維護失地農民權益的工作探討

萬叢叢

（高青縣人力資源和社會保障局，山東 高青 256399）

改革開放以來，我國大量農村土地的征用對促進全國社會經濟快速發展和工業化、城市化起到了巨大的推動作用，但與此同時，也對失去土地的農民帶來了嚴重影響。由于我國長期的城鄉二元化格局，農村農民基本上受制于傳統的城鄉差別的制約和影響，失地農民的生存權難以保障，更談及不到農民的其他基本權益：話語權、參與權、知情權、決策權以及監督權。這不但阻礙了征地工作的開展和城市化的推進，而且直接影響到社會穩定的大局。如何保障城市化進程中被征地農民的權益，關注他們的創業發展，已成為一個刻不容緩的研究課題。

一、高青縣失地農民生活保障工作回顧

一部分農民的土地未被征用前，能夠從事種植業、養殖業，土地被征用后，加上部分四五十歲的農民，他們思想觀念保守陳舊，文化程度較低，缺乏基本技能，從而使得他們的競爭力低下，就業難度大，沒有穩定的收入來源，難以維持原有生活水平。被征地農民參加居民基本養老保險工作是促進農村改革、發展和穩定的一項民心工程，體現了黨和政府對廣大農民群眾的深切關懷。

（一）2008 年，我縣制定出臺了《關于建立被征地農民基本生活保障制度的意見》（高政發[2008]39 號）。當時我縣存在失地情況，但由于政府沒有補貼，個人和集體也未交納社會保障費，該《意見》雖然制定，但不具操作性，直到2010 年底，我縣暫未涉及被征地農民養老保險工作。

（二）從2011年1月1日起，我縣開始按照《山東省土地征收管理辦法》（省政府令第226 號）規定，實行了被征收土地農民社會保障制度，被征收土地農民社會保障資金由政府、集體、個人共同出資，政府補貼部分執行區片價標準（1 萬元/畝，油田項目按8000 元/畝）。當時由于個人和集體不愿參保繳費，被征地人員名單也不能確定，致使人社部門對政府補貼資金無法進行分配。

（三）2013 年12 月，由山東省人力資源和社會保障廳、山東省財政廳和山東省國土資源廳三部門聯合制定下發了《關于印發山東省被征地農民參加居民基本養老保險辦法的通知》（魯人社發〔2013〕35 號）文件，該文件要求未參加基本養老保險的被征地農民，可在戶籍地參加居民基本養老保險，按照《山東省人民政府關于建立居民基本養老保險制度的實施意見》（魯政發[2013]13 號）納入居民基本養老保險制度；已參加其他基本養老保險的，按照相關規定予以銜接。規定：“被征地農民在土地被征收過程中除獲取相應的各類土地征收補償費用外，由政府撥付一定數額的社會養老保障資金，用于補貼參加相應的基本養老保險。參加居民基本養老保險的，居民基本養老保險經辦機構應當將其因征地產生的社會養老保障資金記入其居民基本養老保險個人賬戶，其中80%記入個人繳費欄目，20%記入政府補貼欄目”。2011 年1 月至2014 年12 月底，全縣共涉及被征地39 個批次8338.059 畝，縣財政已按規定將政府補貼資金8263.0959萬元全額撥付到位?？h人社局會同縣國土、縣財政進行了大量細致的調查摸底和前期各項準備，將2011 年以來積累的被征地農民社會保障資金全部落實到被征地農民養老保險個人賬戶中，但被征地農民養老保障資金積壓時間長，存在著以租代征和少征多占等遺留問題，情況復雜，制約因素較多，工作開展難度很大。

（四）2014 年7 月至10 月，國家審計署對淄博市土地出讓金收支和耕地保護情況進行了專項審計，為加快做好被征地農民社會保障資金落實工作，淄博市人民政府辦公廳又下發了《關于做好被征地農民社會保障資金落實有關工作的通知》（淄政辦函[2015]17 號）。

我縣已經提前于市通知前，于2015 年7 月22 日成立了以縣長任組長的被征地農民參加居民基本養老保險工作領導小組，辦公室設在人力資源和社會保障局，并把此項工作列入高青縣深化改革重點事項考核內容。我縣制定了《關于進一步推進被征地農民參加居民基本養老保險工作實施方案》及《被征地農民參加居民基本養老保障工作業務操作流程》，并于2015 年7 月23 日在縣政府四樓會議室，召開了全縣被征地農民參加居民基本養老保險工作會議，重點對我縣自2011 年以來已經省政府批復的征地項目39 個批次8263.0959 萬元（8338.059 畝）的保障資金分配到被征地農民養老保險個人賬戶工作進行了安排部署，并下達了告知書，要求各鎮、街道辦、經濟開發區要在2015 年12 月底前完成，自此全縣被征地農民參加居民基本養老保險工作正式啟動。

該縣加大了對各鎮、街道辦、經濟開發區制定《被征地農民養老保險方案》工作的督導，本著“先易后難，試點先行、積極穩妥”的基本思路，選擇1至2個班子強、群眾基礎好的村先行試點，然后再由點帶面，逐步推開。在2015 年12 月底前將保障資金落實到被征地農民養老保險個人賬戶。

截至2020 年底，該縣已經落實征地社會保障資金15883 萬元，保障農村居民4.5 萬人，基金結余達到1.3 個億。嚴格按照被征地農民參加居民基本養老保險的業務經辦流程辦理，確保了工作長效運行。

二、高青縣失地農民權益保護的現狀及問題

（一）社會心理問題。群眾的所有利益訴求，其出發點都在于對未來生活保障的高度擔憂。土地被征用后，農民失去了土地這一最基本的生活保障。政策規定的補償標準偏低，農民因自身條件所限，在征地后又很難找到合適的工作，多數人會產生“沒有土地生活就沒了保障”的恐慌。擔心制度的實施不存在比農民失地前的生活水平明顯提高的可能性而缺乏吸引力。

（二）政策執行問題。一是在農村，征地補償政策不一的問題非常突出。同一地區既存在以租代征的用地模式，也存在按國家正規報批的征地模式，由于不同時期的政策不一樣，補償方式和標準不一樣，在執行政策時造成基層干部工作難做，農民群眾思想難通的困難局面。二是部分被征地的農村居民，由于對社保資金分配方案達不成一致意見，部分村民拒絕在分配方案上簽字，使得被征地政策在執行上受阻，政策推行不動，被征地社會養老保障政府補貼資金無法落實，這都對農村社會的和諧與穩定造成很大影響。

（三）部門銜接問題。因為征地工作涉及部門多、政策規定多，而且情況復雜，需要所有關聯部門齊心協力才能使群眾利益得到較好的保障。而在實際工作中，情況復雜，僅僅依靠人社部門催促和落實個人賬戶，制約因素較多，工作開展難度大。

（四）被征地基金安全延續問題?；鸬氖褂茫仨毤骖櫘斍袄婧烷L遠利益、國家利益和地方利益，同時要建立監督保障機制。目前，被征地養老保險基金以縣為單位統一管理，保值增值主要是存入定期存款，不直接用于投資。但是，目前征地保障政策是征地保障資金落實到個人賬戶后，以139的系數計算待遇標準，本人個人賬戶領取完畢后沒有后續的保障資金投入，長期來看，如何確保政策的長期可持續實施是一項嚴峻的考驗。

三、關于維護和保障被征地農民合法權益的建議和對策

（一）加強輿論宣傳引導。繼續采取多種方式加強征地政策宣傳，公開征地計劃和征地程序，使群眾真正了解政策，了解自身合法權益，理解和支持征地工作。協調電視、廣播、網絡等新聞媒體從維護社會穩定的大局出發，加強對征地工作的正面引導。

（二）以保障農民權益為核心改革完善征地制度。土地是農民的命根子。黨的十八大報告提出，改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。征地制度要改革已成高層共識，廣大農民對此滿懷期望。1.明晰農村土地產權，賦予產權主體相應的權能。2.完善征地政策，保證國家為了公共利益的需要動用征地權。3.制定公平合理的征地補償標準。4.建立嚴格、透明的土地征收程序。提高農民在土地增值收益中的分配比例，關系著廣大農民更多更公平地共享發展成果，亟須調整現有利益格局，找到各方利益平衡點。

（三）增加土地征收的安置方式，建立失地農民保障機制。為失地農民建立社會保障是保障失地農民權益的根本途徑。在保障資金籌集方面，應堅持政府、集體、個人共同出資的原則。征地地價一部分發放給失地農民，保障其當前的生活需要，一部分要作為失地農民的社會保障基金。土地非農轉用后增值收益巨大，政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農民社會保障基金，這是建立農民社會保障基金的主要來源。

一要完善失地農民養老保障制度。征地瓦解了農村傳統的“土地對農民具有最基本的社會保障功能”的家庭養老模式，需要建立并完善符合時代發展的可持續性現代養老保障制度。并按照國家有關規定，將符合條件的被征地農民納入城鄉基本養老保險。

二要建立失地農民最低生活保障制度。失地農民因不享有城市居民的“城市最低生活保障”而成為弱勢群體，所以，必須對月收入不足低保標準的失地農民實行補足到低保標準的最低生活保障。建立城鄉一體化最低生活保障制度是保障失地農民權益的重要措施。失地農民基本生活保障資金應實行財政專戶管理，?？顚Ｓ?。人民政府財政部門應當在核準失地農民基本生活保障用款計劃后，定期將失地農民基本生活保障資金劃入農民基本生活保障支出戶，確保失地農民基本生活保障資金及時、足額發放。

三要建立各部門協調推進責任制度。各級政府應嚴格落實“一把手”負責制，區縣、鎮辦主要領導負總責的要求，對被征地農民社會保障政策落實進行專題研究，確保落實。人社部門主動協調財政、自然資源等部門各負其責，履職盡責，及時督導鎮辦、村居按照有關規定和程序對未落實資金加快落實個人賬戶。

（四）建立失地農民就業培訓指導制度，廣開渠道促進失地農民就業。建立健全失地農民再就業培訓機制。構建失地農民就業信息服務平臺，建立以市、縣、勞動力市場為中心，以街道、鄉鎮為網點的就業服務網絡，幫助失地農民獲得就業信息和擇業指導。人社部門應組織失地勞動力進行轉崗職業培訓，失地農民培訓要以增強農民的科技知識、科學文化、勞動技能為宗旨，以提高就業競爭力和就業率為目標。政府應拿出一部分土地出讓金專門用于失地農民的定期再就業培訓。政府在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業和自主創業的失地農民應提供優惠政策。金融部門應適當放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶持失地農民發展生產。

建立留地安置制度。由村民組織自主開發和經營，對土地征用面積超過一定數量的村，可以在征地以后給農民留下一定面積的居住地、經營地，由村集體按照統一規劃，鼓勵農民用留下的土地建設自有廠房或開發其他經營項目，使農民有長期穩定的收入。依托失地勞動力所在村級集體經濟組織，借助征地補償中村集體留存部分和城郊結合部位有利的區位優勢，大力發展勞動力密集型的加工產業和服務行業，盡量吸納失地勞動力就近就業。

（五）探索建立征地糾紛裁決機制，建立失地農民法律援助制度。要建立正常的征地糾紛處理機制。要繼續推進征地補償安置爭議協調裁決制度的建立和完善，引導被征地的農村集體經濟組織或者農民通過法定渠道解決問題，切實維護社會穩定。一是將解決征地糾紛前移到規劃制定過程。二是建立稅收調節機制，防止土地收益分配的畸高或畸低。三是建立體現征地矛盾復雜性、技術性特點的裁決機制。

法律援助的目的是為了擴大社會的正義和公平性。實施法律援助可以法制化地解決農村土地糾紛。當前我國農民特別是失地農民土地權益糾紛較多，所以建立農村土地糾紛法律援助機制，有助于確保失地農民在其合法權益遭到侵害時增強通過法律手段尋求保護的能力。