聯合國教科文組織世界地球公園評估制度評述

張建平，金小赤

1)中國地質大學(北京)地質遺跡研究中心，北京，100083；2)中國地質科學院地質研究所，北京，100037

內容提要:世界地球公園(Global Geopark,原譯世界地質公園)始于2004年，它的誕生得到聯合國教科文組織(UNESCO)的有力支持。2015年成為聯合國教科文組織的一個新品牌—聯合國教科文組織世界地球公園(UNESCO Global Geopark)，其理念符合當今世界發展潮流，雖歷史較短，但已展現出巨大的發展潛力。世界地球公園的專家驅動型管理模式，尤其是嚴格的申報實地評估和之后的定期再評估制度對世界地球公園健康、高質量發展意義重大。本文根據2004～2020年間世界地球公園再評估的實際資料和作者參與的評估實踐，對世界地球公園評估制度的程序、評估團隊、和評估方法進行解析和評述，重點對再評估結果進行分析，梳理紅、黃牌生產的原因和相應的改進策略，供世界地球公園研究、管理和從業人員參考。

地球公園(Geopark，原譯地質公園?;趙遜等，2002，2003)作為本世紀興起的一項新生事物，自誕生之日起，因其先進而務實的理念及在地質遺跡、其他自然遺產、生物多樣性、歷史文化遺產的管理和價值的合理利用，和在區域社會可持續發展方面所發揮的作用，在國際社會產生了巨大的影響。世界地球公園(Global Geopark)的源頭是始于2000年的中國國家地質公園(China National Geopark)和歐洲地球公園網絡(European Geoparks Network,EGN)。2004年2月，在聯合國教科文組織(UNESCO)的支持下，由8家中國地質公園和歐洲地球公園網絡17個成員在法國巴黎聯合國教科文組織總部成立了世界地球公園網絡(Global Geoparks Network，簡稱GGN)，世界地球公園的建設拉開了帷幕(張建平，2020a)。

自誕生之日起，世界地球公園就以專家驅動(expert-driven)為特色，GGN 組建執行局(Bureau)，由國際地學、地質遺跡保護管理、科研、教學等方面的專家和教科文組織代表組成，負責世界地球公園的申請受理、評審和實地評估及經驗推廣。與此同時，GGN與UNESCO地學部緊密合作，制定了一系列GGN運行、操作、評估、管理等制度和規定，并按實際情況不斷修改、補充和完善(Eder et al.,2004;張建平，2020a，b；Yi Du et al.,2018;Brilha,2018)。世界地球公園強調地質遺跡與其他自然遺產、生物多樣性和文化遺產等的相互關聯，秉承“頌造化之神奇、謀區域之常興”的可持續發展理念，對具有國際意義的重要地質遺跡產地實施科學和有效的管理，成為世界上許多國家、尤其是廣大發展中國家區域可持續發展的有力工具。世界地球公園網絡崇尚交流、合作共贏，在全球范圍內得到廣泛的響應和支持。世界地球公園從早期僅在中國和歐洲，迅速發展到亞洲其他地區、以及非洲、拉丁美洲、和北美(加拿大)等地區，越來越多的有潛力的區域希望加入世界地球公園網絡大家庭。

誕生于2004年的GGN，是一個由國際上一批志同道合的學者和若干擁有國際意義地質遺跡的地球公園組成的國際組織。雖受到聯合國教科文組織的有力支持，但其法律地位尚不明確，一定程度上影響了世界地球公園的全球發展(2012年澳大利亞首個世界地球公園在再評估時退出世界地球公園網絡基本上就是受此影響)。為使世界地球公園在全球可持續發展進程中發揮更大作用，國際社會將世界地球公園發展成為一個UNESCO計劃的呼吁日益強烈。為順應世界地球公園發展潮流，GGN和UNESCO緊密合作，首先GGN于2014年在法國按相關法律注冊成立世界地球公園網絡協會(Global Geoparks Network Association)，使其成為一個具備法律地位的非盈利性國際組織。同時與UNESCO及各成員國、國際地質科學聯合會(IUGS)加強磋商溝通，成立工作組，起草完成了國際地球科學和地球公園計劃(International Geoscience and Geoparks Programme,IGGP)章程和世界地球公園操作指南等一系列相關文件(UNESCO,2015a,b)。2015年11月，在第38屆UNESCO大會上，195個成員國一致同意設立該計劃，批準了相關文件并公布實施，宣告聯合國教科文組織世界地球公園(UNESCO Global Geopark,UGGp，以下簡稱世界地球公園)的誕生。世界地球公園成為繼人與生物圈計劃和世界遺產之后又一個UNESCO品牌，為在全球更好、更廣泛地推動世界地球公園的發展注入了新的動力。此時，全球已在34個國家建立了120家世界地球公園。到2021年，已有169家世界地球公園分布在44個國家。

1 評估和再評估

地球公園專家在世界地球公園的申報、地質遺跡價值的核定、現場評估/再評估、運行管理和發展推廣等方面發揮著非常重要的作用。其中，世界地球公園中具國際意義的地質遺跡的核定由UNESCO的另一個合作伙伴—國際地質科學聯合會(IUGS)負責。世界地球公園的評估/再評估(Evaluation/Revalidation)工作由UNESCO世界地球公園評估專家組(Team of Global Geoparks Evaluators)承擔。2015年之前所有考察評估任務由GGN執行局和聯合國教科文組織相關負責人挑選評估專家；2016年起，由聯合國教科文組織世界地球公園主席團(Bureau)挑選評估專家。

嚴格的評估制度是世界地球公園質量控制的主要手段，已在其章程中得到明確界定，并在操作中嚴格實施。評估工作有兩類：現場評估和現場再評估。任何一個區域，在申請加入世界地球公園時，必須接受評估專家組進行現場評估，以核定是否達到各項標準。對已成為世界地球公園的區域來說，它不是一個永久的品牌，必須接受四年一次的再評估，逐項核實世界地球公園各項標準的達到情況。

在現場評估過程中，評估員不僅要總體上核實被評估地球公園的各項標準，還要對各標準的各項指標根據實地考察的結果進行打分(A表)，以此來詳細判別各項標準達到的程度。因此，各被評估的地球公園，必須在評估之前，要充分準備好本公園的檔案資料，以備評估員查閱和核實；在評估過程中，要精心安排考察路線和內容，方便評估員了解各項指標完成程度。

需注意的是，評估和再評估側重點有所區別。評估是針對新申請成為世界地球公園的候選地開展的工作，注重于申報區域在各個方面是否符合標準，如國際意義地質遺跡的核定、管理機構、基礎設施的完備程度、所在地政府和民眾認可和支持程度等。而再評估更多的關注該區域在獲得世界地球公園品牌之后，如何發揮其品牌作用，促進地方經濟社會可持續發展。同時，核查地質遺跡保護管理狀況、考察其履行世界地球公園的責任和義務、參與世界地球公園網絡活動等。另外，對上次評估或再評估后世界地球公園理事會針對公園的不足之處所提出的改進建議的執行情況要逐項進行專門的評估。專家組在每一次現場評估或再評估考察結束后要按照規定的格式完成書面報告，其中包括改進建議和明確的推薦意見，然后提交教科文組織世界地球公園理事會。理事會將召開年度會議，對書面報告進行討論和研究，并做出最終決定。

對新申報地區的評估，最終有3種可能的結果：① 接受(acceptance)，達到世界地球公園的標準，批準加入。② 暫緩(deferral)，在某些方面與世界地球公園的標準存在差距，需改進完善，由理事會給出明確的改進意見，候選地在規定期限(最長兩年)內完成改進，再重新向理事會提交材料(含改進情況報告)，無需再進行現場評估，最終結果由理事會審核決定。③ 拒絕(rejection)，候選地沒有達到世界地球公園的標準和要求，申請被拒絕，理事會給出明確的理由。

對于再評估，也有3種結果：① 通過(綠牌，green card)，符合標準，可以繼續保持品牌4年。②改進(黃牌,yellow card)，存在一定問題，需進一步改進，兩年后接受再評估。③ 取消(紅牌，red card)，不再符合世界地球公園標準，取消資格。在以往世界地球公園的評估和再評估過程中，上述幾種情況均出現過。

世界地球公園的實地評估和再評估制度是保證世界地球公園高質量發展和保持旺盛生命力的重要舉措，也是有別于UNESCO其他品牌的一個重要特征。

2 評估團隊

世界地球公園的評估/再評估由世界地球公園評估團隊負責實施，按照IGGP章程(Part B,Article 5,UNESCO,2015a)，評估專家庫(Roster of Evaluators)由UNESCO世界地球公園秘書處和GGN負責維持，由從事世界地球公園研究、經營和管理的專業人員組成。每次評估或再評估的專家組由世界地球公園主席團從專家庫中挑選，專家以個人身份無償執行評估任務。

UNESCO和GGN對入選評估員有明確嚴格的要求，應滿足下列標準(遴選條件)中的至少2條：

(1)在獲得“綠牌”的世界地球公園中擔任經理或地質專家至少4年。

(2)與世界地球公園發展相關領域中具備綜合和被認可的專業經驗(下列領域中至少3項：從事地質遺跡保育、可持續發展、旅游發展和推廣、環境議題、社區參與、地球科學普及等工作至少5年)。

(3)曾經擔任原世界地球公園網絡執行局成員、各世界地球公園區域網絡(亞太、歐洲、拉丁美洲和加勒比海等)顧問委員會成員。

世界地球公園評估員不僅需要較高的相關專業水準，而且要熟悉世界地球公園的標準、管理和運作，并能在評估活動中給出有針對性、建設性的建議。評估員以個人的專業能力志愿參加評估工作，不代表其所在國家和供職機構，也不得接受其指示，與所評估的地球公園不得存在利益沖突(如存在，必須向秘書處聲明，并拒絕委派)。另外，評估員不能承擔所在國的評估任務。世界地球公園秘書處聯合GGN定期(基本上每年1次)向全球發出招募評估員通告，符合條件者可按要求自主申請，提交申請表和個人履歷，由世界地球公園秘書處和GGN審核確定。

從以往的實踐來看，評估工作總體狀況良好，評估員素質較高，可以較好地完成所承擔的評估任務，為世界地球公園的健康發展作出了重要貢獻。但隨著世界地球公園數量的增加，評估員隊伍的不斷擴大，也出現了少數評估員在執行任務時不能很好履行其職責、或能力不足的現象。為此，自2018年起，在遴選新評估員過程中，加強了申請資料核實和實際能力考察，嚴格把控入選人員的質量。在管理上，由GGN建立了世界地球公園管理數據庫，將所有評估工作和評估員執行的評估任務情況等納入其中。同時采取新的辦法，將評估員分為資深評估員(senior evaluator)和評估員兩類，資深評估員需要具備更高的專業水平，熟悉世界地球公園事務且經驗豐富，并需已執行過不少于6次評估任務，且完成任務優秀，中國目前有5位資深評估員(龍長興、金小赤、張建平、鄭元(鄭園園)和趙志中)。為保證評估質量，2018年起，每次評估任務基本上由一個資深評估員和一個評估員擔任。同時，加強和完善對評估員的評價。對每次評估任務，不僅要求被評估的地球公園對每個評估員打分，而且資深評估員也要為評估員打分。評估員所完成的評估報告也是衡量其水平的一項指標。另外，2018年起，UNESCO和GGN設立了評估員培訓制度，要求所有的評估員在4年之內必須參加至少一次專門的評估員培訓班(Evaluators’Seminar)，并需通過考試，合格者方可執行評估任務。2018年，在中國地質大學(北京)舉辦的國際世界地球公園培訓班上，舉辦了首次評估員培訓班，包括中國在內的20 多位評估員參加了培訓，評估員的檔案納入世界地球公園數據庫，從而規范和完善了評估員的管理，確保世界地球公園評估工作的高質量(張建平，2021)。

3 評估結果及分析

從2000年起，地球公園就開始了評估工作。自2004年GGN成立起，除正常的申報評估以外，歐洲的世界地球公園已開始再評估工作(根據2001年和2004年歐洲地球公園網絡與UNESCO簽署的官方合作協議，所有獲得歐洲地球公園資格的地球公園，自動進入世界地球公園網絡名單(Zouros,2004)。以下主要對再評估結果進行分析。

據統計，自2004～2020年(因新冠疫情，2020年未開展評估和再評估工作，故沒有紅、黃牌；聯合國教科文組織世界地球公園理事會僅對前幾年暫緩的地球公園所提交的材料進行了審核，最終審定8家候選地符合標準，2021年聯合國教科文組織執行局會議上核定成為新的世界地球公園)，共產生了10次紅牌、54次黃牌(圖1)。紅牌地球公園一般是先被出示黃牌，提出改進意見，但在兩年后該地球公園沒有改進到位的，才被取消資格(7次)。從結果來看，所有紅、黃牌都分布在世界地球公園最集中的歐洲和亞太地區，其中歐洲紅牌8次、黃牌43次；亞太地區紅牌2次，黃牌11次。詳細情況分析如下：

圖1 2004～2019年世界地球公園再評估紅/黃牌分布圖Fig.1 Yellow/red cards of GGN/UGGp revalidations from 2004～2019

3.1 歐洲最早再評估情況

2004～2007年，在歐洲世界地球公園中率先開展的再評估工作中，產生了16次黃牌，3次紅牌(圖1)。產生的主要原因：

(1)在歐洲，再評估制度從一開始就嚴格按照世界地球公園的標準來執行，不少數量的地球公園未能達到標準而被出示黃牌需改進，少量地球公園因未能改進到位，不再符合標準而被出示紅牌取消資格。

(2)在世界地球公園發展的初始階段，有相當一部分公園對其理念、標準和規定認識不足，管理不到位，存在“重品牌申報、輕建設管理”的問題，因此，出現了較多紅、黃牌的情況。

3.2 全球再評估情況

2008年，第一批世界地球公園開始接受再評估，到2019年，共出現了38次黃牌、7次紅牌，分布在18個國家(圖2)。其中，紅牌分布在意大利、英國、奧地利、西班牙、德國、法國和伊朗。澳大利亞因政府不認同世界地球公園的法律地位，其2008年進入世界地球公園的Kanawinka地球公園在2012年沒有接受再評估而被取消資格。黃牌分布的國家除上述紅牌國家之外，還有中國、希臘、克羅地亞、捷克、冰島、愛爾蘭、日本、葡萄牙和土耳其。

圖2 不同國家世界地球公園紅/黃牌分布圖Fig.2 Red/yellow card distribution in different countries

從歷史看，出現紅牌最多的年份是2007和2012年，分別有兩個地球公園被取消資格；出現黃牌最多的年份分別是2017年(12次)、2007年(7次)和2004年(5次)。出現紅牌最多的國家是意大利和英國，分別有2次；出現黃牌最多的國家是中國，共9次，其次是西班牙(7次)、意大利(6次)，英國和德國分別有5次。

原因分析：從整體情況來看，紅黃牌出現最多的國家基本上是世界地球公園最多的國家，說明在世界地球公園發展比較快速的國家，各公園的管理和運行質量并不一致，出現了這樣那樣的問題。截至到2021年，全球在44個國家擁有169家世界地球公園，其中中國有41家，其次是西班牙，有15家，之后依次為意大利(11家)，日本(9家)，英國和法國(7家)，德國(6家)，這些國家世界地球公園數量(96家)占全球的56.8%，占紅牌總數的70%，黃牌總數的66.7%。在這些位列前7的國家中，歐洲國家均有紅牌出現，表明在這些國家，世界地球公園的管理和運行狀況并不平衡，有一些運行非常成功的世界地球公園，也有少量存在嚴重問題。主要原因有以下幾點：

(1)管理機構。許多歐洲的世界地球公園與其國家公園和自然公園等品牌相互重疊，在管理和運行上存在諸多不協調問題，有些地球公園沒有專職管理人員(團隊)，導致地球公園的功能不能顯現，相應工作缺失，在區域經濟發展中未起到應有的作用，與世界地球公園的標準有差距或達不到要求。日本的一家世界地球公園也是因相同的原因而被出示黃牌。

(2)理念和標準。管理團隊對世界地球公園的標準和要求認識不足，例如在地球公園中售賣化石和其他地質物品，導致被紅牌取消資格。

(3)資金。一些世界地球公園存在運營經費嚴重不足的問題，缺乏當地政府和機構及民眾的有力支持，直接導致地球公園運營難以為繼，因而被出示黃牌甚至紅牌的情況。

3.3 中國再評估情況

在中國，再評估從2008年開始，到目前為止還未出現紅牌的情況，總體狀況尚好，這與中國較完備的地球公園管理體系有關；另外，中國的世界地球公園都有門票收入，整體經費相對充足，可以保證地球公園的正常運行。但應該注意，中國先后出現了9次黃牌，這固然與中國世界地球公園數量較多有一定的關系，但以下幾點值得關注：

(1)理念。到目前為止，中國的所有世界地球公園是在國家地質公園的基礎上建立起來的，因兩者的理念、管理體制、和運行模式等方面存在明顯的差異(張建平，2021)，尤其是國家地質公園是自然保護地的一種類型，性質上屬于保護區；而世界地球公園是一個可持續發展區，鼓勵符合國家法律規定、有利于地方經濟可持續發展的經濟活動。

(2)社區參與：世界地球公園強調社區居民的廣泛和積極參與，對公園的健康發展提出自己的見解和意見。中國的世界地球公園在早期對此方面認識不足。

(3)管理機構。中國的世界地球公園幾乎都存在品牌重疊的現象，許多世界地球公園實際上并沒有一個獨立的管理機構，影響了地球公園的整體運行和發展，這種情況在跨行政區的世界地球公園更為突出，至少有3個這樣的世界地球公園在再評估中出現了黃牌。前期也存在“重品牌申報、輕建設管理”的現象。另外，還有條塊分割、園中有園，缺乏統一管理的現象。

(4)管理團隊。世界地球公園需要一支高素質的管理團隊對地球公園實施全面、有效的管理，應配備相關專業的專業人員并能勝任地球公園的所有工作(日常管理、地質遺跡保護和保育、科普宣傳、旅游規劃和推廣、文化遺產和民俗傳統、國際合作和交流、再評估準備和實施等)，尤其必須擁有地質相關專業背景人員。世界地球公園是一個國際品牌，國際交流合作是其中一項重要的任務，因此，具有專業知識背景并可以和國際同行進行正常交流的人才極為重要。從目前情況看，中國只有少量的世界地球公園管理團隊可以承擔其所有的任務。不少世界地球公園，尤其是面臨再評估任務時，還顯得力不從心，必須依靠本團隊以外的人員(團隊)來幫助完成相應的任務，而自身團隊也難以判斷工作是否正確合理地完成了，這樣就很可能導致黃牌的出現。

(5)標準和規定。對世界地球公園相關的標準和規定認識不到位，如有的世界地球公園不當使用UNESCO的LOGO和公園名稱(在同一世界地球公園的不同區域，使用了不同的公園名稱，而此名稱并不是教科文組織認定的)等，被出了示黃牌。

3.4 討論

世界地球公園的評估制度，是保持其高質量的一項有效舉措，其目的并非是為了為難世界地球公園，而是為了幫助和支持其建設得更好。世界地球公園理事會在作出紅、黃牌相關決定時非常慎重，主要考慮的是該決定是否對地球公園發展確實能起到正面的作用。對于黃牌，世界地球公園理事會認為，這并不是一種懲罰措施，而是幫助地球公園糾偏，使其消除存在問題，今后發展得更強、更好。從實際結果看，幾乎所有得過黃牌的世界地球公園，在這之后變得更好。即使是紅牌，也是在當時情況下的不得已而為之，并且允許和鼓勵該地球公園在解決了其存在問題之后重新申報，回到世界地球公園大家庭。事實上，先后有3個紅牌的地球公園(西班牙、意大利和伊朗)，經過改進、完善之后又重新提出申請，成功重返世界地球公園大家庭。也有不成功的情況，英國有一個紅牌世界地球公園，幾年之后再申請，但存在問題依然沒有解決，最終還是沒有被認可。

另外，除紅牌外，根據IGGP章程，還有一種情況也可能失去世界地球公園資格，就是某國的聯合國教科文組織全國委員會聲明不再支持其國家的某個世界地球公園而提請聯合國教科文組織取消其世界地球公園資格。這在歷史上發生過兩次，分別是澳大利亞和西班牙。而西班牙由于此原因被取消資格的地球公園之后又獲得其國家的支持，重新提出申請，成功返回世界地球公園大家庭。

4 結論

作為聯合國教科文組織的一個新品牌，世界地球公園健康和高質量發展與其實行的嚴格評估制度密不可分。實行嚴格的評估制度，目的在于使其充滿活力和可持續發展能力。不斷補充和完善的相關舉措(如：加強世界地球公園的能力建設、強化世界地球公園評估員的遴選、培訓和管理工作)和實施細則也使得其評估制度更趨合理和高效。世界地球公園的人員素質和管理水平不斷提升，是世界地球公園健康、快速發展提供了有力的保障。通過對自2004年以來再評估的結果分析可以看出，一個成功的世界地球公園，除了必須具備的資源條件(自然、人文等)以外，高素質、高質量的管理團隊和管理措施尤為重要，特別是管理機構的組織架構、人員素質、對世界地球公園理念的理解、實際工作能力等。高品質的世界地球公園都獲得了當地民眾和政府的有力支持和積極參與，為社會經濟可持續發展發揮著重要作用。從世界地球公園發展過程來看，嚴格的評估制度在保障和維持其高質量方面起到了不可替代的作用，同時也為UNESCO其他品牌的有效管理提供了有益的參考。

致謝：本文得到聯合國教科文組織世界地球公園公園理事會主席G.Martini博士、世界地球公園網絡主席N.Zouros教授和世界地球公園網絡秘書處K.Bentana女士等的大力幫助，在此一并表示感謝。

注 釋/Note

? Geopark一詞于1999年出現在教科文組織的文件中(UNESCO,1999)，國內稍后將其譯為“地質公園”，并一直使用到最近。由于“Geopark”中的“Geo”指的是地球[古希臘語,或其歌賦體，即地球女神]，而非地質學 (Geology)(如，Martini et al.,2021)。Geopark 不僅強調地質遺跡，也強調其他自然遺產、歷史文化遺產、生物多樣性，及其間的關聯，還非常強調社區居民的積極參與。中文譯名當初采用“地質公園”一詞未能準確表達Geopark的含義，也造成了許多人認為Geopark就是保護地質遺跡和普及地質學知識的一個封閉保護區的不準確認識。近年來已有國內外研究者在不同場合對此譯名的詞不達意提出了看法(如，張建平，2020b；Martini et al.,2021)。2021年6月，聯合國教科文組織對其標識(Logo)進行了更新，與其相關的機構、計劃等的標識(Logo)也需隨之更新。聯合國教科文組織將Global Geopark的中文譯名訂正為“世界地球公園”,更確切地表達了其含義和理念。