礦山環境恢復和綜合治理的PPP模式探析

臧 麗

（湖南 長沙 410000）

礦產資源為我國的發展提供了有力的物質保障，但在以往重資源輕環境的粗放型開發模式下，礦產資源開采也給我國生態系統留下了累累傷痕。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將生態文明建設納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局。習近平主席提出“綠水青山就是金山銀山”，生態環境建設被提到了新高度。礦山環境破壞問題亟待解決，但資金需求巨大且主要由財政承擔，治理效率不理想。據統計，2005～2015年國家、地方、社會企業共投入礦山環境恢復治理資金900億元，恢復治理面積大于80萬公頃。但是尚有約220萬公頃需要治理，意味著還需投入萬億資金。

PPP（Public-Private Partnership）模式是政府和社會資本在基礎設施和公共服務領域建立的一種長期合作關系，政府通過PPP模式引入社會資本合作執行原應由政府承擔的基礎設施和公共服務項目，有利于激活社會資金，減輕財政壓力，是政府投融資模式的創新。

礦山環境恢復和綜合治理需要大量資金，而PPP模式可吸引社會資金。能否將PPP模式應用于礦山環境恢復和綜合治理？如何應用？本文將對此進行探析。

1 礦山環境治理應用PPP模式的背景

1.1 國家政策支持

自然資源部、國家發改委等部門均發布了相關文件支持社會資本投資進行礦山環境治理，為社會資本通過PPP模式參與礦山環境治理提供了政策依據。《礦山地質環境保護規定》鼓勵企業、社會團體或者個人投資，對已關閉或者廢棄礦山的地質環境進行治理恢復。《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》鼓勵大力探索構建“政府主導、政策扶持、社會參與、開發式治理、市場化運作”的礦山地質環境恢復和綜合治理新模式。《關于建立激勵機制加快推進礦山生態修復的意見（征求意見稿）》提出通過賦予一定期限的自然資源資產使用權等激勵機制，吸引各方投入，推行市場化運作、開發式治理、科學性利用的模式，加快推進礦山生態修復，鼓勵集體經濟組織、生產建設礦山與社會資本合作進行礦山生態修復利用。

1.2 緩解政府財政壓力的需要

礦山的環境治理資金需求大，但多地地方政府財政資金并不充裕，若完全依靠政府來承擔將給財政帶來巨大壓力，也會降低礦山環境治理效率。采用PPP模式引入社會資本投資開展礦山環境治理，能緩解政府財政支出壓力，尤其是短期資金壓力，有利于平滑財政支出。

1.3 實現開發式治理的要求

礦山環境恢復和綜合治理是一項系統性工程，僅治理是不夠的，更要解決治理之后如何開發利用的問題。同時，擬定的后續開發方向必然對前期的治理有所要求。PPP模式建設和運營并重，剛好提供了一個治理與開發結合之路徑，以整體“打捆”形式，將礦山生態治理、后續的開發運營一并通過公開競爭方式確定同一修復主體和開發運營主體，形成“治理契合開發運營，開發運營反哺治理”的良性閉環，實現礦山廢棄地的真正開發利用和可持續發展。

2 在庫項目關鍵邊界條件剖析

截至2021年2月底，財政部PPP項目管理庫在庫的礦山環境治理類PPP項目共計9個，其中4個已進入執行階段、3個處于采購階段、2個尚在準備階段。

投資規模：在庫項目投資規模適中，總投資一般不超過5億元，最高22億元，總投資合計約56.64億元，單個項目平均投資6.3億元。

實施機構：以自然資源局（原國土資源局）為主，若涉及大規模的后續開發建設也可以住房建設局等主管單位作為實施機構，也可以所在園區管委會作為實施機構。

運作模式：以BOT為主，涉及部分存量項目采用BOT+ROT模式。

出資情況：資本金比例在20%～30%之間；政府占股以10%為主，其次20%、5%，個別項目政府未參股。

合作期限介于10～20年之間。

回報機制：以可行性缺口補助為主，僅一例某礦山工業旅游區開發項目采用使用者付費，且2016年發起至今仍處于準備階段，無實質進展。回報率介于5.5%～9.41%之間，使用者付費來源于剩余土石料的銷售、治理后農用地農作物銷售和建設項目的運營收入如游客接待中心、停車場、廣告費、門票、商業等。

3 礦山環境恢復和綜合治理類PPP項目的特點

3.1 參與方眾多

礦山環境恢復和綜合治理類PPP項目涉及的參與方眾多。政府方面涉及多個職能部門，包括自然資源、工信、財政、環保、能源、安監等。參與的社會資本除恢復治理企業外，還有開發建設和后續運營企業。此外，項目周邊及所在區域往往還有其他生產礦山可能導致區域性的污染或破壞，如何處理恢復治理工程與生產礦山之間的關系、劃界責任都是此類項目要解決的問題。此類項目涉及的民眾也往往較多，有的項目還牽涉到礦工和礦區居民的安置問題。

3.2 政府專項資金支持

財政部與國土資源部聯合制定并印發了《礦山地質環境恢復治理專項資金管理辦法》對專項資金的使用和管理進行了規范，專項資金用于礦山地質環境恢復治理工程支出及其他相關支出。據此，礦山環境恢復和綜合治理類PPP項目符合條件的相關支出可由專項資金列支。中央財政、上級財政安排的專項資金可有效解決該類PPP項目資本金不足等問題，項目落地保障性強。該部分支出可不占地方政府的一般公共預算支出，降低了地方政府的財承壓力。同時，專項資金列支也為社會資本獲取合理回報提供了有力保障，能有效激勵社會資本積極參與。

3.3 可多產業植入，但產業發展有難度

礦山環境恢復和綜合治理類PPP項目可植入多種產業共同發展。

政策上，《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》指出要探索礦山地質環境恢復和綜合治理與地產開發、旅游、養老療養、養殖、種植等產業的融合發展?！兜V山地質環境保護規定》也鼓勵礦山地質環境治理恢復后，對具有觀賞價值、科學研究價值的礦業遺跡開發為礦山公園。國土空間規劃要求，礦山環境恢復后的用地按照宜農則農、宜建則建、宜水則水、宜留則留的原則合理確定。

學術上，Soltanmohammadi H總結了8組共23種礦山廢棄地的政治廢棄地模式[1]。張軍認為礦山廢棄地是文明的象征，也是歷史文化的載體，有機會成為歷史人文景觀[2]。

實踐中，前述在庫PPP項目治理后用途包括了文旅、商貿、特色小、種植、林地及各種可利用地。

綜上，此類項目在理論上可與多種產業融合發展。但礦山地理位置通常遠離城市核心區，要想實現市場化的運營，尤其是實現較高的使用者付費收入較為困難。此外，治理恢復后的開發建設受到用地性質和政策等的限制，現階段尚未能實現最優化利用，環境治理、規劃、土地獲取、開發等各個環節尚未能實現較好銜接。

3.4 治理過程可能涉及礦產資源的處置問題

部分歷史遺留礦山有一定量的可采礦產資源，可能是原有技術條件下不具利用價值的礦產資源在目前的技術條件下又具有了利用價值，可能是礦山生產留設的保安礦柱等設計損失，這些礦產資源在治理、開發的過程中可能會被開采出來，其歸屬和處置需要進一步明確。

4 對策建議

4.1 運作模式選擇

礦山環境恢復和綜合治理類PPP項目的運作模式建議采用“DBOT”，由項目公司負責項目的設計、投資、建設、運營維護和移交，有利于從頂層設計開始實現項目全生命周期的管控。對于有存量項目的可結合采用“ROT”（改擴建-運營-移交）模式。對于運營屬性較強的也可采用“DBOO”（設計-建設-運營-擁有）模式。

4.2 融資先行，運用綠色金融

PPP項目投資大，融資需求高，融資落地是實現項目落地的前提。因此，在項目實施方案設計階段就要綜合考慮項目的融資情況，做好融資調研，項目合作期限、回報機制以及招標條件等要與融資條件相匹配。2016年8月31日，中國人民銀行七部委印發了《關于構建綠色金融體系的指導意見》，《意見》指出設立綠色發展基金，通過政府和社會資本合作（PPP）模式動員社會資本。綠色金融在貸款政策、貸款對象、貸款方式等層面結合綠色債券、綠色保險、綠色基金等多種金融產品和服務，優先支持綠色項目。礦山環境恢復和綜合治理項目符合綠色金融的適用范圍，因此，在實施此類PPP項目過程中可引入綠色基金，用好用活相關金融優惠政策。

4.3 選擇治理和開發實力兼具的社會資本

開發式治理是保證此類項目成功實施的重要手段，而其前提是要選擇治理和開發實力兼具的社會資本，可以是單個社會資本兼具治理和開發實力，也可以由治理企業和開發運營企業組成聯合體，但聯合體作社會資本需在合作機制上保證治理和開發的全周期權責捆綁。

4.4 多產業融合，開源創收

根據國土空間規劃要求，合理確定礦山環境恢復后的用地性質。在符合相關要求的前提下，多與文旅、商貿、特色小鎮等使用者付費相對較高的產業結合開發，以更好地實現市場化和可持續開發治理，減輕政府付費壓力。可考慮利用礦山的特殊性建設礦坑酒店、礦坑游樂園、礦洞餐廳等特色項目。鑒于礦山地理位置較偏遠的特性也不能盲目發展，需結合城市整體發展規劃，當地市場特性等綜合考慮。

4.5 探索賦予修復企業對修復涉及礦產資源的利用權，激發市場活力

自然資源部《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》明確修復工程新產生的土石料及原地遺留的土石料，可以無償用于本修復工程；確有剩余的，可對外進行銷售，由縣級人民政府納入公共資源交易平臺，銷售收益全部用于本地區生態修復，涉及社會投資主體承擔修復工程的，應保障其合理收益。

探索將土石料的處置方式推廣到其他種類礦產資源的處置利用上，即賦予修復企業對修復治理過程中新采出的一定量礦產資源的利用權和收益權，以保證治理工程的部分回報來源，激勵市場主體參與礦山環境治理。

5 結論

政府通過PPP模式向社會資本開放礦山環境恢復和綜合治理項目，可以拓寬融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，可有效緩解政府財政壓力、提升治理效率并實現開發式治理。PPP模式在我國已應用數年，但目前已實施且在庫的此類PPP項目僅9個，應用PPP模式開展礦山環境恢復和綜合治理尚在起步階段。本文剖析了在庫項目的關鍵邊界條件，分析了此類PPP項目的主要特點，提出了采用“DBOT”運作模式、融資先行、運用綠色金融、選擇治理和開發實力兼具的社會資本、多產業融合及探索賦予修復企業對修復涉及礦產資源的利用權激發市場活力等對策建議。