當前畜禽生產中部分突出問題的思考

胡建民

（湖北省紅安縣農業農村局，湖北 紅安 438400）

隨著社會的發展，畜禽養殖從每家每戶的散養逐步過渡到規模養殖，從副業逐步轉變成主業，相關的法律法規逐步完善，群眾對身邊的環境要求不斷提高，整個養殖形勢從內到外發生了巨大的變化。在行業持續轉型升級的過程中凸顯出來的部分問題跟不上社會的快速發展和群眾需求，筆者對其突出問題進行了分析，并提出了相關意見和建議，供參考。

1 當前畜禽生產中的突出問題

1.1 群眾需求不斷提高

對畜禽養殖的整治和相關規范跟不上群眾對美好生活追求的步伐。伴隨經濟社會的發展，人民生活水平不斷提高，開始享受生活，追求生活品質，其中包括對良好的環境品質的要求。近年來，涉及畜禽養殖污染方面的投訴逐年提高［1］。

根據紅安縣環保部門接到的信訪投訴，經統計分析發現，群眾投訴的對象基本集中于村莊及周邊的養殖場，投訴內容都是氣味和污水問題。造成這一問題的原因表面上是防護距離不夠，其實根源是最初養殖模式轉型期遺留下來的歷史問題。原來每家都是散養，你沒資格指責我，我也沒有理由責備你，彼此相安無事。當村子中一部分人特別是大多數人開始嫌棄養殖行業的“臟、亂、臭”而放棄了養殖，過渡到只有極少數人沒有其他出路而專業從事小規模養殖時，村民間沖突開始顯現。對不再養殖的村民來說，自身環境權益受到了傷害，在國家及政府重視環保問題后有了反映渠道，矛盾就公開化了。

作為仍然從事養殖的少數村民的確有其苦衷：①最初從事養殖也是迫不得已，沒有其他技能和出路，準入門檻低，為了養家糊口而為之。②起步之初，均沒有經濟實力，只能利用自身有利條件（原來老房子或村莊附近閑置處）小打小鬧開始，滾動循環發展。就算具備超前的戰略眼光，想遠離村莊，以當時水、電、路等基礎條件也是可望而不可及的事。③隨著時間的推移，條件的好轉，在原來基礎上經年累月逐步擴大規模后，再想異地重建，已經是騎虎難下進退兩難了——多年來投入那么多，拆掉吧，沒有補償或補償過低不甘心，不拆吧，投訴不斷；隨著各種法律法規趨于完善，國土、林業及農業對土地管理日趨規范和嚴格，找塊防護距離合適的地方已是越來越難。

作為基層政府和部門，早期經濟不活躍，為解決農村群眾的生計問題，大力培育和鼓勵他們自主創業，對相對落后的丘陵山區來說，畜禽養殖幾乎成了不二之選。為快速形成示范效應，基層政府的要求和部門的監管尺度是一再退讓；在環保要求未作為畜禽養殖重點衡量指標的年代，人們也對只注重前端生產、不管后續產生的糞污處理及環境影響等問題早就習以為常。在追求利益最大化的觀念指導下，部門和從業者都沒有注重最初養殖設施和基礎條件的設計和提升。等到行業趨勢、政策要求發生改變后，再想進行改造和改善，付出的代價又難以承受。

總之，基層政府和部門為滿足特定時期經濟社會發展需要的一時權宜，致使村莊及周邊的養殖場成為一個難以解決的遺留頑疾，從而導致投訴不斷，行業整體形象受損。

1.2 基層畜禽養殖“疑難雜癥”頗多

1.2.1 遺留問題難以解決 這里所說的遺留問題包含2個方面的內容，一是前文所述的村莊周邊建場布局不合理［2］的養殖場數量龐大——量大；二是因為距離和基礎條件原因，相當多的養殖場根本沒有辦法依法取得《動物防疫條件合格證》——無證，淪為法律層面上的“黑場”。政府和部門還要提供各種服務，身份相當尷尬。因為體量巨大，對基層政府來說，缺乏資金支持整治；對部門來說，鑒于這種歷史遺留問題，在合情、合理、合法間做出選擇亦是艱難，且極易引發社會矛盾；對于養殖場來說，相互間你攀我比，別人怎樣我怎樣，誰也不做“出頭鳥”，法不責眾成了他們最好的庇護傘，三方就這樣“得過且過”。

1.2.2 養殖場的無序擴張 養殖場無序擴張表現在以下幾個方面：一是隨意新建養殖場，不履行相關報批手續；二是老的養殖場隨意改建擴建；三是隨意變更畜禽養殖品種和養殖模式；四是隨意將養殖場整體或部分租賃轉讓。由于各部門監管缺失及處置不協調、法律法規的宣傳普及不到位等多方面因素，從業者不知情、不履行相關義務，造成了目前養殖場想建就建、想擴就擴、想養什么就養什么等各種亂象，備案登記信息缺失或備案登記信息與現狀完全不符的情況普遍存在。直接造成統計、上報數據失真和部分新建養殖場無法獲得有效身份，再次淪為“黑場”的惡性循環。

1.2.3 糞污資源化利用困境 尤其近幾年，隨著畜禽養殖糞污資源化利用工作的不斷推進，暫時性地取得了階段性成果。規模養殖場糞污處理設施按照要求基本配套，但也僅是簡單地解決了糞污的無害化處理和暫時收儲問題，在最后的末端去向上仍存在難以解決的瓶頸。想要達標排放，一般養殖場難以承受運營成本過于高昂之重，實行種養結合成為糞污資源化利用最為現實和經濟的解決方案。由于種養結合銜接不夠緊密［3］，要想真正達到種養循環、綠色發展還任重道遠。

首先，就種植業整體情況來看，現狀不容樂觀：種植業邊緣化日益嚴重，行業周期長、風險大、效益差等屬性致使愿意參與和從事種植業的資本及人員越來越少；大量的土地閑置，拋荒嚴重［4］，在山區丘陵，因為難以大面積機械化操作且人工成本逐年上升，情況尤為嚴重；種植業從最初的不愿種發展為不愿種和不會種的雙重疊加，站在糧食安全的角度，問題已是迫在眉睫。

其次，糞肥施用沒有優勢，盡管國家一直大力鼓勵有機肥替代化肥，但在種植業主來看化肥時效快、效果明顯、干凈衛生、方便操作仍然是其最大優勢。使用者不會站在國家的角度和層面去考慮土地土壤改良，讓他們使用畜禽糞污替代化肥缺乏吸引力。對種養結合的養殖從業者來說，其真正的重心在養殖上，種植業是現在形勢所迫不得已配套而為之，加之養殖業的防疫需求，決定了他們不會投入多少精力。所以，不管從種植者還是養殖者的角度來看，資源化利用的效果都不容樂觀。

再次，在養殖業和種植業間缺乏且難以自主形成良好的糞污轉運體系和機制。近年來，各級各部門不斷嘗試推行社會化服務組織來參與糞污的轉運、利用工作，但市場并沒有產生良好的反饋。主要原因集中在以下3個方面：誰來運？怎么運？運哪去？目前絕大多數養殖場是自己轉運利用一部分，周邊少量尚在種植的農戶轉運利用一部分，總體來說利用量和效果并不怎么樣，農戶對干糞的需求較強，量少且具有很強的季節性。站在防疫要求的角度，養殖場不愿意接受到處跑的社會化服務組織或個人的糞污轉運車輛靠近自己的養殖場，但要求每個養殖場自己配備專業的糞污轉運車，對很多養殖場來說經濟壓力不小，車輛利用率不高也是一種浪費，還有具不具備駕駛資格也是個問題。糞污的轉運要么管道要么車輛，各有優劣。管道運輸一次性投資，后續運行成本低，但養殖場相對來說比較分散，管道轉運也存在致命的制約因素——投資巨大；車輛轉運靈活方便，制約因素主要是后續運營資金的保障問題。不管是養殖場還是對想從事專業糞污轉運的人和組織來說，糞污轉運到哪里去成為最突出的問題。如前所述，種植業邊緣化、土地大量閑置拋荒，也就是根本沒有糞污需求的地方。對于專業的社會化組織或個人來說，如果糞污消納利用需求較小，車輛和人員長期閑置會導致成本過高，勢必導致難以維持經營。

目前各地規模養殖比例普遍不高，還存在大量的規模以下養殖場沒有納入到糞污資源化利用的管理體系中來，如果資源化利用的轉運體系和機制不盡快完善起來，同時給予養殖場糞污處理利用方面一定壓力和規范，將直接導致2個后果：前期規模以上養殖場的整治前功盡棄；群眾信訪投訴不斷增加。

1.3 部門監管有心無力

1.3.1 法律法規可操作性問題 以基層部門最為頭疼的《動物防疫條件合格證》辦理為例，《中華人民共和國動物防疫法》第九十八條規定：開辦動物飼養場和隔離場所、動物屠宰加工場所以及動物和動物產品無害化處理場所，未取得《動物防疫條件合格證》的，由縣級以上地方人民政府農業農村主管部門責令改正，處三千元以上三萬元以下罰款；情節嚴重的，責令停業整頓，并處三萬元以上十萬元以下罰款。

在實際監管過程中，予以罰款是很容易操作，但是“責令改正”“停業整頓”的內容就難以實施到位，主要原因是：①養殖場選址缺陷致使其根本不可能取得《動物防疫條件合格證》——想辦證辦不了。既然辦不了證，責令改正的內容是什么？“情節嚴重”又怎么界定？②如果停業靠農業部門一家來監管，那么大的面和量，怎么保證落實到位？養殖場已經投入了，怎么會甘心停業？③養殖場不停業的話，農業部門又無強制措施，只能依《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國行政強制法》進行移交。農業部門本來就弱勢，強勢部門根本不愿處理此等麻煩事。最終就是農業部門下的處罰成為一張廢紙，一方面褻瀆了法律的尊嚴，另一方面問題也處于長久擱置中，養殖場便倫為法律層面上的“黑場”。等到出現信訪投訴等問題，“黑場”的身份便暴露了出來，基層政府責怪部門為什么不拆除，為什么還為其開具檢疫證諸如此類的實際問題，讓農業部門基層工作開展頗為掣肘和頭痛，也飽受基層政府和其他部門詬病其監管不力。

1.3.2 基層動物防疫體系弱化嚴重 從縣級主管部門來說，由于歷史原因，以前無序進入的人員問題及負擔至今還未消化，得不到足夠的新鮮血液補充［5］，人員老齡化、斷檔、專業人員缺乏等情況相當嚴重；從鄉鎮畜牧獸醫服務中心來說，因為缺少經費支持，各個鄉鎮基本上就中心主任“獨擋全面”一肩挑。如此動物防疫體系，難以保證業務有效有序開展和推進。從整個行業來說，長期以來，農業行業地位、工資待遇與其他行業和部門難以相比，有更多選擇的年青人普遍不愿進入，行業面臨后繼無人的局面；對已經沒有選擇余地、兢兢業業工作了幾十年的老農業人也難以完全做到熱愛工作、忠于職守、無私奉獻。如此無法保證整個行業的健康持續發展。

2 意見與建議

前文所述的群眾投訴、行業混亂和部門弱化三者之間，群眾投訴為外在表現，根源還是行業發展不夠規范、部門監管不到位所致。筆者認為要從加強組織和人才隊伍及防疫體系建設入手，以規范畜禽養殖行為工作重心，群眾關注的環境問題自然就能迎刃而解?，F重點就規范畜禽養殖行為方面淺談個人看法。

2.1 控源頭

控源頭主要指規范養殖場的建設和備案信息管理，扭轉養殖場無序亂建亂養的局面，建議從以下方面著手。

2.1.1 設立從業者準入門檻 大多數人對養殖行

業缺乏系統全面的了解，以為畜禽養殖門檻低，有個畜禽能呆的“窩”就可以開始干，于是行情好時蜂擁而上，不好時又“一潰千里”，極大地影響了行業健康發展。設立準入門檻，能夠一定程度制止部分一時頭腦發熱的投機者，留下真正的長期從業者。準入門檻包括“軟件”和“硬件”兩方面，①從事畜禽養殖需取得從業資格證，促使從業者對行業的法律法規、潛在風險、基本要求、個人義務等各方面有基本的了解和認識，即具備一定理論基礎和思想準備，改變以前想建就建，毫無約束而造成行業大幅波動的情況，還可以對潛能事先針對性預估預判。②養殖場除防疫距離的明確要求外，對欄舍布局、設計和要求及養殖模式也需要制定比較規范的指導性最低標準，改變從業者隨意搭個“棚”便可以開張的淺顯認識，后續想整改和提升都好操作，也便于基層一線人員的技術指導有據可依。

2.1.2 部門監管平臺一體化 按要求，畜禽養殖場建成后需取得《動物防疫條件合格證》，并備案登記取得畜禽養殖代碼。然而當前基層實際情況是主動備案登記的幾乎沒有，這些行業早期要求對養殖場的約束性不強，不影響其產品銷售，自然不能引起養殖場的足夠重視。建議充分利用現代科學技術手段，把部門的多個監管平臺整合成一個，且相互間形成一定的邏輯關系，倘若不如實填報各種信息會導致邏輯混亂，系統將無法正常運行。如此還能夠有效規避基層人情關系造成的違規行為。

具體拿《動物防疫條件合格證》和養殖代碼來說，建議與檢疫開票直接掛鉤，無證無代碼在系統中將無法開票。好處有以下幾點：①以末端銷售倒逼養殖場辦理和履行相關手續和義務。②改變養殖場隨意變更養殖品種不報備審批的亂象。③制約老養殖場任意改擴建，改變了備案信息和防疫條件的亂象（備案信息中規模與產能關系自動生成為前提，擴規后超出產能無法開票）。④對監管部門來說可節省大量的人力、物力和財力。

2.1.3 制定規范的新建養殖場 審批流程當前，在基層沒有一個明確的、規范的新建養殖場審批流程，基層政府和各部門間的要求“各自為政”，沒有形成一個協調、系統、有效的辦理程序，誰主導和監管流程的辦理過程和結果也不知道；新進的從業者更是一頭霧水，搞不清楚聽誰的，索性瞎干、蠻干的事情時有發生。造成事后各方相互指責推脫，也不便于出現問題后的責任追究，于是導致大量的累積問題。建議省級人民政府出臺指導性文件和意見予以改正和規范，明確各部門責任。

2.1.4 進一步完善法律法規 完善法律法規也是源頭管理內容的一部分，①完善法律法規的內容，增強針對性。②完善法律法規的易操作性。建議法律法規的修改完善過程中多聽聽基層人員特別是一線執法人員的意見和聲音；基層人員理論水平畢竟有限，上級業務部門日常工作中應多多收集基層一線人員的疑惑和典型案例，予以歸納、總結和提煉，為法律法規修改完善作儲備。

2.1.5 加強執法人員培訓 前文所述，基層整個體系弱化嚴重，目前基層執法人員普遍存在專業水平不高、執法能力較弱的情況。通過加強培訓，提升其業務水平和執法能力，對整個行業保駕護航很有必要。

2.2 治存量

治存量的內容是指對現存的各種“問題養殖場”加以清理、整治和規范，包括防護距離不夠的、用地不合規的、未辦理相關證照和登記備案等情形。對信訪投訴集中、歷史遺留時間長且體量較大的村莊及周邊存在嚴重致命防護距離缺陷、不可能整改到位、沒有整改余地和價值的養殖場要嚴格予以清退；對用地不合規的予以處罰和整治；對證照不全、未登記備案或備案信息與現狀不符的予以規范。建議如下。

2.2.1 將存量整治作為縣級人民政府的中心工作和考核內容 存量整治涉及面廣、工作量巨大、利益糾紛復雜，沒有政府主導，基層業務部門難以完成；不自上而下地將存量整治作為縣級人民政府的中心工作，則如此費時費力、一時難見政績的“麻煩事”根本上不了縣級人民政府中心工作的議事日程。

2.2.2 上級政府和業務部門予以政策和資金支持 對于基層來說，存量治理難以著手，亟需上級政府和業務部門給予政策性指引及資金支持，基層也好做到有據可依，避免各地為完成任務“各顯神通”，特別是借機一刀切或擴大化。

2.3 強利用

強利用的目標就是有效解決養殖場糞污的去向問題。畜禽糞污資源化利用，業務部門已經推行幾年了，目前停留在養殖場的自覺自發層面，缺乏有效抓手，效果也難以保證。建議如下。

2.3.1 振興種植業，為畜禽糞污去向奠定堅實基礎 現在田地都在村民手中，小規模種植經濟效益不佳，一方面拋荒嚴重，另一方面部分村民自以為田地為其私人所有而為所欲為，非糧化嚴重，其他村民也不便舉報，村委缺少抓手，各種隱性浪費嚴重。在機械化程度不高、人員不好就業的年代，將耕地分予村民個人有利于調動其種糧積極性，提升糧食產量。時過境遷，現在田地閑置于村民手中極大地制約了土地流轉，也不利于機械化耕作的推廣。可考慮將耕地重新收歸集體所有，便于大面積流轉，同時壓實村委責任，激發社會資本規?；C械化種植的潛能和活力，更好地配合國家糧食安全戰略，也能有效解決糞污去向問題。

2.3.2 建立糞污利用體系和機制 在糞污消納去向問題解決了之后，輔助糞污的轉運體系和機制建立完善，才真正能夠形成一個良好的閉環運行系統。目前推行的培育社會化服務組織，受需求小、前期投資大、后續運行成本高、各方關系難于協調等各種因素制約，社會資本意愿不強、效果不明顯。建議縣、鄉、村三級行政主導，建立健全延伸至村級的糞污轉運體系和機制，在能夠連片耕作的地方建設糞污儲存、利用設施，即解決糞污到田間地頭“最后一公里”問題，糞污利用不出所在村，就地消納利用，轉運路途短、方便疫情防控，也能從側面壓實鄉、村兩級對畜禽養殖的重視和規范，不能放任畜禽養殖盲目發展、過量發展。

2.3.3 對養殖場預先征收排污稅 長期以來，養殖場形成了片面注重前端生產、對產生的糞污放任不管的慣性思維；作為監管部門受人力、物力、財力限制，日常巡查不能保證高頻率。以對養殖場預先征收排污稅為手段，增加有效抓手來使養殖場變被動應付為主動配合，排污稅預先征收，以消納記錄臺賬和養殖規模信息核實利用率，給予相應比例退還，不達標準和要求的進一步處罰；同時將糞污利用的結果、信訪投訴情況與個人征信系統掛鉤，全方位壓實養殖場的主體責任。

3 小結

綜上，畜禽養殖業在新的發展階段，僅僅依靠市場的被動調節遠遠不夠，需各級政府和部門審時度勢，積極主動地采取新的政策、措施和辦法來快速適應時代要求，才能保證行業健康發展，滿足廣大人民群眾對美好生活的環境需求和畜產品穩定供給。