當前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)復墾存在的問題及解決對策

凌偉傳

（平遠縣自然資源局，廣東 梅州514600）

隨著中國市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的升級與轉(zhuǎn)型，從20世紀末期開始，中國一些城市在發(fā)展過程中受到一些限制，比如土地資源存量不足等，這些問題的出現(xiàn)，導致市場經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)停滯不前的情況。一些城市處在發(fā)展階段，因為建設(shè)用地保有量不足，難以將城內(nèi)的一些土地資源用于建設(shè)工業(yè)園，導致一些制造行業(yè)、加工行業(yè)發(fā)展受到影響。與此同時，一些土地資源難以被合理地利用與劃分，而這些土地終將被閑置。

1 增減掛鉤價值研究

增加掛鉤政策的出臺，主要是將以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)作為主要策略，增減掛鉤指標也具備建設(shè)農(nóng)地規(guī)模、建設(shè)農(nóng)地指標、占補平衡等多重功能。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤措施的實施，能夠推動農(nóng)村地區(qū)建設(shè)，實施該政策，能保證居民點發(fā)展更加合理，有效利用農(nóng)村閑置土地，對農(nóng)村地區(qū)破舊房屋進行整合。提高生態(tài)用地的建設(shè)強度，保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加，保證掛鉤措施落實到位。

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地中增加掛鉤拆舊區(qū)土地復墾所面臨的問題

2.1 村集體意愿明顯變化，存在極大協(xié)調(diào)難度

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤拆舊區(qū)復墾，包括組織實施、設(shè)計批復、論證批復、編正方案、公眾調(diào)查等多個環(huán)節(jié)，會導致其環(huán)節(jié)復雜、時間冗長、程序嚴格，村民、村集體的意愿受經(jīng)濟利益、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展等多重影響，最終導致拆舊區(qū)的地塊利用方向變化極大。從公眾調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)，村民對治理標準、復墾條件、補償?shù)染鶝]提出特殊要求，如果工程即將動工，就會出現(xiàn)“獅子大開口”情況，漫天要價問題更是屢見不鮮，門樓、老墳、樹木等都要求得到賠償，錢不能過、路不能走，只有給錢才能放行，一些個性化、不合理的需求，導致工程開工受到影響，一些片區(qū)也難以施工。

2.2 已實施片區(qū)復墾土地較少，缺乏足夠的歸還指標

在編制城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤方案時，為了湊齊批次，形成一個完整的項目，拆舊區(qū)通常由多個片區(qū)共同組成，使工作人員面對極大的工作壓力，拆建的舊區(qū)域當中，新增加的耕地率相對較高，從理論角度來看基本可以完成，但是在設(shè)計時，明明知道一些新增內(nèi)容不達標，卻要將項目硬加上去。設(shè)計時缺乏足夠的精準度，不符合實際情況，容易出現(xiàn)設(shè)計誤差問題，這也是拆舊區(qū)面臨新增地較少的根本性原因。在編制方案過程中，技術(shù)交底為其中一項必要環(huán)節(jié)，但是從當前情況來看，技術(shù)交底存在的問題、設(shè)計方面出現(xiàn)的技術(shù)問題，使得設(shè)計缺陷不斷擴大，如果未能主動解決問題，那么就無法按時滿足新增耕地要求[1]。

2.3 工程建設(shè)難以達標，驗收不順利

作為施工單位，主要目標是確保經(jīng)濟效益最大化，這就會導致一些建設(shè)單位缺乏契約精神，難以按照設(shè)計內(nèi)容施工，不僅未能優(yōu)化施工工藝，反而影響土方平整情況，使得一些施工項目勉強完成；而一些難度較大的施工內(nèi)容，采用蓄意捆綁方式，項目承擔方則需要對施工內(nèi)容進行調(diào)整，使施工單位從中獲得更高經(jīng)濟收益[2]。除此之外，監(jiān)理單位未能履行其職責，未能將監(jiān)理工作落實到位，這也是一突出問題[3]。

2.4 拆舊區(qū)位置組織復墾，使得復墾設(shè)計面臨變更

在推進土地整治項目過程中，變更工作顯得進退維谷。如果項目不變更，就難以驗證項目，在與變更相關(guān)的文件出臺以后，各種項目都要進行變更。在出臺的政策中允許調(diào)整拆舊區(qū)位置，如果其中的位置都需要變更，就會導致項目周期被不斷拉長，最終影響項目實施。

2.5 項目施工周期長、環(huán)節(jié)復雜，無法按期歸還指標

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目有著較長的施工時間，截至目前，仍有幾年前批準的項目尚未完成，再加上編制方案的調(diào)整，后續(xù)也需要進行變更工作。出現(xiàn)該問題最主要的原因是縣級政府面對項目時，對于村、鎮(zhèn)、等工作未能協(xié)調(diào)到位，基本都需要國家部門孤獨進行，最終出現(xiàn)舉步維艱、獨木難支情況，導致施工時困難重重[4]。

3 解決當前問題的有效方法

3.1 保證全縣一盤棋，加大政策宣傳力度

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策當中，涉及農(nóng)村、城市的發(fā)展情況，也起到了統(tǒng)籌兩個空間共同發(fā)展的作用，能夠使資金資本、空間指標等由國家統(tǒng)籌安排，市內(nèi)主動調(diào)劑、市內(nèi)共同使用、縣區(qū)有序發(fā)展，混合了地根、銀根兩種基本要素，打破行政區(qū)之間的限制，對于生態(tài)建設(shè)、攻堅扶貧、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村等都起到了良好的促進作用。城鄉(xiāng)建設(shè)用地中增減掛鉤主體通常是縣級政府，當前作為攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵階段，做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤有著重大戰(zhàn)略意義與政治價值，這也是一項各取所需、優(yōu)惠互利的現(xiàn)實工作與人心工程。縣級政府應當做好精心組織工作，加強對縣的發(fā)改、農(nóng)業(yè)、審計、財政、環(huán)保等相關(guān)部門的領(lǐng)導工作，保證統(tǒng)一領(lǐng)導、細化分工、形成合力。

3.2 進村入戶，做好調(diào)查

在推進復墾工作過程中，需要做好工程調(diào)查工作，都應當詳細調(diào)查復墾的每一戶宅院、每一宗地等，主動了解公眾的各種需求，制作調(diào)查表，解決公眾個性化要求。采用公眾調(diào)查方式，可以有效解決村民所提出的各種問題，掌握各宗地的邊界與坐落情況，地上建筑物的構(gòu)造結(jié)構(gòu)、建設(shè)時間等；掌握土地受益人的要求與需求，項目承擔單位與村委會做好及時介入工作，掌握土地的真實情況與受益人的思想狀況、意識取向等。

3.3 做好科學論證工作，保證方案編制的科學性

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目方案作為法律性文件，如果該方案被批復，那么城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤也就具有法律地位。實施方案編制情況也會對復墾效果產(chǎn)生影響。編制方案需要從可行性角度出發(fā)，根據(jù)目標開展工作，對列入的方案做好仔細篩選，本著先近后遠、先易后難的原則，對片區(qū)做好合理劃分，在片區(qū)基礎(chǔ)上組織實施該工作。在方案實施過程中，另一個關(guān)鍵目標是對復墾土地新增耕地進行合理測算，從土地適應性評價環(huán)節(jié)出發(fā)，進行典型片區(qū)、典型工程設(shè)計工作，復墾區(qū)建設(shè)本著“寧大勿小”的原則，做好估算工作。

3.4 做好設(shè)計工作，實現(xiàn)指標置換“雙掛鉤”

拆舊區(qū)復墾與土地整治項目同等重要，其設(shè)計質(zhì)量會對項目的成敗產(chǎn)生直接影響，這也關(guān)系到該項目是否能夠順利完成，是否在后期對方案進行再次調(diào)整，保證各項指標如期歸還。做好田塊設(shè)計，田塊作為耕地當中的基本單元，需要對每個田塊凈面積、田坎高度、坡度等做好設(shè)計；對路程做好設(shè)計，生產(chǎn)路與田塊之間有著密切聯(lián)系，農(nóng)具機械的寬度、進地位置等直接與田間路相聯(lián)系，所以必須明確周邊道路的位置與連接方式。

在農(nóng)村用地建設(shè)與整理時，應當提高復墾耕地質(zhì)量，建立完善的耕地評價體系，將合理運作、科學評級方式加入其中，保證建設(shè)用地指標與復墾耕地的數(shù)量與矢量相互掛鉤。在此期間內(nèi)，必須整理出對應面積的耕地，完成使用建設(shè)用地周轉(zhuǎn)的歸還與置換工作，同時也可以預先安排一些掛鉤周轉(zhuǎn)指標，允許其在復墾耕地之前就使用。

3.5 強化管理力度，做好施工工作

省廳應當在當?shù)剡x擇幾個試點城市，由國土資源部門建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地建增掛鉤指標儲備庫，在下達指標過程匯總前必須嚴格按照比例進行下達。市級國土資源部門在使用統(tǒng)籌指標時，應當向上級部門作出申請，在批準后才能繼續(xù)施工。在施工時，也需要做到下述幾點：抓好監(jiān)理工作，監(jiān)理質(zhì)量直接與工程完成質(zhì)量相掛鉤，監(jiān)理必須做好技術(shù)交底工作，對工程質(zhì)量、資金進度等進行嚴格控制，如實記錄每日的施工位置、施工內(nèi)容、機械、人員等；抓好施工管理，施工隊應當嚴格按照施工方案施工，不可隨意改動。

4 結(jié)束語

綜上所述，土地增加掛鉤也就是城鄉(xiāng)建設(shè)過程中針對城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村用地減少問題，應當從現(xiàn)有的土地存量出發(fā)，對其進行合理規(guī)劃，將一些擬整理復墾率更低的農(nóng)村用地與城市建設(shè)用地等面積結(jié)合起來，形成項目區(qū)，利用土地整理復墾與建新拆舊等多重措施，確保項目區(qū)當中的土地面積得以平衡，由此增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量與效率，同時也能確保城鄉(xiāng)用地規(guī)劃更加合理。