從國際比較看我國食品質量安全追溯體系的問題及對策研究

代曉霞，王 旭，于 娟

（中國電子信息產業發展研究院消費品工業研究所，北京 100048）

近年來，我國高度關注食品安全問題，并將推進食品質量安全追溯體系建設作為食品安全工作的重要任務之一。追溯體系以保障食品質量安全、方便查找召回為核心目的，具有控制食源疾病、降低事故損失、防止摻假竄貨、提振消費信心等多種功能。食品質量安全追溯體系是國際公認的提升食品安全治理能力的重要手段[1-2]，20世紀90年代以來，發達國家率先應用可追溯系統進行質量安全管理，并把確保產品可追溯性作為提升國家食品安全治理能力的重要戰略，并在實踐中不斷完善，形成了適合各自國情的追溯體系[3-4]。我國起步較晚，分析和借鑒國外先進經驗，對于加快完善食品追溯體系、提高食品質量安全保障能力具有重要意義。

1 發達國家食品質量安全追溯體系建設經驗

1.1 完善管理架構，明確主管部門

歐盟、日本、加拿大等經濟體將食品追溯相關職能放置于專門機構，負責日常監管、風險管理、信息發布、產品召回等具體事宜。歐盟最早建立和應用食品質量安全追溯體系，陸續頒布《食品基本法》《食品安全白皮書》等法規文件，并于2002年成立歐洲食品安全局，作為歐盟直屬的獨立機構對食品質量安全問題實施集中統一監管，成員國紛紛設立對應的國家級機構，為區域內快速高效的食品追溯與產品召回奠定了基礎。同類機構還包括加拿大食品檢驗署、日本食品安全委員會等。美國、澳大利亞等國家的該職能由不同的國家部門負責，分別管理不同類別食品的追溯工作。在美國，肉類、家禽及其產品的監管工作由農業部下屬的食品安全和檢驗局負責，衛生部下屬的食品藥品監督管理局則負責管轄其他門類的所有食品，兩家機構對所負責領域實行“從田園到餐桌”的全產業鏈質量安全監管，同時執行風險管理、產品溯源召回計劃審批等職能。綜上，兩種管理架構雖有所不同，但都能保證對本國范圍內任何一類食品進行風險研判、產品溯源或召回[5-6]。

1.2 健全法律保障，嚴格違規處罰

①發達國家一般具有專門的食品追溯法律或同等效力的法律規章，由政府提出明確的企業追溯體系建設要求及實施期限，企業負責具體實施，有關部門負責監督督查，其中，歐盟、美國將具備可追溯體系作為企業在境內進行食品生產經營活動的準入條件，不具備可追溯性的國外食品不允許進口。②發達國家還針對不同的食品類別細化相應的追溯系統操作規范、監管部門抽查辦法等，主管部門對違規或不達標企業處罰嚴厲，包括高額罰款、責任人刑事處罰、削減政府補貼資金、免除食品生產銷售資格等方式。近年來，越來越多的國家開始把可追溯性作為對食品的強制性要求，制定詳細的法規要求，使追溯體系逐漸成為一種新的貿易壁壘手段。

1.3 統一編碼規則，規范信息內容

基于國際標識代碼體系，以法律形式確立全國統一的標識體系、編碼規則、數據庫，可通過信息記錄追溯到產業鏈上的原料、生產、流通、銷售各環節主體，并對呈現給消費者的標簽信息內容加以規定。以追溯體系的互聯互通性有效防止了因分頭或分段監管造成的信息交流不暢、數據難以共享等問題，形成了較好的部門間、區域間、中央與地方間的協同協作。目前，歐盟、美國、日本、加拿大、澳大利亞等主要發達經濟體均采用基于GS1開發的追溯系統，通過標識解析和電子數據交換即可實現跨國貿易實時數據傳遞和信息溝通。

1.4 優化推廣舉措，提高社會共識

①歐美國家大多采取追溯與質量管理體系相融合的方式，推動追溯體系建立，企業基于已建立的GMP、HACCP等質量管理體系，經第三方認證便可建立追溯體系，有效降低了建設和運行成本，提高了行政審批效率。②發達國家普遍形成了較為完善的國家、地方、社會機構等多層級的食品安全風險信息披露體系，人們高度關注風險評估結果的社會化發布，消費者有效參與到食品質量安全社會共治環節，對可追溯食品的接受度和消費意愿普遍較高。

2 我國食品質量安全追溯管理體系尚需完善

2.1 法律法規不健全，監管難度較大

我國食品質量安全追溯管理制度大多以各部門規章的形式發布，沒有出臺專門針對食品質量安全追溯的法律法規，僅在《中華人民共和國食品安全法》中提到國家建立食品安全全程追溯制度，鼓勵食品生產經營者建立食品安全追溯體系，但對追溯體系建設的要求、具體措施、獎懲制度以及食品安全追溯相關部門的責任分工等內容沒有明確規定，導致追溯體系的企業主體責任不明確，追溯監管部門職責有交叉，監督檢查難度較大[7-8]。

2.2 多種平臺并存，相關標準不一致

目前我國食品質量安全追溯體系或平臺主要分為政府主導、第三方供應商主導以及企業自建3個模式。其中，政府主導的追溯管理平臺涉及農業、市場監管、工信和商務等多部門，各部門以分段管理的模式，分別對產品的原料、生產、流通等環節進行管理，追溯只在各自的體系中運行，缺乏全國統一的標準，各平臺間也未能有效銜接。第三方供應商主導和企業自建的平臺基于產品自身需求搭建，形式多樣，互不兼容。對于企業而言，根據不同標準滿足不同部門的需求，也導致重復建設和企業成本的增加。

2.3 追溯技術相對單一，安全配套措施不完善

目前國內的追溯系統大多采用條形碼、二維碼和射頻標識技術（RFID），具有移動性、便捷性以及全面性等優點，但在防篡改、防偽造方面還有一定不足。企業開發主體小而分散，技術同質化、碎片化較為嚴重，創新能力不足，雖然目前市場上有各類防偽標簽，但都存在不同的應用缺陷[8]。追溯平臺在數據防護方面尚需完善，存在敏感數據明文存儲、數據無法實現抗抵賴及防篡改、無法有效確認電子標簽發放者身份等安全問題。

2.4 推廣引導不到位，消費者認知度不高

目前，國家對食品質量安全追溯體系的宣傳引導力度還不夠，許多消費者并不了解可追溯食品在質量上的優越性，對可追溯的產品認可度不高，部分消費者還認為產品追溯只是企業的一種營銷手段或噱頭，認為可追溯產品品質優勢不明顯，價格卻較高，消費者不愿為此支付高價，這在一定程度上阻礙了食品質量安全追溯體系的建設和推廣。

3 對策建議

3.1 建立健全的法律法規和追溯標準體系

①加快推動食品質量安全追溯工作法制化進程，明確食品溯源工作主管單位及參與單位，推進各主體間的信息集中化管理；明確食品產品強制溯源的品種和推進時間表，以食品安全關注度高、行業集中度高的產品作為試點，逐步分批次推進。②要明確追溯體系建設要求、時限和各主體的責任義務，細化企業違法行為懲戒辦法。建立原料、生產、流通各環節間切實有效的風險信息交流、預警和食品溯源、召回機制。③實行統一的以國際標識代碼體系為基礎的編碼方式，探索建立“共有數據庫”，將生產環節和流通環節的產品信息通過唯一的識別碼互通，逐步實現國際、國內的互聯互通。

3.2 推動可追溯體系的認證機制

①加快推動HACCP、GMP等質量管理體系的廣泛建立，允許已通過質量管理體系認證的生產企業在追溯功能驗收達標后，即可通過追溯體系認定。②完善追溯體系第三方評價和工作管理辦法，明確驗收標準，培育一批專業的第三方認定機構。認定標準應主要依據法規要求及追溯功能實效性，信息采集、識別、傳輸、處理技術與設備型號及系統自動化程度則可由企業根據自身生產實際狀況、經濟狀況自行確定。

3.3 加快追溯技術的開發和應用

①加快區塊鏈、大數據、5G、射頻識別等技術在食品質量安全信息采集、傳輸、處理技術與設備中的研究應用，形成一批龍頭企業，立足自身優勢與國外大型企業形成互促競爭發展，嚴格產品追溯信息審查與接入、提高產品追溯權威和信息安全管理的可靠性。②加快關鍵技術裝備的轉化應用，注重培育一批食品追溯體系技術裝備設計與供應一體化解決方案的供應商，切實提高可追溯體系的覆蓋率、有效性。

3.4 加強宣傳引導，構建良好追溯環境

①加大對通過食品質量安全追溯體系認定企業的支持力度，提高企業主動進行技術改造、申請認定的積極性；②加強宣傳引導，提升消費者對可追溯食品優質優價的認可度，形成良好的消費帶動效應；③結合食品工業企業誠信管理體系，推動形成社會監督共治的良好風氣，提高大眾對食品安全風險信息和追溯違法行為的關注度；④發揮行業協會的作用，探索建立食品安全風險信息與權威研判的交流發布途徑。