鄉村振興背景下我國設施農用地變化趨勢

解清華

（肥西縣自然資源和規劃局,安徽 肥西 231200）

前言：設施農業本身具有高效率、高產出、高成本等特點，在對設施農用地進行管理的過程中，一方面要確保農產品質量和產量，另一方面也要提高設施農用地以及其他各類資源的應用效率，解決以往設施農用地在管理和應用中存在的不足，從而有效地貫徹落實鄉村振興戰略，為提高農業經濟發展鋪設一條協同進步的道路。

一、設施農用地的基本概述

依照我國發布實施的《土地利用現狀分類》等文件，明確標注設施農用地一般可包含直接用于經營性牲畜、畜養殖生產設施以及附屬設施用地，直接作用于作物培養或水產養殖設施及附屬設施用地，晾曬是或大型農機存放用地等場所。與此同時，不同類型的設施農用地，其功能、功效也完全不同，需要管理者考量多類型因素對其功能進行劃分。當前，就目前的設施農用地管理實踐中可以發現土壤污染、空間變化以及土地流轉等內容，也屬于設施農用地的管理方向。因此，設施農用地的管理功效和水平也直接影響著鄉村振興戰略的實施效果，只有完善相應的管理功效，發布有效的管理方案，才能夠在保障農耕用地以及設施農用地功效的基礎上，推動現代化農業經濟的有序發展[1]。

我國政策對于設施農用地的要求也經歷了一段發展歷史，現如今已經構成了相對完善的政策保障體系，能夠對設施農用地的開發、征用和管理提供一系列有效的指導意見。例如2007 年所頒布的《土地利用現狀分類》就明確規定了設施農用地的定義，而《關于進一步支持設施農用地健康發展的通知》，則確定了設施農用地的具體范圍。除此之外，為了能夠保障農用地功效的有序發揮，并貫徹落實環保理念，《中華人民共和國環境保護法》等也對設施農用地的管理工作提出了一系列管理細則，使設施農用地的管理流程更加合理和規范，這樣不僅提升了農業資源的利用效率，同時也優化了設施農用地的整體利用效果。

二、鄉村振興背景下我國設施農用地的變化趨勢

（一）設施農用地不斷增加

近幾年來，隨著相關政策的出臺，我國對設施農用地的監管力度也逐漸增加，各地區對設施農用地的開發也增加了重視。但總體來講，設施農用地的整體面積持續攀升，例如在2010 年之后，我國每年新增加的設施農用地面積占總面積的12%以上，整體呈現出大面積增加的態勢。而且根據相關數據顯示，這些增加的設施農用地以耕地為主，總共增加面積在50%以上，林地和草地次之。針對一些經濟相對發達的地區，由于農業發展水平高，而且配套設施也相對完善，很多小規模的耕地逐漸轉化為大規模耕地，再加上工廠化和自動化趨勢的升級，這些耕地也逐漸轉化為設施農用地，并為經濟增速和增加農戶收入提供了一系列保障。依照相關調查結果顯示，河北、江蘇以及山東等省份新增設施農用地的面積相對較多。由東部逐漸向西部遞減，這充分說明我國中東部地區在落實國家設施農用地發展政策方面相對較好，同時對于推動農業經濟發展來講，也具有明顯的優勢[2]。

（二）部分設施農用地流出

雖然從整體發展態勢上來看，我國設施農用地呈上升增加的趨勢，但是受歷史遺留因素的影響，部分設施農用地也會被迫轉型為其他的土地類型。例如部分流出的設施農用地中，工程施工以及城鎮建設占比較大，甚至近幾年來呈現上升趨勢。再加上交通運輸用、基礎設施建設用地范圍不斷擴大，逐漸縮小了設施農用地的范圍，這些變化也與我國城市化建設和發展息息相關。根據當前已經流出的設施農用地數據顯示，河北、江蘇、山東等雖然占地面積最大，但是流出的設施農用地面積也相對較大，呈現增加的趨勢。

（三）設施農用地變化熱點區域

隨著科學技術的發展，在構建全國設施農用地減少模型后，可以發現山東、河北等省份市成了設施農用地變化最快速的熱點地區，無論是設施農用地的增加還是減少，總面積均已山東和河北兩省最多。在熱點區域用于工廠用地和規模化養殖用地的省份也以山東和河北居多，而且設施農用地的類型也相對復雜。除此之外，天津、北京等地區的設施農用地類型則相對單一，例如北京的設施農用地一般以工廠化栽培為主。

三、鄉村振興背景下我國設施農用地的管理措施

（一）進一步落實規范性文件的出臺

現如今，設施農業已然成為推動現代化農業發展的主要載體。因此，為了能夠加強對設施農用地的規范管理，需要相關單位盡量出臺可操作性強、規范性強且具有針對性的設施農用地管理文件。從以往的出臺文件數量和規模來看，雖然已經對設施農用地的范圍和管理細則提出了切實要求，但是隨著設施農用地規模的擴大以及經營方向的改變，這些文件已然不能滿足現行的設施農用地發展需要，也解決不了特殊的管理、經營等問題，需要相關單位從土地復墾要求、法律責任、房屋認定標準、土地用途使用標準、項目規劃以及土地來源等多個角度做出細致且可靠的說明規定，以確保設施農業的有序、健康發展

（二）加強對設施農用地的規劃和引領

在農業領域當中，設施農用地的備案項目涉及自然資源、農業以及水利等多個部門和機構。但是由于各個部門之間缺乏有效的連接，資源共享也不夠及時，使得設置農業項目在選址，尤其是設施農用地的規劃方面，顯得隨意性相對較大，經濟效益不高，土地利用率也相對低?；诖?，為了能夠推動現代化設施農業的有序發展，提高設施農用地的利用效率，相關單位在確定設立設施農業項目之前，需要輔助做好生態保護、地質災害防治、城鎮建設、畜禽養殖布局以及土地利用等總體規劃項目，制定完善的設施農用地專項規劃布局結構分析方案，以便于合理地確定新增，減少設施農用地的分布和數量等情況。

（三）完善對土地流轉的監督和指導

通常情況下，農村土地流轉的目的是為了發展設施農業，由土地承包商和經營者自行協商相關的流轉事宜，甚至還在部分地區存在私下買賣土地的情況。例如，部分經營者所流轉的林業用地沒有得到相關林業部門的同意，即不能發展為設施農業用地。還有的經營者所流轉的土地涉及基本農田，因此也不能當作設施農用地開發為養殖項目。以上土地在流轉之前，由于缺乏科學的指導，導致流轉項目無法有效落實，需要相關單位加強對設施農用地流轉的管理。例如可以通過設立土地承包經營權流轉服務部門和窗口，結合實際的設施農用地發展項目，對相應的土地流轉工作加以監督和指導，為經營者提供土地流轉信息，引導相關主體以及農民對設施農用地的經營權加以合理的轉讓，從而為發展大規模設施農業提供經濟條件。

（四）強化對設施農用地的規模管控

依照我國設施農用地的相關文件，如果是進行工廠化作物栽培及附屬設施，農用地的規模原則上需要控制在5%以內，最多不超過十畝；而規?；男笄蒺B殖附屬設施農用地規模原則上應該控制在項目用地的7%左右，最多不超過15 畝；水產養殖的附屬設施農用地規?？刂圃?%以內，不超過十畝。但是在實際工作當中，由于對設施農用地總體規模并沒有設置限制要求，因此會有不少經營者為了能夠確保附屬設施農用地面積夠用，會肆意地、未經允許地擴大農業項目的規模，這不僅在很大程度上浪費了資源的利用效率，而且也不利于發揮設施農用地的整體功效，要求相關單位對設施農用地的規模加以有效的控制，例如利用每個地塊來限制附屬設施農用地的規模，防止土地資源的浪費[3]。

（五）加強對附屬設施的標準限制

相關文件中對附屬設施分類的要求，即附屬設施用地能夠直接用于設施農業項目的輔助生產工作，包括動植物疫病、病蟲害的防治以及配套設施的監測等。在實踐中發現部分養殖經營者會將管理用房等附屬設施用地改建成樓房，甚至還有部分用地被商用，這些做法雖然也節約了用地，但是卻存在是否涉嫌違規的爭議。因此要求相關單位能夠加強對附屬設施用地標準的限制，即能否進行主體建設、樓房結構施工等，并對附屬設施農用地的建設標準和條件要求提出一系列限制，從而加強監管。

（六）強化對設施農用地的復墾監管

通常情況下，設施農用地在使用之前需要經營者了解設施建設方案、確定土地復墾條件、土地用途以及使用年限等，而且針對一系列種植項目來講，對土地的侵害和損傷相對較小，因此復墾比較容易；但是對一些養殖項目來說，無論是附屬設施的修建，還是標準化圈舍的施工，復墾的難度都相對較大。因此需要相關單位加強對設施農用地的復墾監管，盡量減少對耕作層的損害和破壞。除此之外，依照《土地復墾條例》的相關規定，要求使用設施農用地的主體在生產建設活動當中，出具明確的土地復墾方案，并實時監督相應復墾項目的落實情況。

（七）加強對設施農用地的批后監督

設施農用地以及設施農業的監管項目涉及的部門相對較多，要求各部門之間能夠形成有效的聯動機制，對一些違法占用設施農用地的個人或主體加以懲罰和監管。例如，部分發展畜禽養殖業的農戶圈占農用地，需要對其采取懲罰措施；而部分農戶以發展觀光農業為名，利用設施農用地修建旅游度假村，也應該要求其整改或重新轉讓。與此同時，還應該對農民以及農村社會群眾進行政策知識培訓，使其意識到保障設施農用地健康發展的重要價值，從而推動設施農業的健康發展[4]。

四、結束語

鄉村振興背景下，我國設施農用地的面積不斷增加，但與此同時，也出現了部分流失的情況。在對設施農用地進行管理的過程中，需要相關單位進一步落實、出臺規定性的文件，加強對設施農用地的規劃引導，對土地流轉進行監督，并完善規?？刂?，使設施農用地的附屬用地有明確的標準限制，并強化復墾監管和批后監管等，提高違規操作的懲罰力度，從而為貫徹落實鄉村振興戰略、提高我國設施農用地的管理水平提供可靠的保障。