從新援助法案看法國發展合作戰略

劉嫻

2021年8月，法國發布了《團結發展和抗擊全球不平等規劃法》。該法將取代2014年7月通過的《發展政策和國際團結指導和規劃法》，成為法國發展援助領域出臺的第二部法律。與上一部相比，該法案的新意表現在發展目標的全球化、資源投入的明確化、管理體制的集中化、合作伙伴的廣泛化和評估體系的獨立化。其出臺彰顯了法國支持全球發展的大國雄心，反映出法國發展政策的路徑變化，但從本質看，其將發展援助作為擴大法國影響力戰略工具的內核并未發生根本變化。

法案的新意何在

法國此次發布的新援助法案包含17項條款及附件，對發展援助政策從目標、資源、管理模式、合作伙伴和評估體系五個方面進行了革新和完善：

一是發展目標的全球化。該法案將聯合國2030年可持續發展議程置于戰略目標的突出位置，突顯法國的國際主義和全球理念。在法案第一項條款中就提出法國發展政策的三重目標，分別是“消除貧困，打擊不平等現象，解決糧食不安全和營養不良問題，并在教育和衛生領域采取行動;促進人權，特別是兒童權利，加強法治和民主，促進法語世界發展;保護全球公共產品，特別是保護地球”。法案還明確了優先合作領域，包括氣候環境、性別平等、衛生、教育、食品安全、水管理等，加大對全球公共產品和預防危機的投入。除水管理、教育等2014年法案中提出的優先領域，其余新領域多為全球性議題，突出體現了法國參與應對全球挑戰的意愿。

二是資源投入的明確化。新法案首次引入預算條款，規定2020～2022年期間發展援助的財政撥款規模，即“到2022年援助科目預算達到48億歐元，官方發展援助占國民總收入比例達到0.55%”。此舉一方面是為了履行2017年馬克龍總統上任伊始訪問非洲時作出的承諾。另一方面也體現了戰略方針在具體方案層面的落地，塑造“口惠且實至”的形象。法案對2022年后下一個總統任期的投入也作出了預期，其中2023年官方發展援助占國民總收入比例計劃達到0.61%，2024年達到0.66%，2025年達到0.7%。如能實現，法國將成為少數實現這一目標的經合組織發展援助委員會國家之一，目前僅有德國、英國、瑞典、盧森堡、挪威等國達到該目標。

2021年5月18日，非洲經濟體融資峰會在法國首都巴黎舉行，20多名非洲國家和政府領導人以及國際金融機構負責人與會。圖為峰會前夕，法國總統馬克龍和夫人在愛麗舍宮迎接尼日爾總統穆罕默德·巴祖姆和夫人。

三是治理體制的集中化。法案通過構建集中性的治理模式，提高援助的效率。它規定官方發展援助集中在最脆弱國家，特別是19個優先受援國家（貝寧、布基納法索、布隆迪、科摩羅、吉布提、埃塞俄比亞、岡比亞、幾內亞、海地、利比里亞、馬達加斯加、馬里、毛里塔尼亞、尼日爾、中非、剛果<金>、塞內加爾、乍得和多哥），其中18個在非洲，努力將法國援助鎖定在撒哈拉以南非洲，發揮聚集效應，防止“撒胡椒面”式援助。另一方面，強化發展政策的指導架構，加強國家對執行機構法國開發署的戰略引領和監督;在受援國層面，強調駐外大使的統一領導。

四是合作伙伴的廣泛化。法案強調基于平等、責任和共同利益原則，調動民間社會、法國地方政府、青年、企業和僑民等力量參與國際發展合作，發展多元合作伙伴關系。在2014年法案中，幾乎沒有提到民間社會。新法案不僅提及，還明確規定到2022年撥付給民間組織的資金較2017年翻一倍，同時吸引更多在國際發展領域方面發揮核心作用的國際機構落戶法國。

五是評估體系的獨立化。該法案的一大亮點是規定設立一個發展援助獨立評估委員會，隸屬于國家審計署，對援助戰略、項目和方案的效率、效果和影響進行評估。這一獨立于政策制定和項目實施的機構由議會議員直接參與，加強了評估機構的獨立性和權威性，賦予其更高站位和更廣視野，以更大力度推進發展政策一致性和透明度，保障議會和國內民眾問責。此外，新法案延續并擴充了2014年法案設定的成果框架指標，特別是結合聯合國統計委員會確定指標，對受援國實現2030年可持續發展目標的情況進行量化衡量，為評估可持續發展議程落實情況提供抓手。

將發展援助作為戰略工具的內核沒有改變

法案呈現出的時代性和創新性體現了法國對當前全球發展形勢和挑戰的研判，是其“積極主動”發展政策的延展，一定程度上體現了法國國家意志和對外戰略意圖。

法案延續了馬克龍政府在國際發展合作領域的積極姿態。馬克龍政府一直活躍于國際發展合作領域。2019年，法國擔任七國集團（G7）輪值主席國期間，就舉辦多場發展領域主場活動，如G7發展部長會議，第六屆全球抗擊艾滋病、結核病和瘧疾基金增資會議，氣候綠色基金增資會議等，積極引領國際發展問題，展現其有為政府形象。其核心關注點，一是呼吁通過發展援助促進“人”的發展，特別是加大對非洲薩赫勒等沖突地區的人道主義援助和發展投入;二是應對氣候變化，積極推動落實《巴黎協定》。2021年2月，法國外交部長發表署名文章《為我們的團結發展政策提供新的動力》指出，世界比以往任何時候都更需要國際合作，“應該與我們的伙伴一起建設這個世界，這是面對疫情危機的出路”。

法國發展援助有地緣博弈意圖，是其擴大全球影響力的工具。近年來，俄羅斯、土耳其等新興援助主體興起，在一定程度上削弱了法國在發展中國家特別是最不發達國家的影響力。法國意識到，相較于其他傳統和新興援助國，其在發展援助領域有日漸式微之勢。法國希望通過該法案扭轉頹勢，加強地緣政治影響，“重回賽場”開展影響力競爭，重振法蘭西榮光。

新法案展現了法國對回應全球重大議題、推動2030年可持續發展議程的積極姿態，其資金承諾落實情況和援助體系改革走向值得持續關注。特別是今年10月，法非峰會在法國蒙彼利埃舉行，會上關于其對非援助的新動態也值得跟蹤。對于法國所謂的“大國危機感”，應該要認識到，國際發展合作是具有普惠性和包容性的領域，應體現和平、發展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價值，而不僅僅作為大國影響力和價值觀競爭的賽場。