企業參與重大突發公共事件應急管理保障研究

張 麗

(1.內蒙古財經大學 公共管理學院,內蒙古 呼和浩特 010070；2.首爾科學綜合大學院大學，韓國 首爾 03767)

黨的十九大報告指出：“建設平安中國，加強和創新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局的戰略構想”。社會治理主體的多元化、治理方式的互助化，已然成為應急管理的行動指南。我國傳統的應急管理中，政府全盤包管，大包大攬，即使對于其他應急管理主體的參與活動，也習慣于采取“指令式”管理。如此種種，一方面增加了政府的行政負擔和治理成本，另一方面其他治理主體的差異化及獨特性優勢功能得不到發揮，其主人翁的社會責任意識日趨下降。當前，我國正處于快速發展階段，同時也面臨著各種社會問題，這使我們意識到，任何一種社會治理過程都不能僅靠政府這一股力量，一定要合力而為，才能處理好日益復雜的各種社會現象。

新冠肺炎疫情發生以來，在政府的充分調動下，社區居民、企事業單位、社會組織、媒體等一切社會力量都積極投入抗疫斗爭中，構建了政府“管治”、社會力量參與“共治”的協同合作的應急管理機制。據中國社科院2020年11月13日發布的《企業社會責任藍皮書(2020)》顯示，“4061家抗疫捐贈總額超過100萬元的企業共捐贈351.4億元……”。企業用自己的力量同疫情作斗爭，使我國朝著抗擊新冠肺炎疫情的全面勝利邁出了關鍵的一步，顯現出了中國力量和中國速度。

一、 企業參與重大突發公共事件應急管理的現狀

現階段，我國企業參與應急管理得到了政府的充分支持，行動指南和激勵政策的出臺與落實調動企業參與的積極性，企業的整體應急管理能力有很大程度的提升。尤其在此次新冠肺炎疫情期間，企業盡己所能，積極行動，為抗擊疫情做出了突出貢獻。

(一)行動指南和激勵政策為企業參與應急管理提供支持

國家相關法律和意見的出臺為社會力量參與應急管理提供了行動指南。2003年非典型肺炎疫情(SARS)爆發后，國務院出臺了《突發公共衛生事件應急條例》，成為應急管理體系構建的基石。2007年《中華人民共和國突發事件應對法》的頒布和實施，開啟了我國應急管理向制度化和法制化邁進的新征程。此后，2008年汶川地震、南方冰雪災害及2013年雅安地震等重大突發公共事件的發生推動了我國應急管理體系的進一步完善，國家越來越重視社會力量參與應急管理。2015年民政部印發的《關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》，針對支持和引導社會力量參與救災工作提出了具體的指導意見。2016年中共中央國務院《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》發布，再次明確提出“完善社會力量和市場參與機制”。與此同時，為極大地調動企業積極性，國家修改和制定了相應的法規，對參與應急管理的企業給予最大的稅收優惠。2017年2月24日通過的《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國企業所得稅法〉的決定》、2020年1月1日起施行的財政部、稅務總局《關于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關捐贈稅收政策的公告》(2020年第9號)，其中對企業參與應急管理享受稅收優惠政策方面有了更好的制度紅利，在降低了企業捐贈成本的同時調動了企業參與應急管理的熱情，其激勵效果凸顯。國家從制度層面支持企業參與應急管理，行動指南和激勵政策相結合，使企業參與應急管理成效顯著。

(二)企業參與應急管理能力逐步提升

烏爾里希·貝克提出的“文明風險擁有一種全球化的內在傾向”[1]一次次被驗證，而全球化風險的增加使每一次的應急管理工作都變得更復雜。政府積極倡導社會力量參與應急管理，企業能力在多次參與應急管理實踐中逐步提升。2003年“非典”期間，企業參與應急管理方方面面的表現都不成熟，但是帶給政府和社會的思考是沉重的。自2008年汶川地震開始，企業以各種方式積極加入應急管理行列，盡己所能為社會做出貢獻。但那時企業參與的無序性還很突出，因為缺乏準確的信息和有序的組織力量，加之企業救援經驗不足，很多企業把救災的大型車輛開到災區附近，卻造成交通擁堵，根本無法實現救災的目的。直到2013年雅安地震，企業開始走向“科學參與”的道路，企業的無序參與狀態得到很大改善，整體都變得更加井然有序。這次救災行動被稱為一次“量力而行的、重技術、重效率、人性化的系統救援”[2]。2019年新冠肺炎疫情爆發，國內很多企業為配合新冠疫情防控工作響應政府號召按下暫停鍵，在最困難時期，他們仍舊大愛為先，憑借著自己的資源優勢為抗疫做出貢獻。在一次次的磨礪中，企業參與應急管理的表現越來越成熟，應急管理能力有了很大程度的提升。

(三)企業參與對新冠肺炎疫情應急管理發揮重要作用

企業在歷次的重大公共突發事件中都盡己所能，默默付出。新冠肺炎疫情期間，他們依舊積極參與應急管理，發揮了重要作用。例如，美團作為以生活服務為主要業務內容的電商平臺，在新冠肺炎疫情期間為人們提供各類食品、生活必需品、藥品及各類防疫消毒用品等的代買跑腿服務，他們基于自己的專業能力站在疫情防控第一線，成為“最美逆行者”，為人們生活提供服務的同時也踐行著中國企業的社會價值。根據《2020美團配送抗擊新冠疫情行動報告》顯示：武漢封城期間美團訂單量達到396萬單，并有54.1%的美團騎手為醫院配送過訂單；美團率先推出“無接觸配送”服務，客戶可以選擇把物品掛在門把手或放到門口的服務項目，為避免接觸感染起到了重要作用；設立2億元醫護人員專項基金，為援鄂醫療隊免費送餐超過9萬單，送往全國醫院的訂單5622萬單。美團用自己的點滴行動參與疫情防控，成為公眾服務的橋梁和紐帶。新冠肺炎疫情發生至今，“健康碼”成為我們綠色通行的標配，“一碼通行”成為人們的外出習慣。從“余杭綠碼”“杭州健康碼”“浙江健康碼”到“阿里健康碼”、“支付寶健康碼”[3]，再到2021年2月2日“學習強國”平臺上線的“防疫健康碼”，最終實現全國互認。一路走來，我們不僅看到了政府從解決基層問題出發，為控制疫情蔓延支持企業復工復產而進行的頂層設計，還看到碼全科技這樣的小型科技企業在參與應急管理中提供的技術支持。眾多中國企業在參與新冠肺炎疫情的應急管理中用自己的實際行動為人民保駕護航，顯現出了中國速度和中國力量。

二、 企業參與重大突發公共事件應急管理存在的問題

盡管企業參與重大突發公共事件應急管理發揮了重要作用，但是在參與過程中也表現出一些突出問題。政府相關政策制度的可操作性及企業參與的資源、方式、渠道等都值得我們思考。

(一)企業參與應急管理缺少制度的可操作性

現行的法律和意見雖然制定了社會力量參與應急管理的基本原則和行動方向，但是企業在參與應急管理中應起到什么樣的作用？企業需要履行什么樣的責任和義務？參與應急管理貢獻多大力量才算很好地踐行了社會責任？這一切都是企業關心的問題，國家還沒有從制度層面給出一個明晰的答案。由于缺少可操作性的制度化保障，很多細則問題無從解決，國家有關法律和意見也難以落地實施。

企業是參與應急管理的主體之一，參與應急管理是其踐行社會責任的內容之一，企業要做到“時刻預警，時刻防范，時刻參與”，但大多數企業參與應急管理意識不強，在企業社會責任管理和踐行方面有所欠缺。管理是踐行的基礎，有了良好的企業社會責任管理，踐行社會責任會更有方向性。根據《企業社會責任藍皮書(2020)》統計結果顯示：中國企業300強中有六成以上的企業社會責任管理缺位，責任管理綜合指數為21.5分，甚至有188家企業社會責任管理指數不足20分，處于“旁觀者”位置，我國企業社會責任管理還處于起步階段。缺乏管理又何談踐行？企業“摸著石頭過河”，從眾心理、攀比心理嚴重，看到有企業捐款捐物，那么也跟風捐款捐物，致使企業參與應急管理形式單一，對是否做到了全面、全員參與，是否從自身專業能力角度參與，是否在預警和善后修復階段全過程參與的關注度嚴重不足。這其中除了企業自身缺乏社會責任管理以外，主要原因是國家對企業參與應急管理缺少可操作性的制度化保障，未將企業參與應急管理作為評價企業社會責任的重要指標進行考核，企業參與動力不足。因此，企業參與應急管理的制度化建設任重道遠。

(二)企業供應鏈應急管理能力薄弱

企業參與應急管理的前提條件是自身有充分的資源作為保障，如果在重大突發公共事件中，企業自身的供應鏈受到威脅，那么企業自身運營管理將受到重創，參與應急管理的能力會嚴重受挫。企業供應鏈應急管理是指企業提早識別突發事件的風險，當突發事件爆發時預測供應鏈的影響趨勢，評估與企業預定目標偏離程度，最后根據突發事件對企業供應鏈沖擊的三大環節——供應中斷、運營中斷和需求突變[4]，采取相應管理措施，達到使企業供應鏈運作能力快速恢復，最大程度減少企業損失的目的。

此次新冠肺炎疫情中，很多企業存在著供應鏈應急管理能力薄弱的問題，比如在新冠肺炎疫情爆發初期，由于部分企業應政府建議關門停止生產和經營活動，導致部分地區市場上的生活必須品偶有出現供應中斷和延遲，公眾恐慌之下搶購商品，部分地區出現“超市空架”現象，造成了短時消費市場秩序混亂；因疫情期間防護需要，N95口罩、消毒液、一次性手套等物資的需求突變，社會對該類物品需求激增，曾導致市場供求不平衡，一時間市場亂價現象嚴重，“天價口罩”層出不窮。由此可見，企業供應鏈應急管理薄弱問題不僅造成了市場混亂，企業經濟受損，而且使國家的應急管理成本提高，整體應急水平下降。

(三)企業參與應急管理方式單一，渠道不暢

企業作為社會的主人，擁有應急管理所需的資金、物資、專業技術及專業人員等重要資源。在重大突發公共事件發生時，企業可以發揮這些得天獨厚的資源優勢，不只是捐款捐物這一種方式，還包括提供技術和人員、現場救援乃至危機后修復工作的全過程支持。企業的優勢如果能夠全部發揮效力，那么國家的應急管理水平及企業的應急管理能力都將得到極大提升。

新冠肺炎疫情期間，企業參與應急管理最主要的方式是捐款捐物。據相關學者調研結果顯示，“以捐款、捐物方式參與應急管理的企業分別占到78%和74%，提供技術支持的企業僅占18%”[5]。企業參與應急管理方式單一化非常明顯，大多數企業還沒有結合自身的資源優勢參與到應急管理當中。另外，應急管理中暢通的參與渠道是連接企業和災區的橋梁和紐帶，渠道不暢通，直接導致企業參與活力受阻，參與效率低下。新冠肺炎疫情期間，部分企業捐贈的物資曾一度因為武漢紅十字會分配效率的問題導致滯留，影響疫情防控工作的正常開展及災區人們的生活質量。這其中重要的原因就是企業與政府部門沒能實現直接對接，溝通渠道不暢，致使在疫情期間積極參與應急管理的企業所發揮的作用大打折扣。

三、企業成為應急管理成熟參與主體的保障措施

為全面提升企業參與應急管理能力，發揮資源優勢，使企業成為應急管理成熟參與主體，政府和企業自身都要優化條件，提供相應的保障措施。

(一)制度化保障措施

政府要完善應急管理相關的法律法規，圍繞企業社會責任建立評價體系及評估機制，為企業參與應急管理提供制度化保障。在現有的法律法規中明確企業是應急管理的主體之一，明晰企業參與應急管理的具體職責和任務，強調企業參與應急管理要做到全面、全員、全過程參與；建立企業社會責任評價體系，對不同性質、規模及發展階段的企業明確履行社會責任的分類標準，規定具體的職責要求，并據此評價企業社會責任的等級；開展企業社會責任評估。為利于企業社會責任評估的科學性和客觀性，政府從制度層面制定履行企業社會責任的各項動態指標，起到過濾和把關的作用，具體的工作可以委托給較為成熟的第三方評估機構進行。非常態期間，評估可以每年進行兩次或更多，常態期間可以每年進行一次，評估結果向社會公開。這樣在利于公眾對企業了解和監督的基礎上，也能有效調動企業參與應急管理的積極性。

(二)動力保障措施

通過完善激勵機制，為企業參與應急管理提供動力保障。激勵機制可以有效調動企業參與應急管理的積極性，是企業由被動參與到主動參與的動力源泉。現今，我國對參與重大突發公共事件應急管理的企業帶來了很多稅收紅利政策，但其中的部分條款和政策執行靈活性不足，還有很大的完善空間，尤其可以考慮特殊時期的彈性制管理。比如在新冠肺炎疫情這樣的特殊時期，企業經濟也受到了嚴重影響，超限額(超過年度利潤總額12%)捐贈結轉由之后的三年內進行稅前抵扣可延長為五年，這樣可以更多地減少企業壓力；對于疫情期間的直接捐贈雖然有了更加利好的稅收政策，而對間接捐贈部分，企業還是只能通過公益性社會團體或者縣級以上人民政府及其部門的捐贈支出才能享受稅收優惠政策，今后可以考慮把間接捐贈支出途徑放寬到承擔疫情防控任務的街道辦和社區，只要企業手續齊全都可以享受制度紅利。

(三)渠道保障措施

通過搭建政府與企業的應急管理平臺，為企業參與應急管理提供渠道保障。新冠肺炎疫情期間，由于企業無法與政府直接對接，缺乏直接協調溝通平臺，導致企業應急管理“中斷”“混亂”現象時有發生。為暢通政府與企業的溝通渠道，設置地方級的企業應急管理機構，搭建政府與企業的應急管理平臺，實現政府與企業常態及非常態時期的直接對接：常態時期，政府組織并指導企業的應急管理培訓及演練，為應急管理工作做好戰時專業技術、人才等各方面的儲備，監督企業的應急管理能力建設；非常態時期，政府動員企業參與應急管理及緊急調控企業資源，為企業參與應急管理起到指導作用。

(四)意識保障措施

通過加強企業內外部社會責任管理相結合的辦法，為企業參與應急管理提供意識保障。為全面提升企業參與應急管理的意識，不僅要在觀念上強調參與應急管理是企業踐行社會責任的重要表現，而且重點采用內外部企業社會責任管理相結合的辦法實現提升企業參與應急管理的意識保障：一方面通過企業外部的頂層設計使企業自主參與應急管理；另一方面還需要在企業內部開展企業社會責任管理，將參與應急管理作為重要內容之一，上級部門監督企業實施落實，對實施落實較好的企業予以公開表揚。通過以上措施可以有效地為企業參與應急管理提供意識保障。

(五)資源保障措施

通過完善企業供應鏈應急協作機制，為企業參與應急管理提供資源保障。企業的供應鏈風險大體可分為橫向供應鏈(生產商-生產商-生產商)風險和縱向供應鏈(供應商-生產商-消費者)風險兩大類。供應中斷和運營中斷的風險大多屬于橫向供應鏈風險。應對此類風險，企業可以采用橫向同類生產商間簽訂合作協議的辦法盡力避免造成損失。比如，同地、異地甚至異國的同類生產商簽訂重大突發事件應急協作協議，任何一方企業發生此類風險，其他企業都在協議基礎上調配資源，予以援助，這樣可以有效降低因重大突發公共事件發生導致供應中斷和運營中斷的風險。需求突變風險屬于縱向供應鏈風險。應對此類風險，可以通過縱向協調的方式，即上游供應商和下游生產商之間的協調，簽訂突發事件供(訂)貨協議、收益分享協議等，通過供應商和生產商風險共擔的方式，共同應對突發事件帶來的經濟損失。這樣可以在重大突發公共事件發生時將企業供應鏈風險降到最低，為企業參與應急管理提供資源保障。