城鎮既有房屋用途變更規劃管理淺析

關永朋

（合肥工業大學設計院（集團）有限公司，安徽 合肥 230000）

引言

房屋用途變更規劃較為復雜，不僅需要工作人員確立房屋的使用計劃，還需要在現有的基礎上的落實關聯性法律法規，以期在相關部門批準、變更規劃控制的過程中確定使用期限及變更期限。因此，在城鎮既有房屋變更過程中，工作人員應當做好社會資源、房屋資源的統籌管理，在補充法律法規的基礎上確定詳實的解決方案及應對方案，這對于提高政策推行、規劃質量是有利的。

一、城鎮既有房屋用途變更概述

房屋用途從概念上來講，即是指對房屋的具體使用性質與使用目的的描述。房屋用途一般在建筑項目辦理相關手續時就已經確定，在房屋的各種屬性中具有不可或缺的重要性，也是屋主登記不動產時主要的登記內容，是決定房產價值的重要參考標準。

城鎮既有房屋變更可具體分為臨時、永久變更兩種，其中臨時變更的土地所有權并不轉讓，即土地本身基本性質不發生變化，僅要求所有人變更不動產權證中項目的規劃以及房屋的使用方向，在革新附屬圖例的過程中修改房屋的用途及計劃要點；永久變更需要房屋所有人依據相關法律轉讓、修改現有的土地性質及轉讓條件，但需部分保留原有房屋的用地面積[1]。

轉讓方向主要可分為以下幾類：第一，傳統民用住宅變更商業用房，此類商業用房多為臨街區域，可將房屋更變為商鋪、電競酒店以及服務性的用房。第二，將住宅用房變更為教育場地，包括于托管班、帶有資質的幼兒園等。第三，將老舊的工廠變更為帶有營利性質的餐飲娛樂場所，如農家樂、水上樂園等。第四，將商鋪更變為娛樂場所，也是城鎮既有房屋的變更的管理重點。

二、城鎮既有房屋用途變更規劃管理的困境

（一）城鎮環境復雜

在房屋用途變更過程中，需要工作人員第一時間解決并協調鄰居之間的關系，一旦處理不合理，可能會激發各類社會潛在矛盾。第一，當民用住宅變更為辦公區域、酒店賓館、餐廳等帶有營利性質的商鋪時，商鋪經營期間勢必會帶來一定噪聲、氣體污染、光污染及水體污染，這些污染對人們的生活有著一定影響。第二，非營利轉營利性質的變更運營期間，市政管理人員需要對商鋪的用水、用電、垃圾處理費用及物業服務支出進行一定調整，尤其是“網紅店”可能會導致局部地區出現交通擁堵現象，很容易限制居民的正常出行。第三，住宅區域變更需增加各類社區資源、服務資源的使用，特別是會對當地物業、公共服務設施管理提供一定壓力，會影響房屋變更管理的有效性。

（二）部分審批模式不合理

在既有房屋審批程序確定過程中，工作人員應當總結不同項目的審批重點及難點，若部分項目的實踐難度較大且項目的審批、管控不科學，會導致后期變更決策確定方面的問題。另外，在市場資源協調期間，相關部門應當協調市場、政府以及居民三者的關系，分析影響市場利益的要點，落實最優收益的控制模式及控制思路，可在提高審批合理性、審批步驟質量的過程中提高經營效益[2]。

（三）自發性強，隨意性大

這一問題更多出現在房屋用途臨時變更的情況下。在實際情況中，部分房屋用途的臨時變更，主要是由于企業或個人受到經濟利益的驅使，采取的自發變更行為，對城市整體發展規劃管理的考慮較為欠缺，因此導致房屋用途變更呈現自發性強、隨意性大的特點。同時，在這種情況下，房屋在后續用途改變后，受到外部環境影響也更大，很容易在短時間內出現易主的情況。

（四）土地收益金流失，市政經營受損

土地收益金是指房屋用途在變更完畢后，因需要占用更多的公用資源，而向房屋用途變更申請者征收的一系列款項。征收土地收益金，是對城市以及相關權利人合法權益的補償行為。在實際情況中，房屋用途的臨時變更一般能夠收獲更多的土地收益金，這主要是政府持續的市政公用事業投入所帶來的。因此，就市政經營的角度而言，相關工作者應當從該地段的市政投入情況出發，參考城市的具體地價，加強對土地收益金征收的相關流程、標準的明確。但此處征收的土地收益金，與收取的劃撥土地年租金還是存在一定的區別。

三、城市既有房屋用途變更規劃管理的動因

目前我國城鎮既有房屋變更，主要集中在城鎮中人口密度較高、區位條件、交通條件較好且相關配套服務缺乏完善的地段，以老城區最為常見。通常情況下，城鎮既有房屋用途變更的動因如下：

（一）經濟驅動

在城鎮經營土地使用、管理過程中，工作人員應當區分營利及非營利土地造價、使用方面的區分與協調，原因是不同性質土地的投入、建設周期是不一樣的，故結合當地經濟驅動管控方案確立房屋的用途、建設周期等因素，能為房屋的使用提供更多的收益。

（二）市場經營

城鎮的快速發展需要不斷完善現有的公共服務及配套管理模式，尤其是要強化對智能化技術、公共服務設施的投入、使用方案，積極協調房屋的使用用途及經營方向，可讓房屋用途變更快速符合社會、市場的需求。

（三）法律制度

就我國目前對城鎮既有房屋用途變更方面的立法現狀而言，這些法律制度主要集中在《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》《物業管理條例》《最高人民法院關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》等法律法規文件中。這些法律法規主要規定了對土地與房屋用途應當依據規劃變更、不應擅自變更，以及強調了房屋用途變更不得與相關權利人的權益相違背，應當在相關部門審核通過的情況下完成。相關工作者應當進一步完善現有的法律法規體系，尤其是要強化對房屋權屬、房屋使用、建設活動特點的區分及管理，相關從業人員應當進一步明確變更流程及變更方案，著重分析變更前后經營性質的變化。同時，為了實踐“可持續發展”的理念，工作人員應當探討如何正確、合理、科學的應用原有房屋，在不改變房屋占地面積的過程中進行設計規劃，避免盲目拆除的情況出現。

四、提升城鎮既有房屋用途變更規劃管理有效性的措施

（一）核查變更申請對象

工作人員應當結合現有的法律嚴格核查既有房屋的用途及使用年限，若使用年限超過5 年時，才可對現有的房屋用途進行變更。另外，新建的房屋不可進行變更管理（特殊用房除外），故需要重視城鎮功能、公共服務配套設施的建立與管理，待核查完畢后可要求工作人員進行變更管理。同時，申請人應當確認為不動產權證上權屬人的實際情況，利用既定的標識方式進行簽字確認。通過探討變更模式、變更方法及權屬人的實際情況，可為后期申請管理提供理論支持。

（二）正確填寫申請報表

申報材料完善過程中，應當確保申請流程的合法性，具體應要求工作人員分析申請書、居住場所、身份證以及房屋的使用權證等內容，要求第三方管理機構核查相關質量檢測報告、鑒定資質及項目編制，得到完善的審核文件及圖紙細節[3]。通過匯總各部門、共有產權人的相關建議，依據書面的經營、投入、使用要求確立詳實的書面建議標準，待所有權屬人明確利害關系并簽字同意后，才可進行權屬變更及相關技術投入。

（三）建立健全規范標準

工作人員應當明確對不同標準的房屋用途變更審批程序的優先級，例如，對于房屋用途臨時變更，會影響近期城市建設規劃，以及城市的交通、市容、安全因素的，應當不予審批；對于能夠滿足老城區功能提升、新城區配套服務建設的房屋用途變更，應當優先審批；對于政府重點工程、重要的旅游、招商引資項目，符合民生要求的應當優先審批。相關規劃部門應當結合申請者遞交的相關材料，加強對該房屋用途變更是否符合城市的發展情況以及對周邊環境的影響的論證工作，對于房屋變更用途設計方案，可征求建筑、結構領域專家的意見，最終出具合理的規劃論證意見。

（四）建筑科學處理流程

建立既有房屋的使用、規劃、變更要求，確立有效的城鎮房屋處理體系，有利于提升變更規劃的合理性。具體應結合以下要點：第一，在臨時變更計劃統籌期間，應當要求申請人以書面的形式寫出變更計劃、變更后房屋的用途、采用有效的書面承諾方案明確房屋征收后的補償支出，以確保補償投入符合技術規定。在此過程中，工作人員應當結合初步受理審核、城鎮房屋勘察的模式分析處理情況。若公示過程中部分權屬人或核查部門工作人員存在異議，可探討申報材料中各項指標的進展，同時征詢消防、監理、林業、環保部門參與至項目研討中，確保收益、臨時變更計劃符合實際管理的用途，也能實踐有效的管理模式。第二，永久變更審批管理期間，工作人員應當重點分析臨時、永久房屋使用計劃的差別，結合相關法律、建設工程許可要點收集關聯性管理材料，進而提高規劃的有效性。同時，應當注意永久變更規劃中不可存在土地重新轉讓的現象，在信息化管理技術的支持下確立優質的審批模式及審批程序，避免房屋變更用途管控不科學的情況的發生，提高房屋用途變更計劃的合理性。

（五）建立鄰里關系處理制度

由于房屋用途變更一般會對鄰里關系帶來較大的影響，工作人員還應當結合實際，建立健全的鄰里關系處理制度。具體如下：對于房屋用途臨時變更，涉及到公眾利益以及相關權利人的合法權益的，應當及時公示，全面征求相關權利人、公眾的反饋，并將相關權利人以及公眾的反饋，作為規劃部門為房屋用途變更申請者核發變更許可的重要依據。

（六）對后續監管、保障問題的處理

房屋用途變更申請者，應當在取得房屋用途變更許可證、土地收益金繳納憑證后再辦理營業執照。工商管理部門應當仔細審核房屋用途變更申請者的申請材料，在確認不存在問題后，再核發營業執照。對于房屋用途變更后的后續監督，工商管理部門在落實年檢工作的同時，還應當及時核查房屋用途變更的具體年限，對于變更不合法，或超出臨時變更年限卻未及時辦理延期手續的，應當第一時間查處，一般來講，臨時變更房屋用途期限屆滿需要延續的，應在屆滿前60 日內向規劃部門提出申請，及時辦理延期手續。對于在相關規定頒布之前變更用途的房屋，還應當及時向規劃部門申請，對于符合規定的應補辦相關手續。同時，規劃部門在發現不符合變更要求，或會對周邊的環境帶來較大影響的房屋，也應當第一時間調整，對于逾期調整或拒不整改的單位還應當給予處罰。

五、結束語

綜上所述，為了提高城鎮既有房屋用途變更實施的合理性，需要相關管理部門確立有效的管控及實踐方案，總結房屋使用用途、權屬人的申報材料，再結合動態化的評估測試進行分析，進而提高用途變更的有效性。