行政非訴執(zhí)行案件法院審查期限法律適用問題探析

任勁超

一、基本案情

某區(qū)行政機關(guān)于2021年3月3日向某區(qū)法院申請執(zhí)行其作出的行政處罰決定，該區(qū)法院受理后于當(dāng)日立案，后經(jīng)審查，于2021年3月12日作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定。其中3月6日、7日為節(jié)假日。

本案的爭議焦點在于區(qū)法院立案后9日（7個工作日）作出裁定，審查期限是否超過法律規(guī)定期限。

二、分歧意見

對于這類案件的審查期限，行政強制法及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴法解釋》）在審查期限行文表述上一致，均為法院在7日內(nèi)進行審查，作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。[1]但對于“七日”的理解，兩部法律存在分歧。

行政強制法第69條規(guī)定：“本法中十日以內(nèi)期限的規(guī)定是指工作日”。即法院的審查期限是在扣除節(jié)假日后的7個工作日，據(jù)此，案例中的法院在7個工作日內(nèi)做出裁定，并未違法。

《行訴法解釋》有關(guān)審查期限的規(guī)定并未明確工作日或者節(jié)假日，但根據(jù)該解釋第48條規(guī)定，期間屆滿最后一日是節(jié)假日的，以節(jié)假日后的第一日為期間屆滿的日期，因此，只有在屆滿最后日是節(jié)假日的，屆滿后一日才是期間屆滿日，期間若存在多個節(jié)假日的，并不扣除期限。本案中法院審查活動期限已超7日，以此作出裁定屬于超期，審查程序存在違法。

由于上述法律、司法解釋關(guān)于期限規(guī)定的不同，對非訴執(zhí)行案件的審查期限即產(chǎn)生兩種意見。第一種意見為，應(yīng)適用行政強制法。該觀點認(rèn)為，法院對非訴執(zhí)行的裁定行為是行政強制行為中的環(huán)節(jié)，其涉及的所有法律規(guī)定均應(yīng)當(dāng)適用行政強制法，包括法院審查期限。若按照行訴法解釋的規(guī)定，則變相減短審查期限，增加法院的工作量，且對被執(zhí)行人不公平。該觀點將非訴執(zhí)行案件行政化，即法院等同于有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)。

第二種意見為，應(yīng)適用《行訴法解釋》審查期限規(guī)定，即法院對此類案件的審查期限應(yīng)包含節(jié)假日。行政強制法對具體行政強制行為的期間做了嚴(yán)格限制，其立法本意也是規(guī)制具體執(zhí)行行為，而法院審查行為屬于前置裁判行為，兩者應(yīng)有所區(qū)別。在時間上，行政強制法實施時間是2012年1月，而行訴法及相關(guān)解釋在2017年進行了修正，后者屬于新法。根據(jù)新法優(yōu)于舊法原則，應(yīng)適用行訴法規(guī)定。該觀點將非訴執(zhí)行案件區(qū)別于普通行政強制執(zhí)行案件，因法院參與產(chǎn)生了執(zhí)行活動司法屬性。

三、評析意見

行政非訴執(zhí)行案件（以下簡稱“非訴執(zhí)行案件”），它是指法院依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，依行政機關(guān)的申請，對未經(jīng)訴訟裁判的具體行政行為進行受理、審查和執(zhí)行的活動。這類案件的強制執(zhí)行審查及實施權(quán)直接歸屬法院，但又因案件存在行政行為屬性，不完全適用法院執(zhí)行規(guī)定，對此存在法律適用爭議。案例中的問題就涉及了法院對非訴執(zhí)行案件審查期限適用何法律的問題。

基于我國行政強制制度的特殊性以及目前的實務(wù)現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，法院對非訴執(zhí)行案件的審查活動，雖然不是嚴(yán)格意義上的行政訴訟及執(zhí)行行為，但其存在行政訴訟及執(zhí)行行為特征，且是法院作出裁定的司法行為，具有司法特性。故非訴執(zhí)行案件的審查期限，應(yīng)適用行政訴訟法及司法解釋規(guī)定，主要理由如下：

1.從行為本質(zhì)看，非訴執(zhí)行審查屬于特殊訴訟活動。法院對非訴具體行政行為的審查及執(zhí)行是一種司法活動，也是法律賦予法院的重要職責(zé)。[2]非訴執(zhí)行確定為司法行為符合行政訴訟法第66條的立法本意。行政訴訟法之所以規(guī)定非訴執(zhí)行制度，是考慮我國行政權(quán)過于強大的現(xiàn)實。非訴執(zhí)行制度建立的根本目的在于將行政強制執(zhí)行納入司法審查范圍，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。[3]從法院審查程序上看，雖然非訴執(zhí)行審查有別于普通行政訴訟活動，但仍然存在對行政決定法律效力審查和特殊情形下聽取被執(zhí)行人與行政機關(guān)意見的程序，在形式上符合訴訟特征，可對其認(rèn)定為訴訟行為。從法院具體審查行為及決定上看，法院對行政決定進行合法性審查，包括對行政行為作出程序及實體行政法規(guī)、規(guī)定適用的審查，并以裁定文書的形式作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的決定，具有審判活動屬性。因此，對非訴執(zhí)行案件審查應(yīng)適用訴訟活動相關(guān)法律。

2.適用行政訴訟法規(guī)定，并不違背行政強制法的立法本意。非訴執(zhí)行案件從產(chǎn)生到執(zhí)行完畢分三個步驟，即行政機關(guān)作出決定，法院審查作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定，執(zhí)行機關(guān)實施強制執(zhí)行活動。[4]而行政強制法第69條對于規(guī)定10日以內(nèi)期限是指工作日不含法定節(jié)假日，主要是由于具體行政強制執(zhí)行一般不得在夜間或者法定節(jié)假日實施，如果在10日以內(nèi)期限包含法定節(jié)假日，期限比較短，實際執(zhí)行中存在困難。立法的本意在于保護被執(zhí)行人利益及有利于具體行政強制執(zhí)行順暢。

由此可見，行政強制法對于期間的規(guī)定注重實施強制執(zhí)行活動的合理合法性。法院的審查活動，并不涉及具體的強制執(zhí)行實體行為，不直接對被執(zhí)行人利益產(chǎn)生利害關(guān)系，只有在作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定且據(jù)此實施具體行政執(zhí)行活動時才涉及。故適用《行訴法解釋》的規(guī)定并不違背行政強制法保護被執(zhí)行人利益和保障強制執(zhí)行活動順利開展的立法本意。

3.實踐操作具有可行性，不會給法院增加巨額工作量。按照第一種意見所述，適用行政強制法中7個工作日的期限規(guī)定，法院審查活動期限就相對充裕。但在實踐中，法院對非訴執(zhí)行案件的審查有別于普通庭審活動，法院基本只需書面審查，并不存在復(fù)雜繁重的工作量，適用行訴法規(guī)定期限雖會對審查期限進行一定縮減，但并不會造成特別大的影響。如若案件復(fù)雜，法院審查行為存在救濟方式，可根據(jù)案件情況，適用《行訴法解釋》第160條及行政強制法第58條的規(guī)定，行政行為明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益時，可聽取被執(zhí)行人和行政機關(guān)的意見，將審查期限延長至30日。以上條款可保障法院審查時間的充裕性。

4.適用行訴法規(guī)定的審查期限，有利于法院執(zhí)行程序?qū)τ谄陂g規(guī)定的統(tǒng)一性。如前所述，考慮到非訴執(zhí)行案件亦屬于執(zhí)行案件，法院對此審查及執(zhí)行時，應(yīng)當(dāng)適用相同規(guī)定，在碰到?jīng)_突時，應(yīng)當(dāng)按照上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法以及特別法優(yōu)于一般法等法律適用規(guī)則，判斷和選擇所應(yīng)適用的法律規(guī)范。按照上述原則，除行政訴訟法及司法解釋立法后于行政強制法，適用新法優(yōu)于舊法外，在具體程序性質(zhì)上，非訴執(zhí)行是屬于法院具體實施的執(zhí)行活動，應(yīng)當(dāng)根據(jù)特別法優(yōu)于一般法等法律適用規(guī)則，適用法院有關(guān)執(zhí)行程序的規(guī)定。

綜上，筆者認(rèn)為，按照我國目前的行政強制制度，考慮非訴執(zhí)行案件特殊性，對非訴執(zhí)行案件的審查期限規(guī)定應(yīng)當(dāng)與其他訴訟裁判適用的期間統(tǒng)一，這樣既能保持法院司法活動適用法律規(guī)定的一致，也能突出法院在行政強制執(zhí)行活動中的獨立性和去行政化。

*浙江省紹興市上虞區(qū)人民檢察院[312300]

[1] 參見《中華人民共和國行政強制法》第57條，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第160條。

[2] 參見黃學(xué)賢：《非訴行政執(zhí)行制度若干問題探討》，《行政法學(xué)研究》2014年第4期。

[3] 參見婁小平、郭修江：《非訴執(zhí)行若干問題研究》，中國法院網(wǎng)https：//www.chinacourt.org/article/detail/2002/10/id/16566.shtml，最后訪問日期2021年6月9日。

[4] 參見洪泉壽：《非訴行政執(zhí)行程序的困境與建構(gòu)》，《人民法院報》2020年6月3日。