基于社會資本方視角的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目全過程風(fēng)險防控的研究

嚴(yán) 森

（湖南軌道產(chǎn)業(yè)投資有限公司，湖南 長沙 410000）

加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)是貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想、打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重要舉措。根據(jù)《水污染防治行動計劃》要求，到2020年，全國所有縣城和重點鎮(zhèn)應(yīng)具備污水收集處理能力。近年來，全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目密集落地，建設(shè)運營過程存在諸多風(fēng)險點及重難點阻礙項目實施。社會資本方作為項目公司控股股東，科學(xué)管理、精心施工、專業(yè)運營是確保項目順利實施的前提。本研究探討基于社會資本方視角的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目全過程風(fēng)險防控。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目全過程風(fēng)險點及重難點

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目全過程可分為項目前期、建設(shè)期、運營期三個階段，各階段的風(fēng)險點及重難點歸納如下：

1.1 項目前期

1.1.1 手續(xù)獲得的風(fēng)險

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目涉及點多面廣，前期手續(xù)如規(guī)劃、用地、施工許可等辦理時間較長，影響項目合法性、建設(shè)進(jìn)度以及后續(xù)融資。

1.1.2 決策風(fēng)險

通常由政府方組織編制可研和污水處理規(guī)劃，許多項目決策時存在著設(shè)計處理量嚴(yán)重偏大等問題，導(dǎo)致項目超規(guī)模建設(shè)，既增加了項目投資和財政負(fù)擔(dān)，也不利于項目的正常運營。

1.1.3 溝通、組織、協(xié)調(diào)風(fēng)險

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目協(xié)調(diào)難度大，涉及到政府不同職能部門和諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其是管網(wǎng)施工阻工問題時有發(fā)生，單靠項目公司或施工方力量無法及時解決。

1.1.4 政策變化的風(fēng)險

項目建設(shè)運營過程中，可能存在因政策變化導(dǎo)致前期費用超概、出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)提高等政策風(fēng)險，將導(dǎo)致項目實施發(fā)生重大調(diào)整。

1.1.5 存量項目移交的風(fēng)險

部分項目采用新建與存量項目打包實施，存量項目工程質(zhì)量、工藝可行性、設(shè)備完好性、運營狀況等直接影響運營成本。

1.2 建設(shè)期

1.2.1 設(shè)計風(fēng)險

地勘測量是否詳盡、工藝方案和設(shè)備選型是否合理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目設(shè)計的重點，未進(jìn)行地勘可能發(fā)生地質(zhì)條件偏差進(jìn)而導(dǎo)致項目總投嚴(yán)重超估，工藝和設(shè)備選擇則關(guān)乎運營成本高低和是否能達(dá)標(biāo)排放。

1.2.2 安全與質(zhì)量風(fēng)險

安全生產(chǎn)是項目管理重中之重，工程質(zhì)量則直接影響運營期維護(hù)費用。

1.2.3 進(jìn)度風(fēng)險

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水受手續(xù)辦理、資金到位等因素影響，進(jìn)度難以控制，直接影響建設(shè)工期考核目標(biāo)。

1.2.4 投資與計量風(fēng)險項目可研估算漏項或前期費用等估計不足，可能導(dǎo)致投資超估。隱蔽工程監(jiān)管不到位將導(dǎo)致難以計量。

1.2.5 融資風(fēng)險

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目主要由社會資本方負(fù)責(zé)融資，主要面臨融資獲得風(fēng)險和融資成本風(fēng)險。項目前期環(huán)評、可研、規(guī)劃用地等手續(xù)辦理情況以及項目實施模式（如是否納入PPP項目庫）等合規(guī)性條件是獲得融資的必要條件。此外，政府方通常在項目合同中約定融資利率或上限值，市場融資環(huán)境的不同將導(dǎo)致融資成本差異，實際融資利率可能高于項目合同約定限制。

1.3 運營期

1.3.1 人員結(jié)構(gòu)風(fēng)險

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目受工作地點及薪酬結(jié)構(gòu)限制，存在運營團(tuán)隊配置不合理、專業(yè)人才匱乏等風(fēng)險。

1.3.2 工藝維護(hù)風(fēng)險運營人員對工藝原理、設(shè)備運行狀態(tài)以及運營參數(shù)指標(biāo)的熟悉程度關(guān)系到污水運營工藝能否正常運行。

1.3.3 達(dá)標(biāo)排放風(fēng)險

進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)、運營管理或應(yīng)急處置不當(dāng)都可能導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)。

1.3.4 運營成本控制風(fēng)險

運營期電費、藥劑費、人員薪酬占運營成本比例較大，若控制不當(dāng)，將直接影響項目投資收益。

1.3.5 費用收取風(fēng)險

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目政府方能否按期足額付費是項目公司能否正常經(jīng)營的最大風(fēng)險。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目全過程風(fēng)險防控措施

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目不同階段的重難點及風(fēng)險點，應(yīng)及時采取科學(xué)有效的防控措施：

2.1 項目前期

（1）政府方協(xié)助辦理前期手續(xù)。政府方作為審批部門，有義務(wù)協(xié)助項目公司完善前期手續(xù)，避免手續(xù)不齊全導(dǎo)致的法律風(fēng)險。（2）科學(xué)決策、及時糾偏。社會資本方前期應(yīng)對政府方組織編制的可研等進(jìn)行復(fù)核，污水處理規(guī)模應(yīng)結(jié)合常住人口和實際排污系數(shù)進(jìn)行核算，若存在不科學(xué)不合理的問題應(yīng)及時與政府方協(xié)商更正。（3）政府方牽頭成立項目指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（包括環(huán)保、住建、財政、發(fā)改、國土等部門以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府），建立定期會議協(xié)商機(jī)制，統(tǒng)籌解決項目推進(jìn)過程中遇到的各項問題。（4）完善合同體系，充分考慮政策變化對項目的不利影響，并在合同中約定相應(yīng)處理措施和程序。（5）加強(qiáng)存量項目盡調(diào)，充分考慮存量項目后續(xù)更新重置成本，并與政府方協(xié)商解決存量項目存在的問題，確保存量項目移交后能正常運營和穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。

2.2 建設(shè)期

（1）設(shè)計風(fēng)險防范：項目公司與設(shè)計單位應(yīng)對項目地形、地貌、建筑形式、排水體系進(jìn)行詳盡的調(diào)研、實測。設(shè)計前期要明確今后運營需要達(dá)到的效果，將其融入設(shè)計方案，避免后續(xù)技改。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目的雨污分流和進(jìn)水濃度等情況，建議優(yōu)先選擇成熟的、傳統(tǒng)的工藝。項目初步設(shè)計及施工圖出具后要安排工程、預(yù)算、運營的相關(guān)人員進(jìn)行合理性審查。（2） 質(zhì)量安全風(fēng)險防范：在施工過程中牢抓安全管理、質(zhì)量控制、方案報批、報審資料收集、工序驗收環(huán)節(jié)，明確責(zé)任主體。配備專職質(zhì)量安全監(jiān)督人員，制定巡檢制度，定期對質(zhì)量安全進(jìn)行全方位檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題并督促施工方整改。對于關(guān)鍵性設(shè)備材料尤其是隱蔽工程所需設(shè)備材料可指定優(yōu)質(zhì)品牌。根據(jù)項目合同對合作單位進(jìn)行績效考核，考核得分與支付比例進(jìn)行掛鉤，以控制服務(wù)質(zhì)量。（3）進(jìn)度風(fēng)險防范：倒排工期計劃，及時解決影響工期進(jìn)度的人、財、物等問題。項目由于工期緊、變更多，需要有設(shè)計人員常駐現(xiàn)場及時解決存在的設(shè)計問題并出具變更。（4）投資與計量風(fēng)險防范：由專業(yè)的造價人員或委托第三方造價咨詢公司進(jìn)駐現(xiàn)場，負(fù)責(zé)管網(wǎng)等隱蔽工程的計量與驗收，編制或?qū)徍祟A(yù)算和計量成果。做好施工影像資料的留存，特別是隱蔽工程及涉及到簽證的部分。所有隱蔽工程必須由項目公司兩人以上進(jìn)行驗收計量，達(dá)到一定金額的需進(jìn)行層級會簽，變更需會同設(shè)計院據(jù)實查看、審核后方可實施。完善設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證體系，實行分級控制、限額簽證。為避免投資難以控制，開展限額設(shè)計，對分項工程費用進(jìn)行限額，根據(jù)可研批復(fù)的總投對單項工程進(jìn)行投資限價，前期費用超過可研估算的部分由政府方承擔(dān)。（5）融資風(fēng)險防范：全面籌劃融資策略。督促政府方協(xié)助辦理項目融資所需手續(xù)并通過人大審議將污水處理服務(wù)費納入財政預(yù)算。項目合同簽訂時充分考慮未來利率波動和融資環(huán)境風(fēng)險。拓寬融資渠道，提前與金融機(jī)構(gòu)洽談，必要時由社會資本方作為控股股東提供融資擔(dān)保，確保融資成本可控。

2.3 運營期

（1）人員結(jié)構(gòu)風(fēng)險防范：針對項目特點，編制合適的人員需求計劃。科學(xué)配置人員結(jié)構(gòu)，運營團(tuán)隊需配備工藝操作、設(shè)備維護(hù)、化驗監(jiān)測等專業(yè)人才。定期組織技術(shù)培訓(xùn)，提高人員專業(yè)能力。（2）工藝維護(hù)風(fēng)險防控：制定運營管理方案，規(guī)定工藝操作流程和應(yīng)急處置措施。建立運營臺賬（含電耗、藥耗、工藝操作情況及水質(zhì)指標(biāo)等數(shù)據(jù)）。加強(qiáng)中控室建設(shè)及工藝調(diào)控能力。加強(qiáng)設(shè)備的維護(hù)、保養(yǎng)、維修。（3）達(dá)標(biāo)排放風(fēng)險防范：針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目點多面廣，實行劃區(qū)域化、網(wǎng)格化管理，明確各部門、各人員、各工藝段職責(zé)職能，制定與薪酬掛鉤的月度和年度考核機(jī)制。加強(qiáng)配套管網(wǎng)的運營維護(hù)，定期巡查管網(wǎng)收水和漏損情況。實時掌控進(jìn)水水質(zhì)水量波動，針對進(jìn)水不穩(wěn)定情況采取合理的應(yīng)對措施，確保出水穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。（4）運營成本風(fēng)險防范：將水電費、藥劑費、人員薪酬作為成本控制重點，做好成本精細(xì)化管理，防止運營成本超支。推進(jìn)智慧水務(wù)，加強(qiáng)自控化建設(shè)，根據(jù)污水量自動控制系統(tǒng)運轉(zhuǎn)時間，在達(dá)標(biāo)排放的前提下降本增效[1]。（5）收取水費風(fēng)險防范：將政府付費納入財政預(yù)算，確保財政支出有據(jù)。充分發(fā)揮項目公司中政府方出資代表（若有）的積極性，由其協(xié)助督促政府方按期足額支付污水處理服務(wù)費。

3 結(jié)論

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目實施過程中前期面臨手續(xù)辦理、溝通協(xié)調(diào)、政策變化、存量移交等風(fēng)險，建設(shè)期面臨設(shè)計、進(jìn)度、質(zhì)量安全和計量、融資等風(fēng)險，運營期面臨人員配置、工藝維護(hù)、達(dá)標(biāo)排放、費用收取等風(fēng)險。社會資本方作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目的主力軍，應(yīng)充分發(fā)揮自身的投融資、設(shè)計、建設(shè)、運營、管理等優(yōu)勢，指導(dǎo)項目公司提前防范和及時應(yīng)對；政府方應(yīng)充分發(fā)揮自身的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)勢，協(xié)助項目公司及時排除風(fēng)險和處理難題。通過政府與社會資本方的精誠合作，實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)、收益共享。