試析生態環境保護綜合行政執法的現實困境與完善路徑

楊加泳

（中山市沙溪鎮生態環境保護局，廣東 中山 528471）

在經濟不斷發展的今天，我國生態環境保護系統的建設也不斷呈現出新的問題，尤其是在法治方面往往存在立法不足、執法不力等現實性問題，這與我國在改革開放以來所倡導的生態文明建設與改革目標存在嚴重的脫鉤現象，因此，在新時期發展背景下，實現我國生態環境保護法治的轉型，還需要進一步改革我國現行生態環境保護綜合行政執法機制。近年來，我國中央領導組織頒發了一系列重要文件，其核心目的主要圍繞著現代生態環境保護綜合行政執法機制的轉型與改革[1]。其中以習近平總書記在黨的十九大報告中所提出的一系列方針作為代表，要求環境保護以及海洋、水利、農業、國土等職能單位對一些環境污染防治措施、生態保護執法范圍及職責、隊伍的建設等實現標準化提出了更高的要求。

1 生態環境保護綜合行政執法過程中所面臨的困境分析

1.1 綜合行政執法范圍不具備針對性

在目前的發展階段中，由于生態環境保護綜合行政執法工作涉及到多個不同學科，并且所涉及面較廣，因此，其執法范圍的明確性是保障各項執法工作能夠順利開展的重要前提，但在目前的發展階段中，在《綜合行政執法改革指導意見》中對具體的執法范圍并未進行明確規定，該意見只是強調了生態保護執法的具體概念，對實際執法工作的范圍缺乏針對性規定[2]。簡單來講，礦藏、海洋、土地、自然保護區域、森林、濕地、草原等自然生態在現代社會中具有較高的經濟價值，因此不難看出，這些自然生態環境都是自然資源保護工作中的重點執法項目，因此在實踐的執法工作中，難免會面臨著執法邊界不夠明確的困境，這對執法工作的順利開展及其有效性造成巨大的影響。例如相關機構對這些自然資源進行不合理開發與利用后，由于執法職權不夠明確的關系，因而無法正面、嚴厲地對這些不良行為進行行政處罰，導致該類問題不斷衍生。

1.2 執法體制不夠健全

在目前的發展階段中，我國生態環境保護綜合行政執法過程中存在著較為突出的職權劃轉關系混亂的局面。首先體現在了職能劃轉的依據不夠統一，在實際的執法過程中往往都是一味地根據劃出單位意見為準、劃出單位和承接單位協商意見為準來作出劃轉規定。此外，在開展各項執法工作的過程中，由于各項配套技術和改善策略落不到實處等問題也需要得到重視。在當前的發展階段中，我國主要是利用綜合行政執法的體系，相關部門將執法權劃歸入了生態環境保護綜合執法隊伍中，但執法隊伍與相關技術設備并未進行同步轉移，存在原有崗位的執法人員依然負責之前的執法工作，導致存在職責交叉和多頭執法等混亂的管理現象。例如根據最新規定，施工、車輛、商業、生活等不同領域的噪音污染問題明確規定了由生態環境保護綜合執法隊伍進行負責，但在實際的執法工作中，無論是城管或者是交通管理等不同職能部門均保留該領域的執法職能，這就是行政執法邊界模糊的典型現象之一。另一方面，生態環境保護綜合行政執法隊伍和部分行業管理職能部門之間存在協調配合機制不夠健全的問題。生態環境保護綜合行政執法隊伍在執法過程中所享有的職權是來自生態環境主管部門的授權以及行業管理職能部門職責中在分離后的執法權限。但在實際的執法工作中，絕大多數環境保護執法內容僅僅只是依靠生態環境保護綜合行政執法隊伍進行獨立性執法，這種問題還存在諸多弊端，包括針對機動車排氣的污染防治執法工作、餐飲行業的油煙超標排污查處等項目直接涉及到公安、交通管理、衛生監管等不同的職能部門進行協調與配合，目前面臨的困境主要表現在由于生態環境保護綜合行政執法隊伍的行政級別較低，因此與其他職能部門進行協調執法及溝通的機會少之又少，這種困境同時也是影響整個生態環境保護綜合行政執法工作成效的主要原因之一，這些問題均與執法體制不夠健全的因素息息相關。

1.3 執法隊伍結構不合理

在一般情況下，基層地區的環境污染現象往往更加嚴重，因此需要配備足夠的生態環境保護執法力量進行有效管理，但在目前的實際工作中，許多基層地區的生態環境保護綜合行政執法隊伍力量薄弱，這與人力資源的配置不足有著息息相關的聯系，同時也面臨著執法設施落后、信息化建設程度偏低等困境。另一方面，關于生態環境保護行政執法隊伍的編制標準也存在不夠統一的狀況。現階段我國生態環境保護綜合行政執法人員的分布處于混亂的狀態，整個編制體系較為龐雜，這種分布模式導致執法人員的身份、待遇存在不同等級差異等現象，對建設專業的生態環境保護綜合行政執法隊伍帶來不利的影響。

2 完善生態環境保護綜合行政執法的路徑研究

2.1 明確生態環境保護綜合行政執法范圍

從綜合的角度上來看，在新時期發展背景下，我國現行生態環境保護綜合行政執法范圍應當緊緊圍繞環境保護及其污染防治等兩個關鍵領域，因此要摒棄過去不斷出現擴展生態環境保護領域的做法。另一方面，關于國稅、海關以及金融等屬于垂直管理部門職責要注意不可一味進行劃轉，而需要將涉及到生態環境保護系統的政府職責與剩余職責進行合理劃轉。在明確執法范圍時，還需要綜合考量各類因素，充分保障生態環境保護綜合行政執法范圍的針對性。例如鎖定環境保護、污染防治等部分作為明確的執法范圍，通過這種措施來進一步促進各項生態環境保護綜合執法工作的共通性發展，這對降低執法 成本以及提升執法效率具有一定的推動作用。 除此之外，也可以在此基礎上重新整合綜合執法隊伍的行政處罰機制、強制執法等權限，確保各項執法工作的規范化與標準化。

2.2 加強生態環境保護綜合行政執法的管理

在進一步明確綜合執法隊伍的領導單位為生態環境主管部門后，在各項執法工作中應當嚴格貫徹《綜合行政執法改革指導意見》中的實際定位。按照實際需求在單位內部中建立生態環境保護綜合行政執法隊伍。根據《綜合行政執法改革指導意見》中的規定，改革后的相關職能部門不再保留生態環境保護執法隊伍的執法職權。在此基礎上，為了能夠進一步提升執法隊伍的工作效率與協調能力，還需要逐漸地將不同行業管理部門的污染防治、生態保護執法人員劃轉到生態環境保護綜合執法隊伍中來。但在該環節中，還要注意執法權的整合與部門行業管理的完整性不存在矛盾。針對人員的劃轉，可由行業管理部門制定出部門工作規章制度以及相關要求來進行后續的業務指導工作，兩者并不產生沖突。另外，行業管理部門在開展各項監管工作的過程中，一旦發現存在環境污染問題時，需要把案件線索實時反饋至生態環境保護綜合執法隊伍中，由該部門進行立案查處，在此過程中要靈活實現信息的共享、建立長久的溝通機制，進而高效解決問題。

2.3 規范生態環境保護綜合行政執法隊伍的建設

如上所述，目前絕大多數基層執法力量存在薄弱的問題，可根據實際情況，來科學規劃省、市等級生態環境部門的編制管理，優化縣、鄉等不同層級中生態環境保護執法隊伍管理，從而進一步促進執法任務與人員的科學配置。另一方面，針對編制未達到公務員管理要求的執法人員嚴禁歸入到生態環境保護綜合執法隊伍中，并且嚴禁出現人員挪用、擠占綜合執法的事業編制名額等問題。而針對部分現有的公益類事業編制的執法人員則由直屬部分進行合理統籌后規范管理用編需求。

2.4 完善生態環境保護執法隊伍管理機制

為從源頭上確保執法人員的專業性，首先要設置一定的準入門檻，包括要求執法人員持證上崗，這是一種利用法律制度對執法人員主體資格進行確認的關鍵途徑。除此之外，還需要由隸屬單位制定完善的培訓機制。定期組織執法人員積極參與到各項培訓活動當中，提升執法隊伍的整體業務水平與綜合素質。

3 結論

綜上所述，近十幾年來，我國社會經濟的高速發展引起了國際社會的高度關注，但在經濟發展的背后，生態環境受到了嚴重的破壞，為此，我國相關部門也針對各種生態問題進行了表態，并頒布各種政策規定，旨在于改善生態環境。在新時期發展背景下，生態環境保護執法體制作為保障生態文明建設進程的關鍵部分，針對在改革過程中以及改革后所面臨的問題，要求相關部門重新整合自身業務流程，同時不斷完善管理機制，為打造良好的生態環境保護綜合行政執法環境奠定堅實的基礎。