重大突發事件處置中法治政府建設論綱＊

王春業

（河海大學法學院，南京 211100）

重大突發事件，①《突發事件應對法》將突發事件界定為“突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件”，并根據事件的社會危害程度、影響范圍等因素，將突發事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。而本文所研究的重大突發事件，并非是《突發事件應對法》嚴格意義上的分級，而是強調其程度的嚴重性。“一般指突然發生，對全國或部分地區的國家安全和法律制度、社會安全和公共秩序、公民的生命和財產安全已經或可能構成重大威脅和損害，造成巨大的人員傷亡、財產損失和社會影響的，涉及公共安全的緊急公共事件”。［1］與重大突發事件相近的一個概念是緊急狀態，②緊急狀態的詞意起源于中世紀法國“三十年戰爭時”的“圍場狀態”，主要是針對國家生存可能面臨的外敵侵害，即武裝力量暴動或戰爭等緊急危機下的一種社會狀態。緊急狀態法律制度主要解決的是國家、社會和政府的存亡問題，像國際公約與聯合國公民權利所說的有關“國家生命”的問題，或者就其內涵而言，緊急狀態與突發事件并不是完全等同的概念。兩者的區別在于，后者是指特別重大的突發事件，涉及到國家、社會和政府的存亡問題，其影響范圍、嚴重程度、危害結果等比重大突發事件要嚴重得多。在重大突發事件處置中，要不要加強法治政府建設、與常規狀態下法治政府建設有何不同、如何在重大突發事件中加強法治政府建設等問題，不僅是一個實踐問題，也是一個重要的理論問題。③面對重大突發事件的處置，在中外的理論界就存在著法治肯定論與否定論，其中，以德國卡爾·施密特為代表的法治否定論就認為：“危機之所以為危機，在于它們無法包含在憲法規范中。憲法理論中的危機概念就如同神學理論中的奇跡概念一樣，是無法界定的，因此，在憲法或法律規范中并不存在適用于混亂狀態的規范，因為每一個規范都是以正常狀態為前提的，而在正常狀態結束后變得毫無意義了。”參見［德］卡爾·施米特：《政治的神學》，劉宗坤、吳增定等譯，上海人民出版社2015年版。目前，我國常規狀態下的法治政府建設已經比較健全，但對重大突發事件這種非常規狀態的法治政府建設則研究不夠，有必要進一步加強。

一、建設的緊迫性：重大突發事件處置中更要強調法治政府建設

“法治政府的核心是以法律制度規范政府公共權力的行使”，［2］1然而，重大突發事件發生時，整個社會呈現較為混亂和無序狀態，需盡快采取果斷措施進行恢復和穩定。于是，有人就認為，法治的方式太慢，不能按照法治方式來處置，不能強調法治政府建設，法治政府建設只有在常規狀態下才行得通，而如果過于強調法治政府建設，就會延誤對事件處置的時機和效果；并進而主張，為了應對重大突發事件，應當根據處置的需要，采取任何可能采取的手段，而不必受法治的約束，更不要談什么法治政府建設。而在實踐中，也確實出現了一些偏離法治的處理措施，偏離了法治政府的軌道。例如，在新冠肺炎疫情期間，一些基層執法人員擅自闖到公民家中進行執法，對正在打麻將的一家幾口進行所謂的執法，并名之曰是為了阻止“人員”聚集；有些地方為了防疫，采取斷路、拆橋等方式，理由是為了斷絕人員往來，實行有效隔離；有的地方一度曾對具有武漢、湖北身份證的人員一律采取隔離措施，名之為重點疫區人員；甚至對不服從指揮的人采取戴手銬、游街方式，名之為警示教育，等等。其實，越是在關鍵時刻，越要強調法治的作用，越要加強法治政府建設。非常時期并非法律真空時期，相反，在突發事件襲來的非常時期，政府比在常態時更要依法行政。［3］在重大突發事件處置期間強調法治政府建設，至少有以下幾方面的作用和價值。

（一）確保重大突發事件得到快速有效處置

對突發事件的處置，需要理性和規則，而法治具備了這兩個特性。

首先，重大突發事件的處置需要理性。重大突發事件發生時，人們處于慌亂之中，也是最易失去理智的期間，是一種非理性時期，如果政府不能理性地處理，將會產生更多更大的混亂。可以說，越是慌亂之際，越需要理性的支撐。而法治被稱為理性之治，是理性的產物，“法律恰恰正是免除一切情欲影響的神祗和理智的體現”。［4］169強調法治政府建設，要求政府運用法治方式，可以減少處置中的沖動和慌亂，有效處置突發事件。

其次，重大突發事件的處置需要規則。重大突發事件發生時，及時作出有效處置是第一要務，而處理任何事情都需要有效的規則。在重大突發事件處置方面雖然具有緊迫性，但也需要借助于有效的規則，而且越是在緊急情況下，越要強調規則的作用，否則，就會因無規則或規則不當，造成亂上加亂，給事件的處置帶來不利，影響處置的效果，猶如雪上加霜。而法治是規則之治，在治理中具備特有的優勢，可以有效減少處置的盲目性，為處置重大突發事件提供可靠的規范依據和制度保障。“法治作為一種規則治理相對于眾多其他治理方式而言避免了任意性、隨意性，提升了透明性、可預見性和穩定性，對于社會的穩定與發展起到了其他任何一種治理方式無可比擬的作用”。［5］333

（二）有效規制行政權力的行使

重大突發事件處置期間，政府要發揮著主導作用，“可能導致正常秩序的喪失甚至危及生存本身，政府因為本身職責和功能所在，被推向前臺，賦予其超越正常狀態的權力，目的是挽救危機、盡快恢復正常秩序”。［6］147為了達到對突發事件快速處置的目的，必然要賦予行政機關以較大的行政應急權，行政權的行使必然要對法律的規定進行必要突破，必然會對某些利益進行舍棄而專注于眼前最緊急的事項處理，必然要允許行政機關采取更加強有力的措施，這對盡快恢復社會秩序具有很大作用和必要。但行政權是一把雙刃劍，稍有不慎，就會導致失范和法律的弱化，并可能產生一種“極權”問題，該權力“一直是個人自由之保護措施不斷蒙遭侵蝕的一個借口——此外，一旦這些保護措施被中止，那么任何一個掌控了這種緊急狀態權力的人都極容易確使這種緊急狀態持續下去”。［7］451因此，在發揮其積極作用的同時，也具有造成巨大危害的可能性。如果不強調法治政府建設，不強調依法處置，就會給少數法治觀念不強的執法者提供濫用職權的借口，侵害相對人的合法權益，并對國家的法治造成極大破壞，甚至是毀滅性的破壞，“歷史經驗告訴我們，緊急狀態來臨之時，往往是法治原則受到挑戰之時，也是公民基本權利受到嚴重威脅的時候”，［8］使得民眾不僅受到來自重大突發事件的侵害，也會進一步遭受來自政府權力濫用的次傷害，造成社會的更大混亂和更多的社會危機。“在權力未受到控制時，可以把它比作自由流動、高漲的能量，而其結果往往具有破壞性。權力的行使，常常以無情的和不可忍受的壓制為標志；在權力統治不受制約的地方，它極易造成緊張、摩擦和突變。再者，在權力可以通行無阻的社會制度中，發展趨勢往往是社會上的權勢者壓迫或剝削弱者”。［9］360

因此，為了防止權力濫用所帶來的更多次侵害，在重大突發事件面前，強調法治政府建設更具有非常強的現實性。在有利于對重大突發事件處置的同時，要盡力把權力關進籠子里。“依法行政的本質是依法規范、約束行政權力。具體來說，依法行政是依法治權，不是依法治事；是依法治官，不是依法治民；是依法治自己，不是依法治別人”，［10］12尤其是對公民權利的減損，必須在法治的軌道上，依據法治的程序，才能防止對權利的侵犯。

（三）進一步完善國家治理體系和治理能力現代化的內涵

黨的十九屆四中全會作出了推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定，不僅對法治政府建設提出了更高要求，包括完善行政體制、優化政府職責體系、優化政府組織結構、理順中央與地方職責關系等內容，而且對法治政府建設也提出了具體的構建舉措。對法治政府建設而言，既有常規狀態下的情形，也有像重大突發事件這種特殊時期法治政府的建設問題，尤其是特殊時期法治政府建設，更是對我國國家治理體系和治理能力現代化的嚴峻考驗。

加強重大突發事件處置中法治政府建設，將填補法治政府建設的空白，將與常規狀態下法治政府建設一道，構成國家治理體系和治理能力現代化的完整內容。“國家治理既體現在日常社會運行中，也體現在國家和社會面臨重大挑戰時”，［11］“一個有較高治理水平的法治政府，不僅能在正常社會狀態下運用法律維護好社會秩序和國民權益，而且能在非常時期作到依法（包括一般法和特別法）辦事。”［8］為此，重大突發事件處置期間的法治政府建設，要按照十九屆四中全會的要求，“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制，優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力”。

綜上，在重大突發事件處置中，政府要自覺運用法治思維和法治方式來處置重大突發事件中的相關問題，要嚴格執行我國應急處置方面的法律法規，要依法決策，要依法行政，要講究處置程序，違法行政依然要依法承擔相應的法律后果。

二、建設的難點：重大突發事件處置期間法治政府建設的難點問題辨析

法治政府建設的關鍵是政府依法行政，體現為：一切行政行為必須根據法律作為或不作為，一切行政行為必須符合法律，行政機關必須采取措施保證法律規范的實施。［12］7然而，常規狀態法治政府建設的相關規則難以適應重大突發事件處置的需要，非常規狀態下法治政府建設也面臨諸多問題，對此，必須做出合理辨析。

（一）法律依據的缺乏性，難以做到嚴格依法行政

法治政府建設首先必須有法律規范的存在，以法律規范作為作出行政行為的依據，正如哈耶克所說的那樣：“除去所有專門性特質不論，法治的意思就是指政府在一切行動中都受到事前規定并宣布的規章的約束——這種規章使得一個人有可能十分肯定地預見到當局在某一情況中會怎樣使用它的強制權力，和根據這種了解計劃它自己的個人事務”。［13］71然而，重大突發事件的主要特點之一，就是其突發性，即是在人們預料范圍之外發生的，具有不確定性，事前沒有辦法作好處置的準備。突發事件不僅發生得很突然，而且所發生的事情往往在常規狀態中也是不多見的，就像2003年的SARS、2019年底至今仍在肆虐的新冠肺炎等，都是人們從前聞所未聞、見所未見的。因此，針對此類事件處置的法律不可能提前制定出來，處置的依據往往非常匱乏，而按照已有的法律規范則難以奏效，甚至還會產生不利的處置后果。即使當下的《突發事件應對法》，在SARS發生期間并沒有制定出來，而是之后在總結經驗基礎上才逐步完成的。如果按照通常理解的法治政府的依法行政，首先得有法，無法律則無行政，先有法律規范，然后才有依法行政、法治政府建設。然而，重大突發事件所面對的恰恰是法律依據的不足，難以找到所依之法，如果過于強調法律規范的存在，過于強調依“法”行政，將使得政府無所作為，法治政府建設也將無從談起。

（二）重大突發事件處置的緊急性與迅速性，難以做到嚴格依據法定程序

法治政府通常要求，政府必須依法定程序行政，必須講究法律程序，按照法定程序作出行政行為，“應當是遵循法律的程序行政，實施行政行為要告知相對人并說明理由，必須聽取相對人的陳述和申辯”。［14］5此外，還有時限方面的要求等，而沒有按照法定程序作出的行政行為，可能導致該行政行為的無效。

然而，重大突發事件是在人們毫無防備的情況下發生的事件，涉及到公民的生命健康、國家和公民的重大財產保護問題，而且發展迅速、破壞性極強，是“一種特別的、迫在眉睫的危機或危險局勢，影響全體公民，并對整個社會的正常生活構成威脅”，［15］處置效果與時間賽跑，具有處置的緊急性，如果不及時、快捷地處置，其后果非常嚴重。若按照常規狀態下的法治程序，必然需要一定時限，要經過若干步驟等，會因此耽誤對重大突發事件的處置效果，甚至可以說，任何過于強調程序的行為都是對快速處置的阻礙，也是對公民權利和社會公共利益的不作為或緩作為，都是不允許的。這就使得重大突發事件期間法治政府具有自身特點，不能套用常規狀態下法治政府建設的路子，政府必須在第一時間內采取果斷措施進行應對，必須在極短的時間內作出迅速處理。

（三）維護公民利益和公共利益的要求，難以恪守有限政府的要求

有限政府是法治政府的基本特征之一。所謂有限政府，其預設的前提是，政府不是萬能的，政府的功能也是有限的，尤其是隨著市場經濟的發展，政府的有限性越來越體現出來；政府的權力是有限的，政府的權力與其職能相對應，政府的權力具有邊界性，要受到法律的嚴格限制。因此，有限政府的特點要求政府有所為、有所不為，凡是市場或社會組織可以做到的事情，政府原則上不介入或不干預，其核心是限制政府的權力。此外，按照通常的法治理論，政府應當遵循法無授權不可為的法治原則，沒有法律的授權，行政機關輕易不能作出行政行為。

然而，面對重大突發事件，由于有關法律法規的不健全，法律中經常難以找到政府應當作為的規定。但“法治政府應當是維權政府，必須維護公民、法人和其他組織的合法權益的政府”，［5］9政府天然就具有保護公民權利的職責，這種職責不管在法律中是否已經作出明確規定，都不影響對政府的要求，政府不能以任何理由或借口而不作為，“政府所有的一切權力，既然只是為社會謀幸福，因而不應該是專斷的和憑一時高興的”。［16］86為此，法律規定的，政府必須積極作為；法律沒有規定的，但對公民權利或社會公共利益即將構成侵害的，政府也要主動作為，必須積極履行對公民權利保護的職責，履行保護國家利益、社會公共利益的職責，盡最大努力將重大突發事件所帶來的損失減少到最小程度，這是重大突發事件期間法治政府建設的第一要義，也是與常規狀態下法治政府建設的最大區別。

（四）處置效率的需要，難以踐行“有權利必有救濟”的要求

有權利必有救濟，這是古老的法律原則，是權利的核心要素，也是在常規狀態下法治政府建設的基本要求，必須保證權利受到損害的一方，及時得到有效救濟。

然而，在重大突發事件發生期間，過于強調相對人的權利救濟，強調有權利必須得到及時充分地救濟，將會影響行政機關對重大突發事件處置的效率和效果，并進而影響到更多人權利的保護。“正常狀態下，法治所保障的權力和權利具有相對應的邏輯關系。但在國家緊急狀態權力下，權利和權力內容會發生明顯變化，權利的結構性變化就是緊急失權制度，這是指國家緊急權力下公民權利被克減、限制或中止的范圍、方式及其除外規定的制度安排”，［17］299“對這種權利的侵害或剝奪，公民有義務容忍，這是一個公民作為社會的一員應該負的，而不是由于所謂的行政緊急處置行為決定的。”［18］217-218因此，在面對重大突發事件的處置與相對人權利救濟兩者之間發生沖突時，及時處置應當放在第一位，而對公民權利的救濟往往要暫時作出適當讓步，這種讓步是為了實現公民更大和更為持久的基本權利。只要不是過分損害，不突破法治的底線，都可以暫時不受救濟程序的約束。當然，對公民權利的適當限制具有臨時性，屬于暫時中止，而且，對權利救濟的限制并非是不救濟，而是在重大突發事件處理完畢后的后續救濟。一旦重大突發事件結束，就要對被限制的公民權利進行全面恢復，就要對受到損害的公民權利進行必要的救濟，以達致對受損權利補救和維護的目的。

綜上，在重大突發事件期間，如果仍然秉承著常規狀態下法治政府建設的要求，將使得法治政府無法建設，或所建設的法治政府難以適應重大突發事件處置的現實需要。

三、建設的內容：重大突發事件處置中法治政府建設應當體現特殊要求

法治的內容往往與所處的社會環境緊密相連，法治政府建設也必須與所處的社會環境相聯系。由于重大突發事件發生期間，所處的社會環境發生了很大變化，與常規狀態也有較大懸殊，因此，特殊時期的法治政府建設也應呈現出不同于常規狀態的特點和要求。

（一）制定多層次具有立法性質的處置規范成為法治政府建設的必然選擇

法治政府的建設首先需要法律規范的供給，即使在重大突發事件發生時，也不能病急亂投醫，必須按照一定的規則才能作出高效率的處置。然而，重大突發事件期間，已經超出了常規狀態法律所規范的范圍，沒有或很少有現存的法律作為處置的依據。即使我們是成文法的國家，具有提前立法的豐富經驗，也很難預測到可能出現的各種情況，也不可能通過預測的方式在重大事件發生之前將處置的所有可能性都提前寫入相關法律之中，不可能憑空想象可能發生的問題并制定一部所謂超前性的法律，那是違背法律是社會現象反映這一客觀規律的。

但政府處置重大突發事件也必須有一定的依據，在常規狀態法治難以適應的情況下，必須通過別的方式來加強處置規范的供給。重大突發事件期間，立法機關的正常立法計劃被打亂，應對重大突發事件的特殊需要的立法程序被簡化、時間被縮短，而且還可以通過各種授權立法方式，委托行政機關行使包括授權立法在內的各種“緊急處置權”從而事實上幾乎中止立法機關的職權。［19］由于重大突發事件發生的突然性和處置的緊急性，不可能按照常規狀態下法律規范供給方式來提供法律規范，不可能采取通常的立法程序由相關立法機關來制定法律規則，而必須采取適應處置需要的特殊的規范供給方式。

這種特殊的規范供給方式，不僅包括規范制定主體的多樣性，而且也包括規范形式的多樣性。比如，在新冠肺炎疫情期間，不僅全國人大常委會發布了一些有關疫情防控的措施，①例如，2020年2月24日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》。而且還有20多個省級人大常委會也出臺了專門的決定。②自2020年2月7日以來，北京、河北、吉林、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、重慶、四川、廣東等省（市）人大常委會，以及杭州、溫州、寧波、常州、懷化等設區的市人大常委會臨時召開常委會會議，審議通過了各自的關于依法全力做好當前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定。例如，江蘇省人大常委會出臺了《江蘇省人民代表大會常務委員會關于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情 切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，對全省范圍內防控疫情的有關活動及其管理工作作出了規范，被人們稱為“最嚴措施”，為打贏疫情防控阻擊戰提供了及時有力的法治保障。［20］甚至一些基層地方政府也出臺了轄區內疫情防控措施，“這些決定的內容均突出管用有效，重點規范本地當前防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情中政府相關職責、單位和個人權利義務以及應承擔的法律責任等內容；堅持聚焦重點，抓防控和抓救治并舉，積極為當前疫情防控中道口篩查、社區管控、醫療救治等方面的工作提供法治支撐”，［21］為疫情防控提供了強有力的法治保障。因此，加強多層次、多形式、管用務實的規范供給，是重大突發事件處置中法治政府建設的重要特點。

（二）運用法律精神處置行為成為法治政府建設的必需

“任何權力的行使必然具體化、外化為某種行為，行使行政應急職權應對重大突發事件乃是行政機關的主要職責，行政機關行使行政應急職權應對重大突發事件的外在、具體表現是一系列行政行為”。［22］常規狀態下，政府應當依據法律的規定作出某種行為，體現為嚴格的依法行政。但重大突發事件期間，在法律供給不足、也沒有其他規范作為依據的情況下，行政機關為了及時有效地處理重大突發事件，就遇到了法律依據的問題，但行政機關不能以此為由而拒絕行政，仍需要作出及時有效處置。

實際上，在沒有明確法律依據的情況下，政府仍具有依法行政的可能，那就是政府可以根據法律精神作出處置，特別是重大突發事件的發生，有時需要法律條款之外的措施進行應對，而此時，法律精神就起著非常重要的作用。一般而言，法律內容不僅體現在具體條文中，也體現在法律條文背后或法律條文之外的法律精神之中。所謂法律精神，是“法的靈魂、核心、精髓，是滲透在法、法律中的，帶有根本性、原則性的東西”，［23］在法律條文沒有做出明確規定或規定不明確的情況下，法律精神就起到補充和解釋的作用，它“似乎看不見，摸不著，但它是客觀存在的”。［24］而對于重大突發事件處置而言，在成文法規范不到的地方，政府可以依據法律精神對事件作出有效處置，以體現依法行政的要求和法治政府建設的特點。

（三）必要時可以縮減法律已有的規定

即使有相關法律規范，而且法律對行政行為作出的程序進行了明確規定，但行政機關如果機械地適用法律條款、嚴格遵守法定程序，將會在重大突發事件處置面前束手無策或無能為力，也將貽誤戰機。因此，行政機關必然要突破常規狀態下法律運行模式，可以根據現場處置事件的需要，快速處置任何影響重大突發事件處理的人和事，處置中所適用的程序要遠遠比常規狀態下進行大幅度地縮減，所適用的時限要縮短，具有很大的靈活性和裁量性，一切以處置的結果為導向，在最短的時間內做出高效率的處置；要進一步體現關口前移和重心下移的特點，形成上下資源調配、橫向互通有無，以加強重大突發事件處置的高效性，實現快速處置的效力和效果。“如果政府面對緊急狀態視而不見、充耳不聞或泰然處之，或者面對緊急狀態仍然恪守常規的法律規則，采取太平時期的措施和手段應對，則人民的生命健康和財產將受到極大的損害，國家、社會或公共利益將遭受難于彌補的損失”。［8］

這里主要是指行政機關對違法相對人的處罰，對相對人違法行為的處理，不可能按照常規狀態下的處理程序和時限要求，甚至都要突破法律規定的范圍。比如，在新冠肺炎疫情期間，某些公民不配合政府防控要求，在公共場合沒有戴口罩或不配合體溫檢測，而遭到相關機關的行政處罰，即使在處罰金額較大的情況下，也實行現場處罰，而不適用普通程序的處罰，超出了《行政處罰法》規定的程序要求，這是特殊時期所允許的處置行為。而對于乘機哄抬物價、發國難財的，不服從防控指令、甚至報復性傳播疾病的，打著募捐之名而騙取財物的，［20］都要進行快速處罰，以確保疫情防控效果，維護良好的社會秩序。

（四）基層政府不經過事前授權或委托就可以作出臨時處置

不同級別的行政機關有不同的行政權限，不能隨意越權，這是法治政府的基本要求，而且法無授權不可為，相關行政機關必須在獲得法律或上級的授權后，才能從事某些行為。然而，重大突發事件的特點之一，就是發生突然且在短時間內就會造成非常嚴重后果，必須盡快采取比常規狀態更加嚴厲的非常規手段作出處置，這就需要在處置體制機制設計上作出科學的安排。

現實情況是，能夠迅速采取處置措施的主要是重大突發事件發生地的基層人民政府，他們身處第一線，對情況更為熟悉，卻沒有處置的權限；而具有處置權的高級別的行政機關，卻常常距離重大突發事件現場較遠，面對各地不同的情形，并不一定有處置的經驗和辦法。此時，基層人民政府如果自己作出處置，就必須由具有處理權限的機關經過法定程序授權或委托后才能作出，但授權或委托都需要一段時間和過程，如果等到授權決定發布后，就錯過了最佳處置時機，甚至嚴重延誤了處置時機。此時，不能固守常規狀態下的傳統授權，而應當由身處重大突發事件第一線的基層政府迅速行動起來，盡快作出反應，需要處置重心下移，而不能單純由所謂較高行政級別的機關作為處置主體。為此，可以由基層政府采取先處置、后授權，允許地方先斬后奏，允許基層政府大膽處置和應對。只要對處置重大突發事件有利的，只要主觀上沒有惡意，就不能對相關機關和工作人員進行追責和讓其承擔不利后果。

（五）處置行為的合法性將留待事后審查

重大突發事件處置期間，無論是行政機關制定臨時性處置措施，還是縮減法律規定所作出的處置行為，都體現了行政機關處置的較大主動權，或很大自由裁量空間，這里必然會涉及到處置措施或處置行為的合法性問題。如果按照常規狀態下合法性審查的要求，要事前經過合法性審查程序后才能付諸行動，而且如果按照法律法規的規定，這些行為和措施常常還存在合法性問題。因此，常規狀態下的事前合法性審查程序和嚴格的合法性審查標準，將會成為阻礙政府快速處置重大突發事件的羈絆。為此，在重大突發事件處置期間，一般先不進行事前和事中的合法性審查，以便給予行政機關以更多的處置空間。此時，行政機關享有采取暫時性應變措施的權力，“有不受平時法制拘束，為應變措施的權力”。［25］

然而，在賦予政府行政應急處置的同時，并不是不審查，更不是對違法處置行為的不追責，而是將這種審查和追責放到重大突發事件處置完畢之后。為了防止某些行政機關以重大突發事件為由而濫用權力或出現不作為的瀆職問題，必須建立事后合法性審查機制，將合法性審查留在處置完畢之后，并建立相應的責任追究機制，以確保權力的正確有效行使。通過事后審查，可以倒逼行政機關必須及時履行保護人民生命財產的職責，必須合法履行法定職責，堅決杜絕以重大突發事件處置為由而牟取私利、侵犯公民權益現象發生。

四、建設的原則：重大突發事件處置中法治政府建設必須固守的基本底線

雖然重大突發事件處置期間，行政機關的權力將得到較大擴展，并擁有很大的自由裁量空間，但并非不受限制，不是可以為所欲為，必須堅守一定的法治底線，且任何情況下，都不能突破法治的底線，否則，就不符合法治的要求，就不是法治政府。

（一）合目的性原則

重大突發事件期間，政府所采取的處置行為可能會作出許多在法律上找不到依據或法律規定較為模糊的行為，這是特殊時期所允許的，但無論如何，政府的行為必須合乎預設的目的。這個目的就是為了人民群眾的生命健康和財產的安全、為了重大公共利益不受重大損失，為了處置重大突發事件的客觀需要，而不能有任何其他無關的目的。“公益的維護和提倡，可以說是現代國家積極的任務，也是許多政治運作所追求的目標之一”，［26］181這是法治政府的核心要義，這個目的，無論是常規狀態下還是重大突發事件期間，都是相同的，而且在我們這樣一個社會主義國家，更是如此。在新冠肺炎疫情防控期間，習總書記多次強調，“在重大疫情面前，我們一開始就鮮明提出把人民生命安全和身體健康放在第一位。人民至上、生命至上，保護人民生命安全和身體健康可以不惜一切代價”，［27］體現了大國領袖的人民情懷，也是我國處置重大突發事件時目的性的最佳表述。“國家權力的配置和運作，只有為了保障主體權利的實現，協調權利之間的沖突，制止權利之間的相互侵犯，維護和促進權利平衡，才是合法的、正當的、合理的”，［28］397政府存在的目的，“只是為了人民的和平，安全和公眾福利”。［16］80行政機關的處置行為，只有合目的性，才具有合理性和正當性。在合目的性的前提下，可以采取服務于此目的的任何有效措施；同樣，任何與處置重大突發事件無關的目的，都是法治政府建設所不允許的。

（二）不違反比例原則

在行政法上，廣義的比例原則包含了三個具體原則：適當性原則，即所采取的手段要與所實現的目的具有相關性；必要性原則，即所選擇的手段應當具有最小傷害性；狹義的比例原則，即所采取的手段與所追求的目的之間應當“適當”“正當”“理性”或“均衡”。［29］122比例原則是現代法治國家所奉行的一項基本法治原則，最早出現在德國，①也有學者認為比例原則是源于雅典的梭倫和其后的亞里士多德，認為雅典的立法者梭倫早已對限度與過度的思想給予高度的重視，其哲學思想的要點用極短的語句來表示，即“別太過分”。他將正義作為目的，將限度作為社會秩序的界線，使其成為以后立法者的楷模。亞里士多德從內容結構上也闡述了類似的思想，認為公平是比例相稱的可能性之間的中部，“因為成比例就是中部，公平就是比例相稱”。參見范劍虹：《歐盟與德國的比例原則——內涵、淵源、適用與在中國的借鑒》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2000年第5期，第99頁。德國行政法鼻祖奧托·麥耶在《德國行政法學》一書中提出，“行政權追求公益應有凌越私益的優越性，但行政權力對人民的侵權必須符合目的性，并采取最小侵害之方法”，［30］強調任何機關所采取的措施以及措施的強度都必須與所要保護的公共利益相適應，并盡可能將對公民損害的程度降到最低。

在重大突發事件處置中，比例原則就是要求行政機關所采取的對公民合法權益有重大影響的強制性措施，應當是一種必不可少的，除了采取此種措施外，其他任何措施都難以維護社會公共秩序或保護公民生命健康和財產的安全，沒有比這種手段更好的方式，且盡量以較少損害公民權利和利益為原則，“使其對相對人利益造成的損害與所追求的行政目的或所要實現的公共利益相適應”，［31］193“在應急情況下以‘利益衡量’的方式，衡量應急行政行為的‘目的’與人民‘權利損失’兩者是否‘成比例’”。［32］而那種動輒以強制性手段而不顧是否必要的做法，顯然不符合重大突發事件處置中法治政府建設的基本要求。新冠肺炎疫情期間，某些執法機關擅自闖入公民私宅，以阻斷疫情傳播為由，對公民私有財產進行砸打，對公民人身權利進行侵害，已經超越了必要的度，違反了比例性原則，也不符合法治政府建設的基本要求。

（三）不得侵犯公民的生命健康權和人格尊嚴原則

重大突發事件期間，各種意料之外的事情都會發生，快速處理的緊急性決定了行政機關可以采取任何有利于處置的強制性措施，極易對公民權利造成損害。然而，即使強制性措施具有非常大的必要性，行政機關也必須堅守一定的法治底線。關于重大突發事件處置中的底線范圍有不同的表述和內容，②有的表述為：公民的生命健康權，人格尊嚴權，隱私權，思想和良心、宗教和信仰的自由權等。但本人認為，在我國，最關鍵的有兩個：不能侵害公民的生命健康權；不能侵犯公民的基本尊嚴。

首先，公民的生命健康權不容侵犯。允許行政機關在重大突發事件中行使比常規狀態更大的權力，也是為了保護公民的生命健康權。因此，行政機關無論采取怎樣的處置措施，都不能以犧牲公民的生命健康為代價，也不能用犧牲一部分人的生命健康來換取另一部分人的生命健康，尤其在社會主義國家，更是如此。正如習總書記在多個不同場合中所強調的那樣，“堅持依法防控，要始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”①習近平總書記2020年2月5日在中央全面依法治國委員會第三次會議上的講話。“確保人民群眾生命安全和身體健康，是我們黨治國理政的一項重大任務”②習近平總書記2020年2月14日在中央全面深化改革委員會第十二次會議上的講話。“人的生命只有一次，必須把它保住，我們辦事情一切都從這個原則出發”。［33］正因為如此，無論對公民權利如何克減，公民的生命健康權都不能克減。

其次，公民的人格尊嚴不受侵犯。印度作家普列姆昌德說過，對人來說，最最重要的東西是尊嚴。尊重人權和保障人權是人類文明進步的發展趨勢，人權的發展史就是人類通向現代化和人的尊嚴逐漸被認可并得到平等保障的發展史。［34］而且人的尊嚴不得受到無端侵害的理念是當今世界文明的一個核心要素，即使一個人犯了重罪甚至被處以極刑，也要給予其足夠的尊嚴。在對重大突發事件處置時，也不能以任何理由突破這些底線，任何突破底線的做法都是對法治政府建設的一種嚴重破壞。而新冠肺炎防控期間，某些地方對不聽指揮的公民采取所謂示眾游街的做法，顯然是不可取的，也是法治政府建設的大忌。

（四）符合不歧視原則

在重大突發事件處置期間，政府為了防止危害的擴大和將損害縮減到最低限度而采取的行政應急措施，必須對所有的人都要一視同仁，而不能基于不同性別、種族、膚色、宗教、語言、貧富、社會地位等的不同而有所區別，不能有任何歧視。

不歧視原則是各國甚至國際上都公認的一種處置重大突發事件的標準和要求。聯合國通過的《公民權利和政治權利國際公約》第2條第1款規定了公民在權利方面享有“不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身份等任何區別”；第26條繼續強調，“所有的人在法律前平等，并有權受法律的平等保護，無所歧視。在這方面，法律應禁止任何歧視并保證所有的人得到平等的和有效的保護，以免受基于種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身份等任何理由的歧視”。

而在重大突發事件處置期間法治政府建設也同樣必須堅持不歧視原則，否則，就是濫用權力或權力的不當行使，并可能為某些行政機關達到私利、排擠某些人群提供借口，是法治政府建設所不允許的。在現實中，不歧視原則往往容易會忽視，不知不覺地帶上了歧視的色彩。例如，在新冠肺炎防控的某段時間里，某些地方對湖北籍、武漢籍人士以及湖北車牌照的歧視，限制他們的權利，對他們進行排斥等，就是典型的例子。

五、建設的方式：重大突發事件處置中法治政府建設的推進路徑

對重大突發事件的處置措施與規則，不可能總是在每次重大突發事件發生時才臨時制定，臨時抱佛腳，如果那樣，處置效果就不具有可預見性，法治政府也無從建設。為此，必須盡可能在重大突發事件發生之前就做好未雨綢繆，為事件的處置盡可能提前提供相對完備的法律規范和處置規則，為法治政府建設提供法律依據。

（一）制定綱要來指導重大突發事件處置中的法治政府建設

這是從常規狀態下我國法治政府建設的歷程中獲得的有益啟示和經驗借鑒。

我國法治政府建設經歷了從初步建設到全面發展的歷程，是一步一個腳印往前推進的過程。除了相關立法對法治政府建設具有一定的推動作用外，作為整體推進的重要方式，當屬于國家層面制定的法治政府相關綱要的作用。

例如，1999年國務院發布了《關于全面推進依法行政的決定》（國發〔1999〕23號），提出“各級政府和政府各部門的領導要認清自己的歷史責任，帶頭依法行政”；2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》（國發〔2004〕10號）更是一個具有時代意義的法治政府建設的宏偉藍圖，成為行政法治的重要指導，該綱要提出了依法行政的基本要求，包括合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一；2015年中共中央、國務院印發了《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，對法治政府建設的主要任務、具體措施、組織保障、落實措施等作了全面規定，有效推動了全國各地各系統法治政府建設。從我國不同時期法治政府建設綱要的情況看，往往是在相關立法不完善而又需要在一段時間內加強政府法治建設，于是，通過綱要形式，規定法治政府建設目標，明確法治政府建設基本方向和基本原則，成為某一時期法治政府建設的基本綱領。

然而，上述綱領性文件，都是針對常規狀態下的法治政府建設，很難適用于重大突發事件期間的法治政府建設。為此，需要專門就重大突發事件等特殊狀態下法治政府建設問題制定專門的綱要，為重大突發事件法治政府的建設提供路線圖和施工圖，也為進一步完善相關立法提供指導。

重大突發事件期間的法治政府建設，既要吸收常規狀態下法治政府建設的內容，也要強調某些方面的內容，還要對原有內容賦予新的含義，創新法治政府的內涵。為此，可以結合2003年的非典、2019年底以來的新冠肺炎疫情防控等的經驗與不足情況，制定國家層面的重大突發事件處置中的法治政府建設綱要。該綱要要體現以下內容：重大突發事件處置中法治政府建設的重要性與緊迫性；重大突發事件期間法治政府建設的指導思想和建設目標；重大突發事件期間法治政府建設的基本原則和要求；重大突發事件期間處置的機制體制建設；重大突發事件處置的事后審查機制建設；重大突發事件處置中行政救濟和補償機制等。

（二）完善立法為重大突發事件處置中法治政府建設提供法律依據

在重大突發事件發生之前，加強必要的立法是一種必然要求，盡管很難像常規狀態那樣制定完美無缺的法律規范，但有規范總比沒有規范要強，“現代法治不允許法律不加限制地交給政府一張空白支票，讓政府在緊急狀態下自己去任意確定自己行使何種權力”，［35］法治政府建設首先需要立法，需要法律規范的供給，然后要求政府依法行政。

實際上，法治發達的國家都有較為健全的重大突發事件處置的法律體系。以日本為例，日本是一個自然災害頻發的國家，重大突發事件時有發生，在長期與重大突發事件斗爭的過程中，日本建立了一套具有自身特色的應對重大突發事件處置的法律體系，包括重大突發事件管理法律體系、預防法律體系、對策法律體系以及恢復重建法律體系等，其不再僅僅局限于處置與救援，而且也注重預防以及處置后的重建與恢復方面。

我國于2007年制定的《突發事件應對法》及相關單行法，①我國關于重大突發事件處置方面的法律，除了《突發事件應對法》之外，還有《傳染病防治法》《防震減災法》《氣象法》《消防法》《安全生產法》《動物防疫法》等其他法律和《突發公共衛生事件應急條例》《重大動物疫情應急條例》《傳染病防治法實施辦法》等應急類法規、規章。都對重大突發事件的處置問題作了規定。尤其是《突發事件應對法》，“基本確立了中國應對突發公共事件的法律制度結構”，［36］對處置重大突發事件的法治政府建設具有里程碑的意義，被稱為應急管理的“龍頭法”。［37］但現有的有關重大突發事件處置方面的法律法規仍存在亟待完善之處，②胡建淼針對新冠疫情中的相關法律問題，認為我國現行的應急法律和體制暴露出的一些問題，包括現行法律對傳染病的分類與措施的對應關系設置不科學；現行法律對政府部門如何確認和宣布應急狀態的程序和形式規定不夠明確；現行法律對政府部門如何及時準確公布疫情信息規定不夠具體；配套立法需要修改。參見胡建淼：《新型冠狀病毒感染肺炎防治戰的法治基礎》，https：//www.sohu.com/a/369922612_120205650，最后訪問時間：2020年8月10日。體現在：一是立法站位不當。沒有站在非常態化狀態的視角來設計相關的法律制度，而是站在常規狀態的角度來看待重大突發事件處置工作，用一種常規狀態的思維來設計重大突發事件處置的法律制度，站位不當，立法不具有針對性，這也是在重大突發事件發生時，尤其是此次新冠肺炎疫情防控中，相關法律法規難以發揮法律依據作用的重要原因之一。二是與相關法律存在不協調問題。《突發事件應對法》出臺后，相關的法律、法規、規章等也紛紛出臺。然而，《突發事件應對法》并未起到統領作用，其他相關法律也各自在不同領域起作用。由于缺少一部具有宏觀統領作用的法律進行整體性調整，反而帶來了適用中的混亂與不協調問題。三是內容不夠全面。各領域突發應急方面的法律法規還處于一事一立法的立法模式，而實踐中的許多難點問題沒有在相關法律法規中得到體現，難以覆蓋重大突發事件的現實情形，存在一定的立法真空，也由此影響了其作用的發揮，等等。為此，我國應當借鑒國外一些國家的做法，完善重大突發事件處置的相關法律體系，改變事后型體制、現場即興型做法，使得重大突發事件處置具有超前性、可預見性等，形成對重大突發事件處置的“有備而來”的局面，也為重大突發事件處置的法治政府建設提供法律基礎。

值得注意的是，國家立法機關啟動了《突發事件應對法》的修改工作，以“重點圍繞這次疫情防控暴露出來的短板和不足，補短板、堵漏洞、強弱項，切實增強法律的完整性、可操作性、統一性”。［38］為此，可以選擇的完善模式有兩種：一是對《突發事件應對法》進行大幅度修改，而不是修修補補式地修改；二是重新制定可以名之為《重大突發事件處置法》的法律，是一種另起爐灶式的修改方式。筆者認為，后一種模式可能更能解決重大突發事件處置中的難題，因為《突發事件應對法》本身就存在立法的先天不足問題，修修補補解決不了根本性問題。為此，首先，應當制定一部站位更高的、專門針對重大突發事件處置問題的法律規范，對其他相關領域的法律法規能起到統領作用，并對重大突發事件處置的相關制度、相關原則作出明確規定，為法治政府建設提供強有力的法律依據。其次，制定相關領域的重大突發事件處置的單行法律。由于重大突發事件涉及多種領域，而且每個領域的處置方式與處置情況也不盡相同，有必要在各領域都制定相應的處置單行法律，包括公共衛生領域、公共安全領域等。這些單行法律應當以上述高位階的立法作為基礎和依據，同時體現各領域自己的處置特色，從而實現各自適用而又相互協調的效果。再次，在法律覆蓋較為全面的情況下，再制定相應的行政法規、地方性法規，以解決具體適用問題，由此構成了一個較為完整的重大突發事件處置的法律體系。