地)不宜進(jìn)行折股量化；經(jīng)營性資產(chǎn)與未發(fā)包的資源性資產(chǎn)因為具有公益屬性，所以也不宜進(jìn)行折股量化。其次，在股權(quán)設(shè)置方面，原則上不倡議設(shè)置集體股(集體股是按照集體資產(chǎn)凈額的一定比例折股量化，由全體成員公共所有的資產(chǎn))，因為這樣會在股份合作制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中再分出一塊模糊的集體產(chǎn)權(quán)，面臨二次分配問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織正常開支可以通過保留必要的公積金、公益金的方式解決。成員股設(shè)置方面應(yīng)堅持“公平”原則設(shè)置人口股和勞齡股，并將其作為基礎(chǔ)股權(quán)，同時在一定條件下增設(shè)福利股(如貢獻(xiàn)股、人才股)來解決人口股或勞齡股進(jìn)行配股時所產(chǎn)生的不公平問題。另外，結(jié)合股權(quán)管理以“戶”為單位，實現(xiàn)人戶結(jié)合，以家庭為單位發(fā)放社員證，并相應(yīng)明確戶內(nèi)每個成員的份額(股權(quán))。

3.設(shè)置定期調(diào)整的股權(quán)管理動態(tài)制度模式

如前所述，我國很多地區(qū)(如湖南省常寧市)對于股權(quán)管理往往采取“生不增，死不減，進(jìn)不增，出不減”的靜態(tài)制度模式。但一些學(xué)者卻認(rèn)為這種兼顧“效率與公平”的靜態(tài)模式只適用于土地承包經(jīng)營權(quán)，對于股權(quán)管理毫無必要，為使每一個成員都能享受到集體經(jīng)營性資產(chǎn)帶來的收益，應(yīng)采取動態(tài)股權(quán)調(diào)整模式，定期調(diào)整股權(quán)。(18)張洪波：《論農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作中的折股量化》，《蘇州大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2019年第2期，第46頁。這種定期調(diào)整的股權(quán)動態(tài)制度模式更符合現(xiàn)代公司制度下對股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整與變更的有效需求，因此應(yīng)給予推廣。具體而言，首先在制度上設(shè)置調(diào)整年限，如以十年為一周期，再根據(jù)本村村民的具體構(gòu)成情況，遵循一定的民主表決程序，參考成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，重新劃定成員范圍并給予相應(yīng)股權(quán)，以適應(yīng)農(nóng)村中不斷調(diào)整的人員變動。

(三)保障入股農(nóng)民收益分配權(quán)的有效實現(xiàn)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在一定程度上體現(xiàn)了農(nóng)村特定時期的生產(chǎn)力水平，農(nóng)戶自主的經(jīng)營模式有效促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。股份合作制要求農(nóng)民將經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行入股，從而換取一定量的股份，這是生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度的必然產(chǎn)物。農(nóng)民通過放棄資產(chǎn)的直接控制權(quán)，從而取得股份權(quán)益的證明，此時農(nóng)民的股份權(quán)益能否充分實現(xiàn)每個股東的權(quán)利，這是本輪改革所必須堅守的底線。一旦股份合作給予農(nóng)民的股權(quán)不能兌現(xiàn)，甚至出現(xiàn)集體資產(chǎn)減值和流失的情況，股份合作制反而會成為少數(shù)人侵吞集體資產(chǎn)、變相掠奪農(nóng)民利益的不良工具。因此，有必要通過一定的制度構(gòu)建，保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利，這包括：

1.健全農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)登記制度

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制首要就是建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)登記制度，做到公開、公正，如集體經(jīng)濟(jì)組織成員信息、股權(quán)量化信息、收益分紅信息等都應(yīng)通過一定的形式定期公示。另外，集體資產(chǎn)量化為股權(quán)后，應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織向股東出具股權(quán)證書，記載股份信息，作為其參與集體經(jīng)濟(jì)管理決策、享有收益分配的憑證。(19)《山東：健全制度保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利》，http://www.xinhuanet.com/2018-10/09/c_129967957.htm。

2.構(gòu)建農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺

根據(jù)各地改革試驗的經(jīng)驗總結(jié)，我國應(yīng)在全國范圍內(nèi)推廣搭建農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，從而為金融資本、社會資本快速進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村搭建平臺，最終實現(xiàn)資本融通，打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)障礙。具體來看，在流轉(zhuǎn)交易范圍上，應(yīng)規(guī)定將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、四荒使用權(quán)、水面經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)營性資產(chǎn)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村資產(chǎn)股權(quán)等可交易產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一納入流轉(zhuǎn)交易平臺。同時，著重在交易服務(wù)規(guī)范、交易文書、交易標(biāo)準(zhǔn)、交易糾紛仲裁解決機(jī)制等方面通過相關(guān)立法構(gòu)建出一整套完備的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則，讓我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易行為有法可循、流轉(zhuǎn)風(fēng)險有法可控、各方利益有法可保，從而有效推動農(nóng)村生產(chǎn)要素合理流動和優(yōu)化配置，真正發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

3.積極拓展集體成員股份的多種權(quán)能

2014年，農(nóng)業(yè)部倡導(dǎo)“積極開展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有權(quán)、收益權(quán)試點”，并于2017年底完全實現(xiàn)其權(quán)能試點目標(biāo)。(20)《農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點情況的通報》，http://www.moa.gov.cn/nybgb/2017/dyiq/201712/t20171227_6130409.htm。對于農(nóng)民股份的有償退出、抵押、擔(dān)保和繼承的權(quán)能實現(xiàn)，有些改革試點如成都市溫江區(qū)，正在逐步推進(jìn)，并取得了不同程度的成效。但是這些權(quán)能各地具體做法不一，需要對這些試點做法進(jìn)行深入總結(jié)，制定統(tǒng)一規(guī)則，進(jìn)一步完善集體資產(chǎn)股份有償退出和繼承的途徑及方式，豐富集體資產(chǎn)股份抵押、擔(dān)保形式，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份更多權(quán)能。

4.建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)管機(jī)制

農(nóng)村集體資產(chǎn)在股份合作制改革過程中由于經(jīng)營性資產(chǎn)分配欠缺透明度，由此容易造成村官腐敗、集體資產(chǎn)被非法侵占、集體經(jīng)營性收益被不當(dāng)侵吞等問題。對此，有必要建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)管機(jī)制，從而穩(wěn)定股份合作制改革成果，使農(nóng)民真正感受到集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革所帶來的紅利。

具體而言，農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管應(yīng)著重內(nèi)外機(jī)制的共同構(gòu)建。參考各改革試點的先進(jìn)經(jīng)驗：在內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建方面，實行嚴(yán)格風(fēng)控制度和債務(wù)風(fēng)險預(yù)警制度，構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+”的監(jiān)督新形式，做好集體經(jīng)濟(jì)組織的賬務(wù)管理工作；在外部監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建方面，應(yīng)設(shè)立獨立的外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)，“三資”賬目通過一定形式定期向社會公開，便于群眾監(jiān)督，推動資產(chǎn)管理的信托化。

五、結(jié)語

任何經(jīng)濟(jì)都是建立在商品化和市場化基礎(chǔ)之上的，我國從計劃經(jīng)濟(jì)時代直接跳躍到集體化這一更高發(fā)展階段，一定程度上忽視了商品經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律。股份合作制將股份制和合作制進(jìn)行有機(jī)整合，創(chuàng)新到農(nóng)村生產(chǎn)、生活中來，是中國特色社會主義農(nóng)村事業(yè)的有力抓手。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革必然是我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容。但是，目前我國對這一問題相關(guān)理論研究相對比較薄弱，缺乏統(tǒng)攬全局性闡釋。筆者認(rèn)為，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制未來的改革主要是圍繞農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，包括清查核實資產(chǎn)、明確產(chǎn)權(quán)歸屬、健全管理制度；確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份；保障農(nóng)民股份權(quán)利，包括健全制度、權(quán)能拓展、產(chǎn)權(quán)交易；建立健全集體資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，包括規(guī)范財務(wù)管理、建設(shè)信息平臺、加強(qiáng)審計監(jiān)督等來進(jìn)行。