基于房價預期的城市土地出讓及溢價研究

龍銘

（吉安市自然資源局，江西 吉安 343000）

引言

在建設用地一級市場市場化改革過程中，政府自上而下的市場化改革發揮著尤為重要的作用，因為地方官員的腐敗動機和區域間招商引資的競爭壓力往往扭曲了他們在城市建設用地流轉市場中的行為，使他們成為市場化的障礙。推動形成全國公平競爭的統一市場，必須維護政府權威。換句話說，一個權威的政府可以有效地約束地方官員的私人利益和地方政府的區位利益，鼓勵他們有效地執行政策，參與全國統一市場的建設。政策制定需要充分考慮區域差異和地方政府的戰略應對，設計頂層制度。比如對于地理稟賦較差的城市，政府應該加大轉移支付力度，給予產業優惠政策，否則這些城市政府不太可能放棄廉價出讓工業用地的策略。從大家關注的市場影響力和房價來看，如果土地市場競爭程度下降，自然有助于降低土地溢價，減少地方政府的土地出讓收入，這可能并不能讓地方政府滿意。然而，地方政府自身的目標是多樣的，滿足上層社會金融穩定的要求，減少新市民的抱怨，提高城市的吸引力也很重要。這一政策并不是減少土地供應的緊縮政策。相反，自然資源部的要求是“今年各重點城市繼續增加住宅用地供應”，“確保土地供應規模為第一要求”。加上金融方面的多重紅線政策，很難在地價和新房價格上有所作為。

一、“兩集中”出讓政策

所謂“兩集中”，一是集中發布出讓公告，具體為原則上發布出讓公告全年不得超過3 次，時間間隔和地塊數量要相對均衡，首次公告時應公布本年度公告的發布時序安排；二是集中組織出讓活動，具體為同批次公告出讓的土地以掛牌方式交易的，應當確定共同的掛牌起止日期，以拍賣方式交易的，應當連續集中完成拍賣活動。“兩集中”政策的初衷是希望通過控制土地供給端，統一行動，集中出讓，放量供應，以達到提高市場信息透明度，為市場主體提供更多選擇和機會，營造更加公開透明環境，引導市場回歸理性，降低市場集中度。集中放量供地體現出土地充足的保障，可以在社會上形成更大效應，將降低房企參拍率，減少重復競爭，進而降低土地拍賣過程加價，控制地價，減少“地王”現象。重點城市的房價高、土地競爭激烈，影響力大。“兩集中”政策穩定了重點城市的地價，可帶動全國大多數城市房價趨穩。“兩集中”政策的實施，房地產企業拿地不在于更多參與，而是如何實現成功拿地。集中供地將更考驗企業計劃鋪排能力，包括企業在集中供地期間，資金籌措和資源整合的能力。集中供地意味著房企也要集中融資，也意味著集中擠兌金融機構的額度。眾多項目同時拿地，房企都需要開發貸，金融機構勢必會將按揭回款額度提高，房企的開發貸成本和按揭成本隨之上升。在供地節奏趨同背景下，房企需對不同區域及城市的潛力、競爭環境進行精準研判。

二、土地集中供應對開發企業的影響

（一）開發企業融資面臨更沉重的壓力

土地集中出讓要求房地產企業在出讓前籌集巨額現金，用于繳納土地拍賣的保證金以及競得土地后的土地出讓金。相較于原有錯峰拿地時，房企可以通過項目銷售或者短期借款完成資金的覆蓋，集中出讓動輒百億的資金對于房企而言難言輕松，必然擾亂原有企業籌資節奏。面對銀行限貸、“三道紅線”等政策約束，疊加房地產企業集中融資潮，讓原本資金偏緊的房企背負更大的壓力。

（二）項目利潤率被大幅壓縮

從現有已進行的土地集中出讓來看，土地出讓競爭依舊激烈，尤其是對優質地塊的爭奪，房企要獲得土地已經將利潤率壓縮到極限。雖然此次土地集中出讓多地已對溢價率做出限制，但限制背后還輔之以競自持或配建比例，自持比例與配建比例的上升意味著樓面地價平均成本的增加，尤其是自持不設上限的杭州，部分地塊自持比例高達40%，極大地壓縮了項目利潤空間，對于這類項目的運營提出了不小的挑戰。

三、土地溢價的形成

在土地交易市場上，政府和房地產開發商之間存在博弈，雙方都在各自對房價的預期下進行判斷，分別進行定價以及競價。在政府的房價預期較高時，政府愿意定高價出讓土地，這時政府的出讓價格既定，如果此時開發商的預期也較好，開發商愿意出高價獲取土地使用權，開發商的競爭會推高價格的上漲，最終競拍價格遠超初始價格，高土地溢價由此產生。如果政府和開發商的房價預期均不高，成交價格會在起始價格上波動，土地溢價不會太高。

四、建議

（一）合理安排資金投入產出，抓住現金流核心

對于房地產開發企業而言，現金流是關乎存亡的核心因素，土地兩集中新政對房地產企業的現金流提出更為嚴苛的要求。前端的土地集中出讓需要占用大量資金，且在面臨較長的建設周期情況下，大批資金沉淀無疑會增加房企的資金成本，后端的銷售又需要承受產品集中上市的壓力，使得產品銷售回款以及利潤受到影響。這要求房企加強現金流管控，資金成本增加疊加銷售溢價率難以提升，極易吞噬利潤，建議房企在參與土地拍賣時，選擇合適的地塊進行參與，減少對資金的盲目占用。銷售端也應根據競品的銷售節奏合理安排流量型產品與利潤型產品，在應對現金流的錯峰需求下提升財務質量，提高盈利水平。

（二）堅持將土地供應作為房地產市場調控的重要手段，加快建立房地產市場的長效機制建設

進一步優化土地出讓結構，綜合考慮土地利用總體規劃、耕地占補平衡、土地后備資源等因素，科學確定未來若干年內城市的土地供應計劃，保證土地的科學有序供應，防止土地市場上出現大幅波動的情況。

（三）完善制度，強化措施

完善的制度是工作開展的基本保證。對土地出讓這類復雜且高風險的活動，地方政府必須要有嚴格的管理制度進行規范。地方政府若想進一步完善土地管理制度，重點需做到以下幾點：①通過實地考察的方式，及時明確當地的土地出讓價格，同時還需通過規范基準地價和工業用地的最低價的方式，對當地的土地市場進行規范，使其更加合理化、合法化。②需通過適當投入資金的方式，嚴格控制當地的土地出讓價格，避免出現土地出讓金高低起伏不定的情況。③單位或個人若想擁有土地的使用權，需通過招標、拍賣或掛牌的方式獲取。值得注意的是，除了法律規定范圍內的土地，其余土地的使用和建設必須付費。④在加強土地管理及土地建設時，需嚴格按照相關的法律法規進行。在對土地市場工作進行治理時，一旦發現有不符合實際的問題，需嚴格按照政府發布的政策進行處理，并通過與當地實際情況相結合的方式，對當地土地管理的建設情況進行整改。針對未根據規定履行合約的現象，需嚴格按照相關規定，科學、合理地采取針對性的懲戒措施。對部分未按時繳納土地出讓金的單位，可根據其情節嚴重程度做出相應的處罰。對于惡意拖欠出讓金的，可以采取法律手段予以追繳。對于閑置土地要進行定期清理，該收閑置費的要收費，該無償收回的就收回。只有不斷規范違約的處罰制度，才能進一步提高相關單位按規定履行合約的情況，避免長期拖欠土地出讓金的現象，確保后續工作的順利開展，有助于進一步提高土地出讓金管理工作的效率。

（四）其他

當前國民經濟發展面臨重大挑戰和深刻變革的條件下，政府應注重控制城市發展步伐，引導和發揮“住房市場和國民經濟的反周期屬性”，合理調控基本利率，更好地實施房地產市場宏觀調控政策。建議政府把重點放在以下領域。1)靈活研究市場，以“優惠價”為控制目標。地方政府應考慮自身的市場需求，將土地供給的節奏、頻率和速度與溢價掛鉤，始終關注土地溢價的指標和目標功能。保費高的城市應合理調整供給，減少土地平均規模，增加土地數量，將基本溢價穩定在合理可控水平，確保穩定有序的住房市場，有效推進“無投機住房”政策目標的實現。2)國家空間管理部門應加快出臺有分類條例的土地政策。東、西、中、小型不同地點城市的有針對性分組，引入更具“方向性”和“適應性”的土地政策，合理有序地規范和控制住房市場。3)提高各級城市基礎教育水平。提高基礎教育水平可以吸引更有效的地方需求，提高城市發展的積極期望，有利于新城市化的有序推進。4）充分發揮土地的融資職能，擴展企業融資渠道。土地及其附著物有著良好的抵押品屬性，有利于解決企業融資中因信息不對稱而產生的信貸配給問題，幫助企業獲得發展資金，提升企業全要素生產率。因此，政策要幫助企業，特別是為中小企業和非國有企業，利用土地拓寬融資渠道，解決中小企業融資難、融資貴的問題，這對于促進經濟高質量發展有重要意義。5）完善中央和地方的財稅關系，緩解地方政府的財政壓力。本文的實證研究發現在財政壓力較小的地區，土地出讓市場化對于提升經濟發展質量的作用更加明顯。這在一定程度上說明了現有財稅體制下，財政壓力是地方政府干預土地配置的重要原因之一，從而阻礙土地出讓市場化的資源配置效果。鑒于此，本文建議一方面對財稅體制進行調整，減輕中央與地方財權與事權的不匹配的問題，另一方面完善專項轉移支付制度，減少重大項目地方的配套資金壓力。

結束語

一方面，一旦政府強烈要求城市政府推進商住用地和工業用地的市場化改革，則各城市政府往往會做出某種程度的積極響應；但另一方面，和地方之間圍繞著土地市場化改革展開著復雜的博弈，因為各個城市政府會根據自身利益，針對不同用途土地的市場化改革要求而采取不同的執行策略。與此同時，相對于優地理稟賦城市，劣地理稟賦城市會更積極執行關于商住用地的市場化改革要求，但卻更消極執行關于工業用地的市場化改革要求。這是因為商住用地的市場化改革可顯著緩解劣地理稟賦城市政府的財政壓力并帶動固定資產投資，而工業用地的市場化改革卻并無此顯著作用。