論我國農業農村治理現代化

孔祥智，趙 昶

2021年是中國共產黨建黨100周年，也是黨的十五大提出的兩個百年目標之一即建黨一百年目標的實現之年。黨的十九大報告提出要全面增強執政本領。作為一個具有百年歷史和七十多年執政歷史的大黨，全面增強執政本領，就是要實現國家治理體系和治理能力的現代化。黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》，提出了“十四五”時期經濟社會發展的六大目標，其中之一就是“國家治理效能得到新提升”。中國的基本國情是“大國小農”，農業農村是國家治理的基礎和關鍵。黨的十九屆四中全會認為，推進國家治理體系和治理能力現代化的任務之一就是大力實施鄉村振興戰略，這就必須準確把握農業農村發展大趨勢，以小農戶為基礎，穩定和完善農村基本經營制度，從宏觀和微觀兩個方向提升治理能力和治理水平。

一、準確把握農業農村發展大趨勢

改革開放40多年來，尤其是21世紀以來，以“四大補貼”、主要農產品保護價收購為核心的農業支持保護政策開始實施，農村社會保障水平不斷提高，農村基本經營制度不斷健全和完善。城鎮化水平逐年提高，到2019年達到60.60%，對農村社會經濟發展產生了極大的拉動作用。在家庭經營制度普遍推行的1985年，農民人均純收入中工資性收入所占比重僅為18.1%，到了2018年上升到了41%，其中主要是在城鎮打工的工資收入。不僅如此，城鎮化使生產農產品的勞動者大大減少了，據測算，2016年，農業領域僅使用了1.3億勞動力，勞均農業增加值達到50 616元。(1)這就使得廣大農民無論在生產方式還是在生活方式上都發生了巨大變化。這些變化可以歸納為三個方面。

(一)農業現代化水平不斷提高

農業勞動力減少的直接表現就是農業現代化水平的提高。農村家庭承包經營制度的實施，把勞動力從農業領域甚至農村解放了出來，尤其是20世紀90年代初期以后，隨著小城鎮建設的破題，農村勞動力大量向城鎮流動，自20世紀90年代中后期之后，農業從業人員數量開始持續下降。與此同時，九年義務教育的推行使勞動力的文化水平在不斷提高。農村住戶調查數據顯示，1985年，農村勞動力中具有初中文化水平者只占27.7%，2003年超過50%(50.2%)；高中文化水平占比在2004年超過10%(10.1%)。勞動力是最活躍的生產要素，其數量下降和質量提升必然引致其他要素的變化。根據國家統計局的數據，改革開放以后，農業從業人員數量一直增加，并在1997年出現拐點，此后呈下降趨勢。實際上，根據我們的測算，農業中容納的勞動力數量比統計數據少近40%。(2)孔祥智：《我國農業勞動力數量和勞動力生產率估算》，《改革》2019年第5期。勞動力投入大規模減少是機械替代的結果。1978年以來，農機總動力持續上升，2015年出現拐點，開始下降，也是由于勞動力大量外出，導致小型農機具數量減少，以及大型農機具主導的農業生產服務業的發展。(3)也包括農機具統計口徑變化的原因。與此同時，綜合農業機械率持續上升，2019年超過70%，比2004年的34.32%多一倍以上，三大主糧作物基本實現了全程機械化。除了用機械替代勞動力，由于土地資源稟賦的原因，用資金替代土地，促進土地生產率的提高一直是中國農業發展的基本路徑。改革開放以來，在一定時期內農作物播種面積基本保持穩定的前提下，由于化肥施用量和有效灌溉面積的不斷增加，(4)化肥施用量在2015年以后出現下降趨勢是由于農業部于2015年3月開始實施《到2020年化肥使用量零增長行動方案》和《到2020年農藥使用量零增長行動方案》。糧食單位面積產量呈上升趨勢。

總的來看，1978年以來，中國農業現代化的基本路徑就是用機械替代勞動力、用資金替代土地，即勞動生產率和土地生產率雙提升。黨的十九大提出2035年基本實現現代化，農業農村當然也要基本實現現代化，在未來15年時間內，這兩條路徑依然要延續下去。支撐中國農業現代化的要素很多，其中，農業生產組織經營方式是最重要的要素之一。21世紀以來，農業經營組織發展逐漸多樣化，如“公司+農戶”“公司+合作社+農戶”“公司+合作社+基地+農戶”“產業協會+合作社+農戶”等。其中，農民專業合作社和農業產業化組織成為當前促進農業穩定發展和農民持續增收的重要力量。

(二)農戶兼業化成為不可逆轉的趨勢

由于土地資源稟賦的關系，兼業化已經成為中國農戶經濟的必然行為。(5)馮海發：《亦論兼業化農業的歷史命運——與陸一香同志商榷》，《中國農村經濟》1998年第11期。農戶的兼業行為是基于家庭收益最大和風險控制，應對外界環境變化、適應經濟社會發展所做出的家庭勞動力優化配置的一種理性選擇。(6)翁貞林、高雪萍、檀竹平：《農戶稟賦、區域環境與糧農兼業化——基于9 省份1 647個糧食種植戶的問卷調研》，《農業技術經濟》2017年第2期。從國際上看，農戶兼業現象不僅存在于中國、印度等發展中國家，也普遍存在于發達國家(地區)。(7)徐雪高、沈貴銀、何在中：《農戶兼業化發展及未來研究展望》，《農業展望》2017年第2期。改革開放以來，中國農戶的兼業化水平不斷提高，這個過程無疑是從20世紀80年代初期開始的。按照收入中來自農業的比重，可以把農戶劃分為純農戶、一兼農戶、二兼農戶和非農戶。不同研究目的的劃分標準略有差異，本文的劃分標準為：農業收入80%以上來自農業的為純農戶，50%—80%來自農業的為一兼農戶或農業兼業戶，20%—50%來自農業的為二兼農戶或非農業兼業戶，20%以下來自農業的為非農戶。我們根據農業農村部固定觀測點的數據計算了2003—2016年農戶的兼業化發展情況。結果表明，2003年以來，中國農戶在從事產業方面的分化狀況十分明顯：一是純農戶比例從2003年的11.18%下降到2016年的2.90%，也就是說，只有不到3%的農戶收入主要來自于農業產業；二是非農戶的比例快速上升， 2003年非農戶占比僅為33.28%，2016年增加到64.04%，年均增長率為5.16%；三是一兼農戶和二兼農戶的占比整體上呈現出下降趨勢。從2003—2016年，一兼農戶所占比重從23.14%下降到9.85%，二兼農戶從32.40%下降到23.21%。兼業農戶中二兼農戶的比例明顯高于一兼農戶，二者之間的差值總體上呈現出擴大的趨勢。上述趨勢表明我國農戶兼業化的特點是非農產業所占比重越來越大，農業所占比重越來越小。

農戶收入結構的變化受多種因素影響，如城鎮化快速發展的“拉力”與農業產業內部結構變化、農村就業結構變化的“推力”等，(8)張琛、彭超、孔祥智：《農戶分化的演化邏輯、歷史演變與未來展望》，《改革》2019年第2期。農戶兼業化的另外一極就是專業化，二者并行不悖。在農戶兼業化水平越來越高的同時，農民專業合作社、家庭農場等新型農業經營主體隨之發育并成長，(9)趙佳、姜長云：《兼業小農抑或家庭農場——中國農業家庭經營組織變遷的路徑選擇》，《農業經濟問題》2015年第3期。推動著農業發展的轉變和現代化水平的提高。

(三)村莊持續減少，鄉村形態將發生根本性變化

根據國家農業普查辦公室發布的第三次全國農業普查報告，截至2016年底，全國共有596 450個村級組織，其中556 264個村委會，40 186個涉農居委會，15萬個2006年以后新建的農村居民定居點。(10)http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171214_1562740.html。第二次農業普查數據表明，截至2006年底，全國共有656 026個村級組織，其中637 011個村委會，沒有報告新建農村居民定居點，二者之差19 015應為涉農居委會。(11)http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/200802/t20080221_30461.html。兩次數據對比，說明10年間全國共減少了59 576個村級組織，年均減少5 957.6個；其中村委會(即行政村)共減少了80 747個，年均減少8 074.7個；涉農居委會增加21 171個。減少的村委會和增加的涉農居委會之差為59 576，這些村要么小村并大村，或者合并后再建成農村居民定居點，要么在城鎮化過程中變成城市社區。

黨的十九大提出了2035年基本實現現代化的戰略目標，2018年中央一號文件據此規劃到2035年基本實現農業農村現代化，屆時，城鎮化率將至少達到70%，這將意味著會有更多的農村人口到城鎮定居，農村人口會更少，村莊也會大量消失。中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》，根據發展現狀、區位條件、資源稟賦等，把現有村莊劃分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護類和搬遷撤并類四大類型，可見，除了少數特色保護類，其他三種類型要么合并、要么搬遷或融入城市而消失。其實，即使是特色保護類村莊，當村民大量轉移到城鎮而缺乏生機時，依然會吸引別的地方的村民遷入。因此，在2035年之前，中國的村落形態會一直處于變動之中。這種變化，包括村莊的人口結構、產業結構、人與人之間的關系，以及民居形態的演變。在這個意義上我們也可以說，中國鄉村正在經歷千年未有之大變局，國家農業農村治理現代化必須適應這一變化趨勢。

二、小農戶是中國農業農村治理現代化的基礎

(一)小規模農戶的長期性

根據第三次農業普查數據，截至2016年底，全國共有農業經營戶20 743萬戶，其中，規模農業經營戶398萬戶，僅占1.9%。(12)http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171215_1563539.html. 規模經營戶是指具有較大農業經營規模，以商品化經營為主的農業經營戶。其中，種植業的標準為：一年一熟制地區露地種植農作物的土地達到100畝及以上，一年二熟及以上地區露地種植農作物的土地達到50畝及以上，設施農業的設施占地面積25畝及以上。盡管2008年黨的十七屆三中全會以后，土地流轉速度大大加快，截至2016年底，土地流轉總面積達到4.71億畝，占家庭承包經營總面積的35.1%，但僅形成30畝以上的大戶1 052.1萬家，其中50畝以上的356.6萬家。這說明大部分土地流轉現象發生在親朋之間，與規模經營無關。而且，由于糧食價格和收儲體制改革，以及種植業本身的風險，土地流轉在近年來遇到了瓶頸。我們在調研中發現，近年來，相當多的經營者由于諸多原因而退還流轉的土地。河南某糧食貿易企業，2010年起在某產糧大縣流轉10萬畝土地種植小麥和玉米，近年來虧損嚴重，已于2017、2018年逐漸全部退還，公司由自己經營改為社會化服務。農業生產既受到自然風險的影響，又受到經濟風險的影響。以玉米為例，2016年臨時收儲制度取消后，東北四省區農民可以享受到按上年種植面積給予的補貼，而同樣作為玉米主產區的黃淮海地區則沒有這樣的補貼。這對于流轉土地主要種植小麥、玉米的新型經營主體是一個很大的打擊。目前按品種投保的農業保險賠付率很低，一旦出現較大的風險，就會把之前若干年盈利都賠進去。調研中發現，2015年泰安市寧陽縣的一位種植大戶種植了140畝耕地玉米，因災害比正常年份減產300斤/畝，一共僅獲得2 000多元的保險賠付，杯水車薪，根本起不到彌補損失的作用。綜上所述，2015年以來，土地流轉速度實際上呈下降態勢。按照原農業部公布的土地流轉數據計算，2012、2013、2014年的平均流轉增速為4.3%，2015年下降到2.9%，2016年繼續下降到1.8%。這說明，在相當長的時期內，中國必然以小規模農戶經營為主，這是無法改變的。即使經過流轉形成的規模經營主體，依然以較小規模為主。

(二)小農戶與村社制度

小規模農戶與村社制度是并存且互為條件的。在新大陸國家，土地資源充足，從事農業產業的人口不可能在一個村子里聚居，只能居住在較大的鎮上，如美國，就是典型的有農業沒農村。除此之外，世界上大多數國家都是村社制度，比如俄國曾長期存在，但在不同時期的形態和作用完全不同。(13)苑鵬、陸雷：《俄國村社制度變遷及其對我國農村集體產權制度改革的啟示》，《東岳論叢》2018年第7期。這一制度存在的主要原因就是土地資源少，人們只有居住在村莊才能方便耕作。中國是世界上村莊形態形成最早、最成熟的國家之一，大部分村莊已經形成了數百年，有的一千年以上。這種村社制度下的小規模農戶具有以下特點：一是既是生產單元，又是消費單元，生產消費合一，生產的目的是為了消費。當農業生產不能滿足家庭成員更好的消費時，農戶便會作出兼業甚至部分成員離開農村的決策，以實現整個家庭效用的最大化。二是既是經濟再生產單元，又是人口再生產單元，二者互為條件。尤其在以傳統生產工具為主的階段，消耗體力較大，所以農戶在進行人口再生產時傾向于生男孩，且越多越好；而在農業現代化水平較高階段(如現階段)，技術水平越來越高，農業生產活動消耗體力越來越少，人們的生育觀念隨之發生變化，女孩由于靈巧就成為越來越多農戶的生育選擇。三是既是社會單元，又是政治單元。中國的村莊多以家族為主體，一般由一個大家族或者若干個規模較小的家族所構成。因此，農戶的社會行為實際上受到家族的影響和制約，是家族行為的一部分。中國傳統社會下的鄉村治理實際上是家族治理或家族聯合治理，其村規民約實際上反映的是家族的共同信念，這樣，社會行為就演化為政治行為，村社制度下的農戶在一定程度上也是政治單元。這一結論對于貫徹十九屆四中全會的決定精神具有重要意義。

(三)小農戶與現代農業發展的銜接

經濟基礎決定上層建筑。無論中國村社制度下的農戶具有多么復雜的屬性，但經濟行為依然是最重要的、基礎性的行為，在現代開放型社會下尤為如此。為此，黨的十九大提出了實現小農戶與現代農業發展有機銜接的論斷，在相當長時期內具有根本性的指導意義。小農戶既是中國農業現代化的基礎，也是農業農村治理現代化的基礎，把小農戶納入現代農業發展軌道也是治理現代化的一項重要內容。

如前所述，隨著農戶兼業化水平的加深，農戶的分化已經成為不可避免的大趨勢。(14)有關農戶分化的更深入的討論，參見張琛、彭超、孔祥智：《農戶分化的演化邏輯、歷史演變與未來展望》，《改革》2019年第2期。不同農戶融入現代農業的方式差異很大。一般說來，非農戶和二兼農戶更多需要土地流轉服務，包括出租、入股，甚至退出土地承包經營權。純農戶和一兼農戶更多需要農業生產性服務，如構建完善的農產品市場體系，包括農村電商體系；促進農民專業合作社發展，帶動更多的農戶；加快農業社會化服務體系建設，把小規模農戶盡可能納入社會化服務體系。實際上，即使通過土地流轉形成一定規模的經營主體依然需要社會化服務。

從世界范圍看，農民合作社是聯結小農戶與現代農業發展的核心載體。作為土地資源稟賦豐裕國家的代表，美國一個農場(大都是以戶為單位)大約參加4—5個合作社，每種農產品在一個地區一般只有一個合作社負責經營。比如，筆者在美國調查的Dairy lea，擁有2 300個奶農成員，遍布美國東北部紐約、賓州、佛蒙特、馬薩諸塞、新澤西等5個州，是美國東北部最大的牛奶銷售合作社。(15)孔祥智：《參觀紐約最大的奶農合作社引發的思考》，《中國合作經濟》2010年第12期。歐洲的國家大都較小，一般一個國家的一種農產品主要由少數幾個合作社負責經營，這樣才能在國際市場上具有一定競爭力。比如，荷蘭擁有110個地區型采購合作社，農民通過它們采購種子、肥料、飼料等生產資料，這些合作社分別屬于3個中央采購合作社，它們占有肥料供應市場的60%和飼料供應市場的55%。丹麥只有兩家屠宰合作社，其中最大的丹麥王冠集團每年生豬屠宰量占丹麥全國的93.6%，占歐洲屠宰量的8.2%，占世界屠宰量的2%，是世界上最大的豬肉出口公司。歐美國家的合作社都是大型農業企業，農戶(農場)只負責生產，合作社負責加工、銷售等延長產業鏈工作。可見，在這些國家，即使是大規模或較大規模農戶(農場)，它們也不可能直接面對市場，而是通過合作社。如前所述，中國有2.1億農業經營戶，在農業現代化過程中毫無疑問也必須通過合作社這個載體。

中國促進合作社發展的正式制度建立于2007年7月1日《農民專業合作社法》的實施。此后，合作社數量迅速增加，到2020年底超過224萬家，平均每個村4家以上，50%以上的農戶都加入了各類合作社。但平均每個合作社只有50多人，大部分只有20人到30人，對市場的影響很小。因此，合作社出現的問題大都是農戶問題的疊加。事實上，相當多的合作社理事長們已經意識到這一點，近年來已經出現了合作社再合作即構建農民專業合作社聯合社的現象。2018年7月1日實施的《農民專業合作社法》修改版已經加進了聯合社一章，對農民專業合作社聯合社的成立條件、運行機制進行了規定。聯合社的發展，對于農民合作社帶動能力的提升是一個質的飛躍。目前，國內聯合范圍最大的聯合社是黑龍江龍聯農民專業合作社聯合社，由省內714家成員社構成，分布在全省13個地級市、58個縣，具有較大的帶動能力。此外，當前尤其要關注單個農民專業合作社的規范發展和提質增效，這也是聯合社發展的基礎。

2008年，黨的十七屆三中全會提出：“加快構建以公共服務機構為依托、合作經濟組織為基礎、龍頭企業為骨干、其他社會力量為補充，公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系。”(16)《十七大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社，2009年，第682頁。公益性和經營性服務的分離，促進了社會化服務產業的發展。盡管由于統計口徑的原因，這個產業在服務業總體中所占的比例并不大，但已經顯示出對農業生產極強的帶動作用。尤其是2020年防疫時期，凡是農業社會化服務產業發展水平高的地方，疫情的影響就小一些。據山西省農業廳40家農業社會化服務主體調查，由于服務規模經營，除助力政府抗疫消殺，對春耕備耕影響不大，而影響最大的是沒有納入社會化服務體系的小農戶。所謂社會化服務主體，包括那些以盈利為目的為非成員提供農業生產服務的合作社、具有社會化服務功能的家庭農場、以社會服務為主要業務的企業和其他社會化服務組織。當然，總體上看，社會化服務產業的發育還不能滿足廣大農民的需求，要按照主體多元、形式多樣、服務專業、競爭充分的原則，加快培育各類服務組織；鼓勵各類主體加強合作，促進不同主體之間的融合發展，優勢互補；適應農民的需求，加快發展農業生產托管服務，發展單環節托管、多環節托管、關鍵環節綜合托管和全程托管等多種托管模式；加快農業社會化服務的標準化建設，盡快發布不同領域社會化服務的標準，包括服務標準、收費標準等；加強農業社會化服務產業的行業管理，出臺相關法律法規，規范產業發展。

三、堅持和完善農村基本經營制度

(一)農村基本經營制度及其優勢

堅持和不斷完善基本經營制度，是農業農村治理的基礎。十九屆四中全會決定強調要完善農村基本經營制度。農村改革以后，隨著家庭聯產承包制的推行，一種完全不同于人民公社的新的經營制度逐漸成熟了，這就是黨的十三屆八中全會表述的“統分結合的雙層經營體制”，這個制度的最大優勢，就是“有利于集體統一經營的優越性和農戶承包經營的積極性都得到發揮”。(17)《十三大以來重要文獻選編》(下)，人民出版社，1993年，第1759頁。1999年3月15日，第九屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，把農村基本經營制度納入憲法，正式表述為“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。”(18)1998年召開的黨的十五屆三中全會，總結了農村改革20年的基本經驗，其中第二條就是：“……實行土地集體所有、家庭承包經營，使用權同所有權分離，建立統分結合的雙層經營體制，理順了農村最基本的生產關系。這是能夠極大促進生產力發展的農村集體所有制的有效實現形式。”(19)

(二)人地關系是農村基本經營制度的核心

影響農村基本經營制度穩定的最重要因素是土地承包關系不穩定。一些地方沒有按照1993年中央十一號文件的要求，“增人不增地、減人不減地”，而是比較頻繁地調整承包土地，對現代農業發展產生了負面影響。因此，十五屆三中全會提出：“穩定完善雙層經營體制，關鍵是穩定完善土地承包關系。”(20)《十五大以來重要文獻選編》(上)，人民出版社，2000年，第809、556、562頁。2016年4月25日，習近平在安徽省鳳陽縣小崗村視察時指出：“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。”(21)習近平：《加大推進新形勢下農村改革力度》，新華網，2016年4月28日。穩定農民和土地的關系，就是穩定農村基本經營制度，同時也就穩定了農民對土地的預期，在家務農的可以長期投資，提高農業生產效率；進城打工可以放心流轉，提升土地經營規模。實際上，改革開放以來，國家一直在試圖穩定農民和土地的關系。1984年中央一號文件明確要求“土地承包期一般應在十五年以上。”1993年，中央十一號文件指出：“為了穩定土地承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地的生產率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變。”并“提倡在承包期內實行‘增人不增地、減人不減地’”的辦法。(22)《十四大以來重要文獻選編》(上)，人民出版社，1996年，第481頁。2008年召開的黨的十七屆三中全會指出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。”(23)《十七大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社，2009年，第674頁。從15年到30年，再到長久不變，不僅僅是時間上的變化，更是農民和土地關系的變化，是國家對于農民土地承包經營權用益物權性質的確認和保證。那么，怎樣才能實現“長久不變”？黨的十九大報告明確要求：“第二輪土地承包到期后再延長三十年。”(24)《習近平談治國理政》，第3卷，外文出版社，2020年，第25頁。2018年12月29日，第十三屆全國人大常務委員會修正了《農村土地承包法》，第二十一條規定：“耕地的承包期為三十年。……前款規定的耕地承包期屆滿后再延長三十年，”(25)http://www.fgs.moa.gov.cn/flfg/202002/t20200217_6337175.htm.以法律的形式固化了“長久不變”。

2019年11月26日，中共中央、國務院發布了《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》，按照這個意見，要穩妥推進“長久不變”實施，必須：(1)穩定土地承包關系，第二輪土地承包到期后應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定。(2)第二輪土地承包到期后再延長30年，以承包地確權登記頒證為基礎，已頒發的土地承包權利證書，在新的承包期繼續有效且不變不換，證書記載的承包期限屆時作統一變更。(3)繼續提倡“增人不增地、減人不減地”。(4)建立健全土地承包權依法自愿有償轉讓機制。如前所述，盡管土地流轉的增長速度下降，但農戶參加各種社會化服務體系的比例呈上升趨勢。如山東省供銷社改革過程中推行社會化服務，全省托管、半托管面積已經超過2 000萬畝；山西省2017年接受中央財政補貼資金進行農業生產托管試點，2018年擴展到27個糧食主產縣，公開選擇服務組織280個，服務小農戶26萬戶，完成農業生產托管服務試點面積122萬畝，2019年350萬畝，取得了良好的效果。在這個過程中，各類新型農業經營主體和服務主體得到了較大的發展，成為我國農業現代化的重要支撐力量。應該看到，土地承包關系的穩定，會損害一部分村干部的權利。因此，在實踐中要保證不折不扣地執行這一政策，確保我黨用40年時間探索的理論和政策成果不走樣，就必須加強政策執行環節的監督，尤其是發動廣大農民進行監督。

(三)“三權分置”是穩定農村基本經營制度的重要保障

實現農村土地所有權、承包權和經營權的“三權分置”也是穩定和完善農村基本經營制度的重要舉措。現實中，現行法律對新型農業經營主體流轉土地的權益未能給予充分保護，致使其既不能用來抵押貸款，也無法進行長期投資。2014年中央一號文件提出：“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。”(26)《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社，2014年，第709頁。2016年10月30日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，提出要加快放活土地經營權，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。當然，要做到真正保護土地經營權人的利益，還要在實踐中做大量工作。

“三權分置”的核心是強化經營權。第一，土地經營權人在流轉期限內合法擁有占有、使用所流轉土地并獲取收益的權利。第二，土地經營權人可以改良土壤、培養地力、建設農田基本設施和農業生產配套設施。流轉到期后，這些設施依然發揮作用的，依照合同規定可以獲得相應補償。第三，經承包農戶同意背書，土地經營權人可以依法向金融機構抵押貸款，或者向第三方實施再流轉，以及入股到農民專業合作社或者農業企業。第四，流轉到期后，原土地經營權人有優先續租的權利。第五，如果流轉的土地被國家征收，地上附著物及青苗補償費按合同規定可歸土地經營權人所有。

四、從宏觀和微觀兩個方向加強農業農村治理

實現農業農村治理現代化需要解決的問題很多，根據十九屆四中全會決定，國家對農業農村領域的治理，包括堅持黨的領導和農村自治如何結合，鄉村治理中堅持自治、法治、德治相結合及正確處理三者之間的關系，地方政府與村民自治之間的關系、實施鄉村振興戰略、健全城鄉融合發展體制機制、鄉村文化和生態建設等等。前述堅持和完善農村基本經營制度、實現小農戶與現代農業發展有機銜接也是農業農村治理的重要內容。目前來看，最重要的是在宏觀上加快主要農產品價格改革和農業補貼制度改革，形成合理、穩定并適合中國國情的農業宏觀治理體系；微觀上切實推進鄉村治理現代化，加強鄉村民主政治建設；深化農村集體產權制度改革，大力發展農村集體經濟。

(一)改革主要農產品價格支持政策

按照2004年中央一號文件精神，從2004年開始，國家將全面放開糧食收購和銷售市場，實行購銷多渠道經營。為了保護農民利益，國家從當年在主產區實施水稻最低收購價格政策，2006年擴大到小麥。2008年啟動了玉米和大豆的臨時收儲政策，后拓展至油菜籽、生豬、棉花、食糖等，相當于價格支持政策。這一政策對于保護農民利益起到了十分重要的支撐作用。以稻谷和小麥的最低收購價格為例，每年在播種前由國家主管部門發布，農民依據這個價格確定種植決策。

主要農產品的價格支持政策是以農民收入為導向的。這就決定了在成本逐年上漲的大前提下價格必然只提不降，從而也就違背了供求決定價格的基本規律。而且，2004年開始實施價格支持政策時，國際市場糧價正處于高位運行狀態，自2012年起，國際糧價開始持續下跌，導致2014年起國際國內糧棉油糖肉等主要農產品價格全面倒掛，價差不斷擴大，玉米等品種還出現了產量、儲存量、進口量“三量齊增”的奇怪現象，反映了畸形價格機制帶來的負面效應。因此，自2014年起，國家改革大豆和棉花的臨時收儲為目標價格，同時，把食糖的臨時收儲政策改為企業收儲、財政補貼；2015年起取消了油菜籽的臨時收儲政策；2016年，國家改革東北四省區的玉米臨時收儲為“市場化收購”加“定向補貼”。從改革的效果看，取消支持政策可以使上述產品價格回歸市場決定，對于產業發展以及與國際市場接軌具有重要意義。但存在的問題：一是在國內國際農產品成本嚴重倒掛的前提下如何保證產業發展；二是如何保障農民利益。取消價格支持政策后，政府如何利用好財政補貼這個工具促進農業產業發展和農民收入水平的提升？十九屆四中全會決定要求完善農業農村優先發展和保障國家糧食安全的制度政策，說明糧食問題對于我們這樣一個具有14億人口的大國的極端重要性，2020年新冠肺炎造成的國際糧食市場緊張局面更說明了這一點。因此，涉及糧食的改革，包括價格改革，都要以糧食安全為基本前提，按照2014年中央一號文件所要求的那樣：“確保谷物基本自給，口糧絕對安全”，(27)《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社，2014年，第303頁。價格改革不能背離這個前提。

(二)改革農業補貼體系

根據2004年中央一號文件精神，我國正式實施了良種補貼、種糧農民直接補貼和農機具購置補貼，2006年因農業生產資料價格上漲而實施了農業生產資料綜合補貼，史稱“四大補貼”。國家還于2005年起陸續出臺了奶牛良種補貼、生豬良種補貼等一系列畜禽養殖補貼政策，漁業、林業領域也都實施了相關補貼政策。2016年，國家在前一年試點的基礎上，把除農機具購置補貼之外的三項補貼為“農業支持保護補貼”，主要用于提升耕地地力和糧食適度規模經營。這就把原來屬于“黃箱”范圍的良種補貼通過改革轉變為“綠箱”。近幾年，中央一號文件發布的許多政策如東北黑土地保護、農業環境問題治理、農業生態保護和修復等，都屬于“綠箱”范圍。在WTO規則限制下，農業補貼的支持方向除了“黃變綠”外，還應大力鼓勵新型經營主體按照國家產業發展方向從事生產經營活動，這樣才能夠提高產業競爭力，使補貼覆蓋更多的小農戶。

(三)推進鄉村治理現代化

鄉村治理是一個綜合性問題。黨的十九大指出：“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”(28)《習近平談治國理政》，第3卷，外文出版社，2020年，第25頁。首次把德治納入鄉村治理范疇。2019年6月23日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，提出了加強和改進鄉村治理的總體要求、主要任務和實施措施。參照文件精神，本文認為，推進鄉村治理體系和治理能力現代化主要做好以下幾方面工作：

一是加強黨對鄉村治理的領導。當前，鄉村存在著各種各樣的正式組織和非正式組織，包括村黨組織、村民委員會、村集體經濟組織、村務監督委員會、農民合作組織和其他經濟社會組織(如老年人協會、婚喪嫁娶協會等)，這些組織支撐著鄉村經濟社會的正常運轉，是鄉村治理的主要力量。這些組織的核心，就是黨組織。村黨組織書記和其他成員可以通過法定程序擔任村民委員會主任、副主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，村“兩委”班子成員應當交叉任職。同時，要充分發揮黨員在鄉村治理中的先鋒模范作用。

二是推進鄉村法治建設，使廣大農民群眾學法、懂法、用法。不僅能用法律手段保護自己的合法權益，還要保證在村級各類組織的決策中不違法。我們在調研中發現，一些村民(代表)大會通過的決議，如剝奪“外嫁女”在承包土地、分配集體資產股份等的權利，就是不符合現行法律規定的。要促進鄉村治理法治化、規范化、程序化，便于群眾操作執行。針對許多村莊主要勞動力外出打工的現實，可以借鑒浙江省象山縣等地的經驗，借助手機、互聯網等先進手段，建立“智慧村莊”綜合管理服務平臺，建立“村民微信群”“鄉村公眾號”，鼓勵村民通過手機等工具開展村民說事、民情懇談、百姓議事、婦女議事等各類協商活動。

三是培育和踐行社會主義核心價值觀，并融入文明公約、村規民約、家規家訓。充分挖掘傳統文化中值得發揚和傳承的精髓，如崇德向善、扶危濟困、扶弱助殘等，培育淳樸民風。大力開展文明村、農村文明家庭、五好家庭等創建活動，宣傳農村道德模范、最美鄰里、身邊好人、新時代好少年，充分發揮農村道德模范的示范帶動作用，弘揚道德新風。結合傳統節日、民間特色節慶、農民豐收節等節慶活動，弘揚優秀傳統文化，為構建新時代鄉村“德治”體系服務。

(四)深化農村集體產權制度改革，大力發展農村集體經濟

集體經濟是鄉村治理的基礎。十九屆四中全會決定明確指出：“深化農村集體產權制度改革，發展農村集體經濟。”(29)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，新華網，2019年11月5日。2016年12月26日，中共中央、國務院發布《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，提出從2017年起用5年左右的時間完成農村經營性資產股份合作制改革，主要是構建村級股份合作社，各地的名稱不完全一致，有的叫經濟合作社，有的實力雄厚的還在合作社的基礎上成立股份公司等，但在構建合作社的過程中都把各類資產盡可能地清理、核算清楚，壯大了集體經濟實力，拓寬了集體經濟發展路徑。在剩下不到2年的時間里，未完成地區要按照主管部門的統一要求，保質保量地完成農村集體產權制度改革任務，為集體經濟發展奠定組織基礎。

一是做好集體資產清產核資工作。包括屬于集體所有尚未承包到戶的資產、資源等，如林地、池塘、廠房、倉庫等，一些地方還有廢棄的學校，由于小學撤并而無法繼續作為教育設施和教育用地，也可以納入集體資產清產核資范圍。

二是做好成員界定工作。從理論上看，集體經濟組織成員就是這次產權制度改革需要界定的成員，但現實中很復雜。(1)集體經濟組織存續期間有去世和新出生的，有調出和調入的，即使簡單地截至某一時點，每個成員由于年齡不同，對集體經濟的貢獻差異很大；(2)外嫁女的處理問題，有的人走戶走，有的人走戶不走，有的人戶都不走，這些復雜的情況如果簡單地按照當地習俗，由村民大戶或代表大會表決決定，有可能會出現多數人剝奪少數人權利的現象。

三是構建社區股份合作社。清產核資和成員界定工作結束后，就可以依法組建農村社區股份合作社。其實質是把農村集體資產按份額落實到每一位成員。由于農村社區經營人才的有限性，大多數村社區股份合作社的理事長都由村黨支部書記或村委會主任兼任，也有些地方由村民(代表)大會選舉具有經營能力的本村企業家擔任理事長，有利于農村集體資產的保值增值。這樣的經驗值得在資產較多的村莊推廣。產權制度改革后，社區股份合作社是農村集體經濟的合法載體，在框架設計上應該符合現代企業制度的要求，實行政社分離，政經分離，實行自主經營，確保農村集體經濟的健康、穩定發展，為國家農業農村治理奠定堅實的基礎。